◆稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究課題組

稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究*

◆稅收優(yōu)惠政策評(píng)估研究課題組

從近年來(lái)我國(guó)稅收優(yōu)惠政策實(shí)踐看，政策評(píng)估是稅收優(yōu)惠政策過(guò)程的薄弱環(huán)節(jié)。文章從分析我國(guó)稅收優(yōu)惠政策問(wèn)題入手，以公共政策學(xué)為理論基礎(chǔ)，闡述稅收優(yōu)惠政策評(píng)估內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)以及現(xiàn)實(shí)意義，著重分析了當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的現(xiàn)實(shí)困難和不足，從政策評(píng)估的程序化、專業(yè)化、結(jié)論應(yīng)用法治化三個(gè)角度對(duì)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估進(jìn)行了制度設(shè)計(jì)。

稅收優(yōu)惠政策；政策過(guò)程；政策評(píng)估

一、前言

稅收政策是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分。實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。研究稅收優(yōu)惠政策，是增強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的有效手段，同時(shí)也是建立現(xiàn)代稅收制度的迫切需要。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有各種稅收優(yōu)惠政策1000多項(xiàng)，大多數(shù)稅收優(yōu)惠政策缺乏實(shí)質(zhì)合理性，甚至有的也缺乏形式合理性。特別是區(qū)域性、特殊性稅收優(yōu)惠，本應(yīng)調(diào)節(jié)區(qū)域之間、群體之間的經(jīng)濟(jì)差距，但在政策執(zhí)行過(guò)程中政策往往偏向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，反而拉大了差距，實(shí)際上形成了逆向調(diào)節(jié)。制定專門的稅收法律法規(guī)統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策制定、執(zhí)行、評(píng)估，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。特別是，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。”這凸顯了稅收優(yōu)惠政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、納稅人權(quán)利保護(hù)等方面的重要意義。

稅收優(yōu)惠政策評(píng)估是特定評(píng)估主體依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)和方法，對(duì)稅收優(yōu)惠政策的價(jià)值、合法性、運(yùn)行效果進(jìn)行預(yù)測(cè)和判斷的一種公共政策行為。作為稅收政策過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，稅收優(yōu)惠政策評(píng)估目的在于獲取相關(guān)信息，成為決定稅收優(yōu)惠政策改進(jìn)及制定新優(yōu)惠政策的依據(jù)。在我國(guó)稅收實(shí)踐中，由于評(píng)估機(jī)制的長(zhǎng)期缺位，產(chǎn)生了稅收政策泛濫、濫用、與上位法沖突等一系列問(wèn)題。鑒于稅收優(yōu)惠政策影響的廣泛性和高社會(huì)成本性，建立完善的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估機(jī)制，探索科學(xué)的評(píng)估技術(shù)與方法，具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

二、稅收優(yōu)惠亂象亟待政策評(píng)估

近些年來(lái)，國(guó)家通過(guò)稅收優(yōu)惠政策助力特殊地區(qū)、特殊產(chǎn)業(yè)、特定企業(yè)和特定產(chǎn)品的發(fā)展，在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。然而由于缺乏對(duì)稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，無(wú)法對(duì)稅收優(yōu)惠政策實(shí)際運(yùn)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)糾偏，導(dǎo)致某些政策效果偏離預(yù)期，擾亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，甚至影響了國(guó)家宏觀調(diào)控政策效果。具體而言，稅收優(yōu)惠政策存在下列五個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）稅收優(yōu)惠政策泛濫

稅收優(yōu)惠政策旨在對(duì)特定地區(qū)、產(chǎn)業(yè)進(jìn)行稅收上的鼓勵(lì)與調(diào)整。統(tǒng)觀稅收優(yōu)惠全貌，卻發(fā)現(xiàn)其存在過(guò)于泛濫之跡象。各種稅收優(yōu)惠的規(guī)范性文件大部分發(fā)布于2000年以后，覆蓋現(xiàn)行全部稅種，涵蓋的行業(yè)與地區(qū)也非常廣泛。從農(nóng)林牧漁到科教文衛(wèi)，從傳統(tǒng)的建筑交通業(yè)到新興的高新技術(shù)業(yè)都能找到稅收優(yōu)惠的政策；從沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)到西部大開(kāi)發(fā)省市，從國(guó)家級(jí)新區(qū)到東北老工業(yè)基地，從內(nèi)陸開(kāi)放城市到邊境對(duì)外開(kāi)放城市，各種稅收優(yōu)惠政策廣泛分布于各省各市。除此之外，對(duì)于如殘疾人士、退役軍人等特殊人群，也有不同的稅收優(yōu)惠予以扶助。這些稅收優(yōu)惠政策的存在，給不同地區(qū)、行業(yè)的企業(yè)與個(gè)人提供了更優(yōu)的發(fā)展條件，但過(guò)多過(guò)濫的稅收優(yōu)惠使得原本統(tǒng)一的市場(chǎng)形成了一個(gè)個(gè)彼此聯(lián)系又彼此競(jìng)爭(zhēng)的稅收洼地，使得市場(chǎng)在資源配置上的決定性作用受到不同程度的影響，不僅違背了稅收中性原則，而且稅收套利的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

（二）稅收優(yōu)惠政策濫用

國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)），進(jìn)一步明確要切實(shí)規(guī)范各類稅收等優(yōu)惠政策并全面清理已有的各類稅收等優(yōu)惠政策。雖然此后《國(guó)務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)）對(duì)具體時(shí)限等進(jìn)行了更細(xì)化的規(guī)定，但依舊不改中央對(duì)稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行清理規(guī)范的決心。

過(guò)度使用稅收優(yōu)惠尤其是地方政府濫用稅收優(yōu)惠政策的現(xiàn)象由來(lái)已久。個(gè)別地方政府或部門越權(quán)減免稅、開(kāi)展稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)的情況屢見(jiàn)不鮮。這個(gè)問(wèn)題，從國(guó)務(wù)院多次發(fā)文清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策中可見(jiàn)一斑。1987年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于嚴(yán)肅稅收法紀(jì)加強(qiáng)稅收工作的決定》（國(guó)發(fā)〔1987〕29號(hào)）提出：“所有地區(qū)和部門都必須嚴(yán)格按照國(guó)家法規(guī)的減免稅管理權(quán)限辦事，不得越權(quán)行事。稅法是國(guó)家法律，修改稅法和改變減免稅法規(guī)，必須按立法程序和管理權(quán)限進(jìn)行，不能自行其是。”1988年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于整頓稅收秩序加強(qiáng)稅收管理的決定》（國(guó)發(fā)〔1988〕85號(hào)），要求“嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家稅法，認(rèn)真清理整頓減稅免稅，……任何地區(qū)、部門和個(gè)人都無(wú)權(quán)變更國(guó)家稅法，不得亂開(kāi)減稅免稅的口子”。1998年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》(國(guó)發(fā)〔1998〕4號(hào))指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都集中在中央，各地區(qū)、各部門要依法治稅、依法理財(cái)，不得超越權(quán)限擅自制定、解釋稅收法律法規(guī)、政策，也不得越權(quán)批準(zhǔn)減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅。”2000年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2000〕2號(hào))再次強(qiáng)調(diào)“各地區(qū)、各部門不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，更不得以各種方式變通稅法和稅收政策，損害稅收的權(quán)威”。

頻出的稅收優(yōu)惠政策清理文件背后，是各地區(qū)和部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力之下的策略與變通。但必須明確指出的是，這與依法治國(guó)的理念是不相符的。伴隨依法治國(guó)理念日益深入人心，稅收法定的理念同樣得到了更切實(shí)的施行。從國(guó)發(fā)〔2014〕62號(hào)文到國(guó)發(fā)〔2015〕25號(hào)文，一以貫之的也正是稅收法定的邏輯。以法治的理念收稅，這是稅收發(fā)展的必然。而如何讓稅收優(yōu)惠政策從形式到內(nèi)容都與法同道，需要的不僅僅是優(yōu)惠政策立法者的素養(yǎng)，也還需要配套的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估機(jī)制與之同行。

（三）部分稅收優(yōu)惠政策存在立法缺陷

我國(guó)大部分稅收優(yōu)惠政策以暫行條例、行政法規(guī)、部門規(guī)章的形式出現(xiàn)，少數(shù)優(yōu)惠政策散落在稅收法律條文中。在政策內(nèi)涵和總體規(guī)劃上缺乏統(tǒng)一性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。同時(shí)，一些地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和招商引資的名義，越權(quán)出臺(tái)了一些包括稅收優(yōu)惠政策在內(nèi)的優(yōu)惠政策。在國(guó)家稅法規(guī)定的減免稅政策之外，給予特定企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠。我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策立法主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。首先，結(jié)構(gòu)存在缺陷。立法缺乏規(guī)范的權(quán)力分配原則，導(dǎo)致不同位階的稅收優(yōu)惠法律法規(guī)、規(guī)范性文件數(shù)量分布不合理、內(nèi)容缺乏結(jié)構(gòu)上的系統(tǒng)性；其次，立法模式缺陷。我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策立法多數(shù)采取的是授權(quán)立法，呈現(xiàn)權(quán)力主體的多元化、決策和執(zhí)行的無(wú)序化、表現(xiàn)形式的隱蔽化、執(zhí)法隨意性大等弊端；再次，利益平衡缺陷。在國(guó)家與納稅人之間、納稅人群體之間、地方政府之間的利益，很難做到兼顧和平衡，而且導(dǎo)致一些稅收優(yōu)惠背離初衷。

（四）政策效益扭曲

在一定程度上，稅收優(yōu)惠對(duì)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用產(chǎn)生扭曲，在給予受益人優(yōu)惠的同時(shí)，削弱了非受益人的競(jìng)爭(zhēng)力，造成機(jī)會(huì)的不公平。當(dāng)前過(guò)于重視稅收優(yōu)惠在國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)控的作用，一項(xiàng)重大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的出臺(tái)，一般都會(huì)有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策配套實(shí)施，容易陷入“稅收萬(wàn)能論”陷阱。這種稅收優(yōu)惠政策從出臺(tái)到落地太快，往往缺乏政策評(píng)估過(guò)程，在政策執(zhí)行時(shí)帶來(lái)的問(wèn)題較多。一方面，政策目標(biāo)指向不明確。我國(guó)各個(gè)地域各個(gè)行業(yè)，均有稅收優(yōu)惠，對(duì)產(chǎn)業(yè)行業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)作用不顯著，有的政策交叉重疊，有的政策多重政策目標(biāo)。另一方面，政策內(nèi)容和目標(biāo)存在背離。近年來(lái)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化快，而稅收優(yōu)惠政策評(píng)估和調(diào)整的周期較長(zhǎng)，造成一些稅收優(yōu)惠政策背離初始目標(biāo)，起到了相反的作用。

（五）重立法輕實(shí)施

作為政府宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要政策工具，稅收優(yōu)惠政策在中國(guó)政府的宏觀調(diào)控實(shí)踐中的頻度和廣度都大大得到提高。在具體實(shí)施過(guò)程中，卻存在著兩個(gè)相反的怪圈。一方面，有的稅收部門故意或者無(wú)意地以各種形式增加審批程序和實(shí)施難度，導(dǎo)致一些符合稅收優(yōu)惠條件的企業(yè)不能順利享受稅收優(yōu)惠。另一方面，有的稅收部門降低稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了政策適用范圍。稅收優(yōu)惠政策的監(jiān)控和評(píng)估是政策目的實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)，缺乏有效的監(jiān)控和評(píng)估，必然導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策或者流于形式形同虛設(shè)，或者濫用損失公平效率。

三、稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的內(nèi)涵

稅收優(yōu)惠政策的初衷，是通過(guò)減免納稅人經(jīng)營(yíng)有關(guān)項(xiàng)目的納稅義務(wù)，減輕稅收負(fù)擔(dān)從而達(dá)到鼓勵(lì)納稅人從事相關(guān)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的行政行為。一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策涉及面廣，參與者眾，常常有較大不確定性，受主觀認(rèn)識(shí)的局限性和政策執(zhí)行的復(fù)雜性所限，政策執(zhí)行后的一些效果是制定之初始料未及的，在稅收工作實(shí)踐中出現(xiàn)事與愿違的現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮。因此，一個(gè)完整的稅收優(yōu)惠政策過(guò)程，不僅要有科學(xué)合理的規(guī)劃和有效的執(zhí)行，還要有政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)估判斷，確定政策的價(jià)值，決定政策的去向。從稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行來(lái)看，可以分為事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估。事前評(píng)估，是在稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行之前進(jìn)行的一種帶有預(yù)測(cè)性質(zhì)的評(píng)估，如預(yù)期減免稅收、稅收優(yōu)惠政策可行性評(píng)估等。事中評(píng)估，是指在稅收優(yōu)惠政策實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)具體運(yùn)行情況，確認(rèn)政策是否得到嚴(yán)格地貫徹執(zhí)行。事后評(píng)估，就是在一個(gè)周期或者政策執(zhí)行結(jié)束后，對(duì)減免稅實(shí)際效果的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、查找原因、優(yōu)化機(jī)制、強(qiáng)化效果。稅收優(yōu)惠政策的事后評(píng)估主要包括三個(gè)方面內(nèi)容，效果評(píng)估、效率評(píng)估和效應(yīng)評(píng)估。

（一）稅收優(yōu)惠政策效果評(píng)估

稅收優(yōu)惠政策效果評(píng)估，指的是衡量政策實(shí)施后產(chǎn)生的各種影響和結(jié)果。一是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，即政策制定者設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，完全實(shí)現(xiàn)，或是部分實(shí)現(xiàn)，還是基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。二是政策的總體效果情況，即稅收優(yōu)惠政策實(shí)行后對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生何種影響？或者正在影響的狀態(tài)是什么？三是政策的全部效果狀況，即稅收政策優(yōu)惠實(shí)行后正面和負(fù)面的效果是什么？經(jīng)濟(jì)、非經(jīng)濟(jì)效果是什么？對(duì)受益人、行業(yè)、區(qū)域和非受益人、行業(yè)、區(qū)域造成了什么后果？

（二）稅收優(yōu)惠政策效率評(píng)估

衡量稅收優(yōu)惠政策實(shí)施效果所耗費(fèi)的公共資源的數(shù)量，一般表現(xiàn)為公共部門為單項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的投入與產(chǎn)出之間的比例。政策投入包括稅收優(yōu)惠政策從制定、執(zhí)行到評(píng)估過(guò)程中所投入的全部人力、物力、財(cái)力、信息和時(shí)間等。政策產(chǎn)出就是稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行產(chǎn)生的結(jié)果。效率評(píng)估的最優(yōu)目標(biāo)就是以最小的政策投入得到最大的政策產(chǎn)出。

（三）稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)評(píng)估

稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行后，衡量其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平正義、納稅人反應(yīng)的影響大小。第一，生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論哪一個(gè)稅收優(yōu)惠政策，最終的結(jié)果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就是看政策是否有利于生產(chǎn)力的解放與發(fā)展。第二，社會(huì)公平正義標(biāo)準(zhǔn)。稅收優(yōu)惠政策的公平正義，就是體現(xiàn)公平的稅負(fù)，政策的成本和收益在不同群體階層中間、區(qū)域行業(yè)之間分配的公平程度。一項(xiàng)優(yōu)良的政策應(yīng)該是體現(xiàn)公平正義、合理分配的政策。第三，納稅人反應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，就是納稅人的獲得感，指的是一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行后，表示滿意的納稅人占比多少，滿意程度如何。

四、稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義

稅收優(yōu)惠政策的評(píng)估是稅收現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，主要任務(wù)就是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，具體考量一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行在客觀上對(duì)社會(huì)、政治系統(tǒng)、自然環(huán)境、某些群體和個(gè)人產(chǎn)生的影響，綜合分析一項(xiàng)政策的效果，是決定一項(xiàng)政策存廢的重要依據(jù)。通過(guò)對(duì)稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行過(guò)程的事前、事中和事后的監(jiān)督、評(píng)估和管理，可以有效地改進(jìn)稅收監(jiān)管、防范稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（一）稅收優(yōu)惠政策評(píng)估是檢驗(yàn)稅收優(yōu)惠政策的效果、效益和效率的基本途徑

政策評(píng)估對(duì)于改進(jìn)稅收優(yōu)惠政策，克服稅收優(yōu)惠政策的問(wèn)題和障礙，增強(qiáng)減免稅效果和經(jīng)濟(jì)效益，提高稅收政策水平，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)具有重要作用。通過(guò)定期的稅收優(yōu)惠政策普查以及年度經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)資料，確定實(shí)施稅收優(yōu)惠政策后，減少了多少稅收，增加多少經(jīng)營(yíng)收入，增加了多少就業(yè)，有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否產(chǎn)生預(yù)期效果，是否產(chǎn)生了預(yù)期之外的附加效果，增加了多少個(gè)人收入，與政策實(shí)施前的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，從而初步判斷稅收優(yōu)惠政策是否有效執(zhí)行，哪些地區(qū)執(zhí)行得比較好，哪些地區(qū)執(zhí)行得比較差。

（二）稅收優(yōu)惠政策評(píng)估是決定政策存留的重要依據(jù)

稅收優(yōu)惠政策屬于公共政策，是一個(gè)多層次、多方面、連續(xù)、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在執(zhí)行中會(huì)呈現(xiàn)出一定的走向。隨著政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的不斷推進(jìn)，該項(xiàng)政策是延續(xù)、調(diào)整還是結(jié)束，必須有一定的客觀數(shù)據(jù)和資料，而稅收優(yōu)惠政策評(píng)估就可以提供這種客觀數(shù)據(jù)和資料。第一，政策繼續(xù)。研判稅收優(yōu)惠政策實(shí)施的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境，通過(guò)稅收優(yōu)惠政策普查或者典型調(diào)查，評(píng)估減免稅政策是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和效果，是否繼續(xù)執(zhí)行。如果稅收優(yōu)惠政策在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，符合客觀情況，政策運(yùn)行順暢、效果良好，所指向的問(wèn)題或目標(biāo)還未完全得到解決或?qū)崿F(xiàn)，而且政策環(huán)境也未發(fā)生重大的變化，那么該項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)該予以延續(xù)。第二，政策調(diào)整。如果稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行過(guò)程中，原來(lái)的稅收優(yōu)惠政策減免適用范圍、額度、時(shí)間已明顯不適應(yīng)新的情況，我們必須進(jìn)行調(diào)整適應(yīng)新的變化，更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。第三，政策終結(jié)。即完全終止原來(lái)的稅收優(yōu)惠政策，或者是預(yù)期目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，自然終結(jié)，或者是發(fā)生較大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的變化，需要出臺(tái)新的、更為有效的稅收優(yōu)惠政策。因此，一項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的存廢，不能憑主觀臆斷，必須對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和納稅人權(quán)利義務(wù)等方面的影響進(jìn)行客觀評(píng)估分析，力求稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)一致。同時(shí)，建立科學(xué)穩(wěn)固的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估機(jī)制也可以消除朝令夕改和墨守成規(guī)的現(xiàn)象，真正實(shí)現(xiàn)稅收法治。

（三）稅收優(yōu)惠政策評(píng)估是實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的有效途徑

稅收優(yōu)惠政策評(píng)估是實(shí)現(xiàn)完備規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系和優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系有效途徑。通過(guò)科學(xué)評(píng)估稅收優(yōu)惠政策，提高政策制定的層級(jí)，保持政策的穩(wěn)定性，減少政策制定、實(shí)施與管理的隨意性，更好地服務(wù)納稅人、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。稅收優(yōu)惠政策是政府實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，如果運(yùn)用不當(dāng)，則會(huì)造成國(guó)家稅收流失，擾亂稅收秩序、妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，必須將稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行和落實(shí)情況納入稅收監(jiān)管體系，進(jìn)行有效的稅收監(jiān)管。有的稅收優(yōu)惠政策范圍過(guò)寬、規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致稅制復(fù)雜化，稅收管理難度加大，增加了稅收成本；有的稅收優(yōu)惠政策互相不協(xié)調(diào)，相互沖突，互相重疊，甚至相互矛盾，造成政策執(zhí)行困難；有的稅收優(yōu)惠政策制度寬松，誘發(fā)企業(yè)采取不正當(dāng)手段騙取優(yōu)惠政策，采取虛構(gòu)主體、虛構(gòu)身份、虛構(gòu)優(yōu)惠業(yè)務(wù)等方式騙取稅收優(yōu)惠；有的稅收優(yōu)惠政策標(biāo)準(zhǔn)不明確，措辭含糊，實(shí)際操作難度很大，政策執(zhí)行尺度不一，容易帶來(lái)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；有的地方政府自行出臺(tái)優(yōu)惠政策，強(qiáng)加于當(dāng)?shù)囟悇?wù)機(jī)關(guān)，以權(quán)代法、以言代法、越權(quán)減免。建立健全科學(xué)、系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估機(jī)制，可以使稅收監(jiān)管目標(biāo)更明確、更有針對(duì)性，同時(shí)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目的審批、執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和項(xiàng)目最終效益的分析評(píng)價(jià)，為相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行落實(shí)情況提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，及時(shí)發(fā)現(xiàn)實(shí)際效果與政策目標(biāo)的偏差，不斷地調(diào)整和優(yōu)化政策，完善不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展、操作性不強(qiáng)的政策，消除稅收?qǐng)?zhí)法和監(jiān)管層面的風(fēng)險(xiǎn)和管理隱患。

（四）稅收優(yōu)惠政策評(píng)估是公共決策科學(xué)化的必由之路

稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)是政府減少財(cái)政收入，宏觀調(diào)控某些經(jīng)濟(jì)行為從而實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)，屬于財(cái)政補(bǔ)貼性支出。通過(guò)政策評(píng)估，對(duì)比稅收優(yōu)惠政策與其他宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，比較政策資源分配情況，并適時(shí)調(diào)整以保證政府有效資源得到合理配置。當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，各種新情況和新變化層出不窮，傳統(tǒng)的決策過(guò)程特別是以往的稅收優(yōu)惠政策制定、實(shí)施與管理已經(jīng)不能適應(yīng)目前的形勢(shì)。制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)公開(kāi)的評(píng)估程序，檢驗(yàn)政策效果、效益和效率，合理地配置管理資源，依據(jù)新情況新變化適時(shí)調(diào)整政策。因此，稅收優(yōu)惠政策評(píng)估是實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化、公共決策科學(xué)化的重要途徑。

五、稅收優(yōu)惠政策評(píng)估現(xiàn)實(shí)困難和不足

政策評(píng)估是我國(guó)稅收優(yōu)惠政策乃至稅收政策過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)之一，必須正確審視稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的現(xiàn)狀，客觀分析不足，提高評(píng)估水平，改進(jìn)稅收優(yōu)惠政策，有效發(fā)揮稅收在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性作用。

（一）缺乏對(duì)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的科學(xué)認(rèn)識(shí)

政策制定者甚至決策層對(duì)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估在政策過(guò)程中的地位認(rèn)識(shí)不高，往往認(rèn)為可有可無(wú)，在主觀上存在誤區(qū)。限于稅收法治進(jìn)程緩慢，稅收優(yōu)惠政策從制定到執(zhí)行周期短，而且制定時(shí)通常只做價(jià)值判斷，沒(méi)有進(jìn)行目標(biāo)預(yù)測(cè)和效益評(píng)估。有時(shí)候，對(duì)于稅收優(yōu)惠政策的決定實(shí)際上早已做出，或者對(duì)某項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)踐效果已經(jīng)形成定見(jiàn)，需要借助政策評(píng)估的形式肯定其合法性，對(duì)稅收中性的損失、非受益人的損害以及政策的負(fù)面效應(yīng)則避而不談。

政策評(píng)估及其評(píng)估結(jié)果都會(huì)涉及政策績(jī)效的評(píng)價(jià)，而政策是由人來(lái)制定并執(zhí)行的。所以，稅收優(yōu)惠政策評(píng)估本質(zhì)上是對(duì)政策制定、執(zhí)行等有關(guān)人員行為的一種價(jià)值判斷，是借助批判手段實(shí)現(xiàn)建設(shè)性目的的活動(dòng)。這些政策制定和執(zhí)行的相關(guān)部門和人員，有可能是稅收優(yōu)惠政策評(píng)估有力的支持者，也可能是最堅(jiān)定的反對(duì)者，而他們的傾向取決于對(duì)政策評(píng)估價(jià)值判斷的認(rèn)同程度。特別是當(dāng)評(píng)估主體來(lái)自第三方，這些政策制定、執(zhí)行的相關(guān)部門和人員通常會(huì)持有質(zhì)疑的態(tài)度，擔(dān)心政策評(píng)估會(huì)帶來(lái)利益損失。

（二）評(píng)估目標(biāo)的不確定性

稅收優(yōu)惠政策的預(yù)定目標(biāo)愈明確，受益人和非受益人愈明晰，然而由于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的復(fù)雜性以及政策制定者的一些主觀因素，使稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)出現(xiàn)分散和不確定的情況。第一，多數(shù)稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)沒(méi)有量化，評(píng)估效果也無(wú)法量化，比如直接減免類優(yōu)惠，免除了應(yīng)納稅額，減輕了企業(yè)稅負(fù)，然而促進(jìn)企業(yè)發(fā)展指標(biāo)無(wú)法量化或者無(wú)法取得。第二，部分稅收優(yōu)惠政策的目標(biāo)指向重復(fù)，政策受益人需要由不同部門審核確定，政策效果歸屬于哪一個(gè)政策難以劃分。第三，部分稅收優(yōu)惠政策適用標(biāo)準(zhǔn)、減免額度一年一調(diào)整，政策執(zhí)行層面標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一。上述情況導(dǎo)致稅收優(yōu)惠政策評(píng)估中價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的選擇和排序出現(xiàn)混亂，加大了評(píng)估的難度。

（三）政策效果的不確定性

稅收優(yōu)惠政策眾多，雖然適用群體小，但影響面大、利益攸關(guān)方多，既有預(yù)期的影響，也有非預(yù)期的影響；既有顯性的、可以測(cè)量的影響，也包括潛在的、不易測(cè)量的影響；既有短期的影響，也有長(zhǎng)期的影響。例如，對(duì)1.6升及以下排量乘用車減半征收車輛購(gòu)置稅，基本目標(biāo)是鼓勵(lì)節(jié)能減排和支持新能源、小排量汽車發(fā)展，更深層次的目標(biāo)是拉動(dòng)消費(fèi)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力很大的情況下發(fā)揮穩(wěn)定作用。然而，車輛購(gòu)置稅減半稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行的效果卻不僅僅是對(duì)1.6升及以下排量乘用車消費(fèi)產(chǎn)生影響，還帶來(lái)了一系列其他效果，這些效果有正面的，也有反面的，各有利弊。比如，培育了消費(fèi)者新的購(gòu)車?yán)砟?；有利于緩解能源、環(huán)境壓力；推動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和消費(fèi)升級(jí)，等等。同時(shí)，這項(xiàng)優(yōu)惠政策的實(shí)施也帶來(lái)一系列負(fù)面影響：2010年曾推行相同政策，當(dāng)年國(guó)內(nèi)汽車銷量同比增長(zhǎng)32.37%，但2011年政策結(jié)束后，汽車銷量增幅僅為2.45%，增速為13年來(lái)最低水平。2016年1—11月，1.6升及以下乘用車銷售同比增長(zhǎng)22.5%，占乘用車銷量比重的72.1%，比上年同期提高3.8個(gè)百分點(diǎn)，預(yù)計(jì)2017年增速將會(huì)放緩。為了避免造成2016年暴漲又在2017年增速劇烈下滑，車輛購(gòu)置稅優(yōu)惠政策將逐步退出市場(chǎng)。而提前消費(fèi)、銷量暴漲的乘用車又加劇了部分城市的交通擁堵和環(huán)境污染。這正是政策效果的多樣性和影響的廣泛性，給政策評(píng)估帶來(lái)了困難。此外，政策效果的不確定性還為片面的評(píng)估創(chuàng)造了條件。例如，有些稅收優(yōu)惠政策受益人及其主管稅務(wù)機(jī)關(guān)受地域、行業(yè)局部利益影響只從稅收優(yōu)惠政策廣泛影響中選取對(duì)本部門、本地域、本行業(yè)有利的因素進(jìn)行評(píng)估，從而影響了評(píng)估的全面性和客觀性。

（四）評(píng)估以價(jià)值判斷為主，定量分析不足

評(píng)估價(jià)值判斷主觀性較強(qiáng)，容易受評(píng)估主體因素的影響，所以把定量分析與價(jià)值判斷相結(jié)合是科學(xué)、準(zhǔn)確評(píng)估的客觀要求。當(dāng)前稅收優(yōu)惠政策評(píng)估實(shí)踐中使用的仍然是定性分析方法多，定量分析方法少，用定性評(píng)估取代定量評(píng)估。有的評(píng)估只簡(jiǎn)單羅列減免稅額數(shù)字，有的評(píng)估沒(méi)有剔除其他影響因素的效果，定量分析方法還不夠科學(xué)、全面。

六、稅收優(yōu)惠政策評(píng)估制度化前瞻

稅收優(yōu)惠政策在執(zhí)行過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)一些偏差，而且這種偏差會(huì)削弱公共部門的各種努力，降低公眾對(duì)公共部門的信任和支持。因此，公共部門尤其是稅務(wù)部門必須通過(guò)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估建構(gòu)重要防線，有效控制偏差。

（一）政策評(píng)估的程序化

為了落實(shí)稅收法定原則，確保稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，稅收優(yōu)惠政策的評(píng)估應(yīng)該從政策的制定、實(shí)施到反饋，貫穿于整個(gè)政策過(guò)程的始終。全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)應(yīng)會(huì)同政策制定主辦部委、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、第三方機(jī)構(gòu)，組建稅收優(yōu)惠政策專項(xiàng)評(píng)估工作組。在稅收優(yōu)惠政策制定的動(dòng)議階段，要充分借鑒國(guó)外稅收實(shí)踐，聽(tīng)取第三方機(jī)構(gòu)的政策建議，對(duì)政策的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行精準(zhǔn)定位，科學(xué)謀劃制定短期、中期、長(zhǎng)期稅收效應(yīng)的目標(biāo)需求。同時(shí)，應(yīng)在稅收優(yōu)惠政策正式推出前，在部分地區(qū)開(kāi)展先期試點(diǎn)，并根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化政策。制定稅收優(yōu)惠政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政策評(píng)估的程序化。在實(shí)施過(guò)程中，評(píng)估綜合不達(dá)標(biāo)的，要及時(shí)分析相關(guān)原因，進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。屬于政策層面的，要在全國(guó)人大行使法律程序進(jìn)行修改、完善、甚至廢止；屬于執(zhí)行層面的，財(cái)稅部門要通過(guò)各自渠道加強(qiáng)管理解決相關(guān)問(wèn)題。當(dāng)政策廢止或者停止執(zhí)行后，要及時(shí)總結(jié)優(yōu)惠政策的效果和經(jīng)驗(yàn)，并形成正式的報(bào)告向全國(guó)人大匯報(bào)。

簡(jiǎn)潔的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估程序包括以下幾個(gè)步驟：

第一，分析評(píng)估對(duì)象。包括明確政策目標(biāo)，明確政策過(guò)程和機(jī)制，分析利益相關(guān)者。明確稅收優(yōu)惠政策政策的預(yù)期目標(biāo)，如主要目標(biāo)和次要目標(biāo)，直接目標(biāo)和間接目標(biāo)。明確稅收優(yōu)惠政策的過(guò)程，分析一項(xiàng)政策從制定到執(zhí)行、反饋的整個(gè)過(guò)程的總體情況，明確稅收優(yōu)惠政策的提議者、制定者、執(zhí)行者及利益相關(guān)者。分析稅收優(yōu)惠政策利益相關(guān)者，厘清與稅收優(yōu)惠政策實(shí)行有直接或間接利益關(guān)系的受益納稅人、非受益納稅人，雖無(wú)利益關(guān)系但對(duì)這項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策關(guān)注的群體，如學(xué)術(shù)研究組織、個(gè)人、新聞媒體對(duì)政策的態(tài)度。

第二，設(shè)計(jì)評(píng)估方案。評(píng)估方案是指導(dǎo)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的藍(lán)圖，是實(shí)施評(píng)估的依據(jù)和內(nèi)容。評(píng)估方案的設(shè)計(jì)是否科學(xué)合理，直接關(guān)系到稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的質(zhì)量乃至成敗。一個(gè)完整的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估方案包括評(píng)估對(duì)象和主體，評(píng)估目的和目標(biāo)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，評(píng)估程序和制度，等等。可以參照聯(lián)合國(guó)評(píng)估系統(tǒng)手冊(cè)制定適合我國(guó)國(guó)情的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估方案，并模版化、固定化。

第三，采集信息數(shù)據(jù)。稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的實(shí)質(zhì)就是稅收優(yōu)惠相關(guān)信息數(shù)據(jù)的收集與處理，因此有效的信息數(shù)據(jù)是稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的基礎(chǔ)。這些信息數(shù)據(jù)分為主觀性信息、客觀性信息兩類，涉及稅收優(yōu)惠政策制定、執(zhí)行和反饋全過(guò)程的方方面面。注意收集客觀性信息和主觀性信息，同時(shí)也要采集稅收優(yōu)惠政策受益群體、潛在受益群體的主觀感受。此外，不同來(lái)源、不同種類的信息需要采取不同的信息收集方法，如一手信息的收集要采用調(diào)查法、案例法、實(shí)驗(yàn)法等方法，而二手信息則要采用文獻(xiàn)研究法、統(tǒng)計(jì)分析法等。

第四，評(píng)估分析政策效率、效益和效果。從具體到抽象、從分析到綜合，既有統(tǒng)計(jì)分析，也有價(jià)值分析、邏輯分析。統(tǒng)計(jì)分析就是運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法分析各種信息數(shù)據(jù)，使評(píng)估結(jié)果易于理解，如對(duì)再就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，直接可以得出增加的再就業(yè)人口數(shù)量。邏輯分析就是把統(tǒng)計(jì)分析的各個(gè)結(jié)果進(jìn)行排列組合，分析它們與相關(guān)納稅人經(jīng)營(yíng)指標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，如考察促進(jìn)資源綜合利用的稅收優(yōu)惠政策減免稅額與節(jié)能環(huán)保減排數(shù)量的關(guān)系，考察民眾支持與政策執(zhí)行效果的關(guān)系就是一種邏輯分析。價(jià)值分析就是對(duì)統(tǒng)計(jì)分析和邏輯分析的結(jié)論進(jìn)行歸納、抽象，總結(jié)稅收優(yōu)惠政策制定、執(zhí)行中的規(guī)律、問(wèn)題以及改進(jìn)建議。這個(gè)過(guò)程也是對(duì)稅收優(yōu)惠政策做出最終評(píng)價(jià)的過(guò)程。

（二）評(píng)估主體的專業(yè)化

評(píng)估機(jī)構(gòu)及人員的專業(yè)水平在稅收優(yōu)惠政策評(píng)估過(guò)程中起到重要作用，它決定著評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、方法等具體操作內(nèi)容，關(guān)系到評(píng)估的實(shí)際效果。同稅收制度較為完善的國(guó)家相比較，我國(guó)缺乏專門從事稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的組織和人員，一般集中在稅務(wù)部門和高等院校，評(píng)估人員多為稅務(wù)干部或高校研究學(xué)者。稅務(wù)部門的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估客觀數(shù)據(jù)較為全面，缺少主觀數(shù)據(jù)，缺乏獨(dú)立性、全面性和科學(xué)性；高等院校的政策評(píng)估真實(shí)客觀，更能如實(shí)反映減免稅實(shí)際情況，具有一定獨(dú)立性、科學(xué)性，但數(shù)據(jù)信息掌握有限，評(píng)估不夠全面。針對(duì)我國(guó)稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的現(xiàn)狀，考慮構(gòu)建多元化、專業(yè)化的評(píng)估體系。實(shí)行政府部門、專業(yè)評(píng)估組織、社會(huì)組織和公眾等多元評(píng)估主體的結(jié)合，尤其是注重納稅人的參與。稅收優(yōu)惠政策屬于公共政策，應(yīng)該體現(xiàn)公眾的利益和意志。一方面，稅務(wù)部門內(nèi)部從事稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的人員分布在不同部門缺少溝通聯(lián)系，還存在政策執(zhí)行和評(píng)估兩者合一的狀況。稅務(wù)部門在稅收優(yōu)惠政策制定、執(zhí)行和評(píng)估中有較大的影響力，具備信息優(yōu)勢(shì)，應(yīng)該充分參與評(píng)估過(guò)程，便于重塑政策。在稅務(wù)部門內(nèi)部建立統(tǒng)一規(guī)范的政策評(píng)估制度，完善相對(duì)獨(dú)立、松散的評(píng)估內(nèi)部組織，把政策制定修訂、執(zhí)行、評(píng)估職能分別交由相互獨(dú)立的部門履行，并與高?？蒲袡C(jī)構(gòu)合作，開(kāi)展系統(tǒng)、全面的政策評(píng)估。另一方面，大力發(fā)展第三方的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員，使之逐漸成為稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的主力。稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估，作為評(píng)估結(jié)果利益攸關(guān)者不可避免存在評(píng)估偏差。因此，要保證稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的客觀、公正，必須有外部的、獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)、新聞媒體和高校研究人員。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)具有專業(yè)性、獨(dú)立性等優(yōu)勢(shì)，更容易與稅收優(yōu)惠受益者以及未享受到稅收優(yōu)惠的納稅人進(jìn)行溝通，了解民意，可以獲得政府評(píng)估組織無(wú)法獲得的信息。財(cái)稅部門應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的配套措施鼓勵(lì)公眾參與，注意保護(hù)第三方的政策評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立性，加強(qiáng)財(cái)稅部門稅收優(yōu)惠政策評(píng)估人員與第三方政策評(píng)估人員的交流和合作，最大限度地實(shí)現(xiàn)信息共享。

評(píng)估主體必須確保收集與稅收優(yōu)惠政策制定者和政策有關(guān)的個(gè)人、群體和機(jī)構(gòu)的精確信息，確保評(píng)估的透明性和問(wèn)責(zé)性，具體實(shí)施中可以采取參與型監(jiān)督和評(píng)估方法。通過(guò)吸納不同層次的利益相關(guān)者參與，評(píng)估稅收優(yōu)惠政策，對(duì)內(nèi)容、過(guò)程和結(jié)果的共同控制，識(shí)別問(wèn)題并提出糾正措施。

傳統(tǒng)型評(píng)估和參與型評(píng)估比較

（三）評(píng)估結(jié)論運(yùn)用的法治化

稅收優(yōu)惠政策評(píng)估雖然有助于發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差以及調(diào)整手段，但是公共部門甚至一些稅務(wù)工作人員擔(dān)心評(píng)估結(jié)果損害信譽(yù)和資源，不能正確看待稅收優(yōu)惠政策評(píng)估，而且政策評(píng)估存在技術(shù)上的難度，需要專門的數(shù)據(jù)和知識(shí)。所以，有效的稅收優(yōu)惠政策評(píng)估的缺失，導(dǎo)致一些無(wú)效甚至無(wú)益的稅收優(yōu)惠政策不僅未能發(fā)揮作用，甚至?xí)?lái)一些破壞性的結(jié)果，卻仍一直被沿用。因此，在稅收優(yōu)惠政策評(píng)估中，要堅(jiān)持科學(xué)、民主、透明、公開(kāi)的原則，注重評(píng)估結(jié)果運(yùn)用的法治化，為“善治”提供“良法”。一是建立評(píng)估報(bào)告的評(píng)價(jià)指標(biāo)及獎(jiǎng)懲機(jī)制。激發(fā)評(píng)估主體工作的積極性、主動(dòng)性、能動(dòng)性，促使稅收優(yōu)惠政策評(píng)估工作的承擔(dān)主體高度負(fù)責(zé)任地、高效地開(kāi)展并完成稅收優(yōu)惠政策評(píng)估工作。二是建立評(píng)估成果應(yīng)用的問(wèn)責(zé)機(jī)制。評(píng)估成果應(yīng)用是稅收優(yōu)惠政策評(píng)估制度的價(jià)值所在，是實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠政策科學(xué)性、民主性、妥適性基本訴求的抓手。只有建立科學(xué)有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，稅收優(yōu)惠政策評(píng)估成果的應(yīng)用才可能落到實(shí)處，稅收優(yōu)惠政策評(píng)估制度的目的才有可能實(shí)現(xiàn)。

[1]托馬斯·戴伊.理解公共政策[M].北京：華夏出版社,2004.

[2]弗蘭克·費(fèi)希爾.公共政策評(píng)估[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[3]贠 杰,楊誠(chéng)虎.公共政策評(píng)估：理論與方法[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2006.

[4]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2002.

[5]張國(guó)慶.現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社,1997.

[6]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[7]埃貢·G·古貝,伊馮娜·S·林肯.第四代評(píng)估[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2008.

[8]梁鶴年.政策規(guī)劃與評(píng)估方法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2009.

[9]李志軍.國(guó)外公共政策評(píng)估手冊(cè)與范本選編[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社,2015.

[10]吳 遜.公共政策過(guò)程——制定、實(shí)施與管理[M].上海：格致出版社,2016.

[11]理查德·D·賓厄姆,克萊爾·L·菲爾賓格.項(xiàng)目與政策評(píng)估——方法與應(yīng)用[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2008.

[12]高興武.公共政策評(píng)估——體系與過(guò)程[J].中國(guó)行政管理,2008,(2).

（責(zé)任編輯：盛楨）

F812.423

A

2095-1280(2017)03-0012-08

*本文是國(guó)家稅務(wù)總局2016年度稅收科研課題“稅收優(yōu)惠政策評(píng)估機(jī)制、方法及實(shí)證分析”(批準(zhǔn)號(hào)：2016YB09)的階段性研究成果。

課題負(fù)責(zé)人：馬之超，男，哈爾濱市國(guó)家稅務(wù)局科研所副所長(zhǎng)；張福偉，男，北京市燕山地區(qū)國(guó)家稅務(wù)局黨組副書記、副局長(zhǎng)。

課題組成員：鄧華平、鄭孝永、徐潔、繆成石、付江峰、凌海亮、卜海鑫、周海燕、譚曉、張瑞琰、王志榮、田效先