晏朝飛

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。作為城鎮(zhèn)化的重要支撐，公共投資制度在此期間分別歷經(jīng)了財(cái)政分權(quán)前的投資體制探索時(shí)期、財(cái)政分權(quán)后的投資體制改革時(shí)期與投資管理體制建立時(shí)期，且表現(xiàn)出明顯的計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的雙軌制特征、漸進(jìn)式強(qiáng)制性與誘致性相結(jié)合的變遷特征、卡爾多—?？怂古c帕累托相結(jié)合的改進(jìn)特征。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；公共投資；制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.18.043

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了歷史上最大規(guī)模的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)局資料顯示，我國(guó)以常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑的城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%已提升至2015年的56.1%，年均提高約1.03%，即每年平均約有一千多萬(wàn)人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移至城市；同時(shí)，2015年年末我國(guó)大陸城市數(shù)量達(dá)654個(gè)，比1978年增加462個(gè)，其中地級(jí)以上城市由1978年的98個(gè)增加到295個(gè)。城鎮(zhèn)化作為人類(lèi)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段所產(chǎn)生的一種自然歷史現(xiàn)象，由于其在中國(guó)的發(fā)生規(guī)模之大、速度之快，被諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨譽(yù)為當(dāng)今深刻影響和廣泛帶動(dòng)世界現(xiàn)代化進(jìn)程的兩大引擎之一。作為城鎮(zhèn)化的先行資本，公共投資深刻改變著城市面貌和運(yùn)轉(zhuǎn)方式，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的前半場(chǎng)做出了十分矚目的階段性貢獻(xiàn)?；仡櫸覈?guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共投資的發(fā)展歷程，總結(jié)發(fā)展特征，找尋發(fā)展動(dòng)因?qū)τ诂F(xiàn)今乃至將來(lái)各級(jí)政府有效利用公共投資政策工具主導(dǎo)高效、包容、可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有重要意義。

1 我國(guó)公共投資制度變遷的基本歷程

作為國(guó)家投資體制的組成部分，我國(guó)公共投資制度變遷是跟隨國(guó)家投資體制多次調(diào)整與改良的歷史過(guò)程，也是國(guó)家投資體制發(fā)展內(nèi)容中不可或缺的重要方面。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們根據(jù)各自的研究?jī)?nèi)容對(duì)制度的含義有不同的理解，羅納德·科斯（Ronald Coase）認(rèn)為制度是表示一種建制結(jié)構(gòu)；哈耶克（Friedrich A.Hayek）認(rèn)為制度就是一種秩序；諾斯（Knous）則將制度只理解為約束規(guī)則。我們認(rèn)為公共投資制度既表示一種投資秩序，也包含其內(nèi)在的投資建制結(jié)構(gòu)，它的建立有助于應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中反復(fù)面臨的投資問(wèn)題，從而降低交易成本、合理配置資源以服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其變遷意味著現(xiàn)實(shí)投資秩序與建制結(jié)構(gòu)的歷史性更新，具體包含投資主體、資金來(lái)源、投資方式、項(xiàng)目治理等方面的變化?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)的投資體制發(fā)展歷程，可將公共投資制度變遷分為以下三個(gè)階段。

1.1 財(cái)政分權(quán)前的投資體制探索時(shí)期（1979-1993年）

高度集中的計(jì)劃投資制度通過(guò)集中力量的方式為我國(guó)投資框架體系的形成以及重大公共投資項(xiàng)目的建設(shè)做出了階段性貢獻(xiàn)，但是始終未能跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的藩籬，投資主體與資金來(lái)源的單一性使得公共投資項(xiàng)目建設(shè)步伐較為緩慢，未能從根本上改變我國(guó)公共設(shè)施落后的局面，滿足不了經(jīng)濟(jì)建設(shè)中日益擴(kuò)大的物質(zhì)需求。為順應(yīng)改革開(kāi)放的建設(shè)步伐，我國(guó)公共投資體制展開(kāi)了一些突破性的轉(zhuǎn)變舉措。

一方面體現(xiàn)在投資資金來(lái)源由單一向多元轉(zhuǎn)變。1979年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)計(jì)委等部門(mén)下發(fā)《關(guān)于基本建設(shè)撥款改貸款的報(bào)告》，在部分省份的電力、交通、商業(yè)等十多個(gè)行業(yè)開(kāi)始試點(diǎn)一批“撥改貸”項(xiàng)目，鼓勵(lì)建設(shè)銀行吸收再生產(chǎn)領(lǐng)域的閑散資金，按照國(guó)家計(jì)劃的基建投資方向發(fā)放貸款，以解決投資資金單一化和財(cái)政撥款不足等問(wèn)題。并于1984年12月《關(guān)于國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》，進(jìn)一步明確了“撥改貸”細(xì)則，要求從1985年起開(kāi)始全面施行基建“撥改貸”制度，形成了財(cái)政撥款和銀行貸款并行的局面。同時(shí)針對(duì)公共投資項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)的建設(shè)特點(diǎn)，1988年建立了中央基本建設(shè)基金，以保持公共投資項(xiàng)目資金來(lái)源的穩(wěn)定性。

另一方面體現(xiàn)在投資主體由一重政府向多重政府轉(zhuǎn)變，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，我國(guó)基本建設(shè)項(xiàng)目需求逐漸增多，為了有效發(fā)揮地方建設(shè)的積極性，1984年10月，國(guó)務(wù)院針對(duì)計(jì)劃體制中指令性計(jì)劃過(guò)多、管得過(guò)死等問(wèn)題，批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委下發(fā)了《關(guān)于改革計(jì)劃體制的若干暫行規(guī)定》，按照“大的方面管住管好，小的方面放開(kāi)放活”的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)基本建設(shè)投資實(shí)行兩級(jí)（中央和省級(jí)）管理，下放了非大型項(xiàng)目的審批權(quán)，其中明確公共投資項(xiàng)目建設(shè)只需報(bào)省計(jì)委備案，不受基本建設(shè)規(guī)模的控制；省預(yù)算內(nèi)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視等事業(yè)的基本建設(shè)投資，各地市可根據(jù)需要進(jìn)行統(tǒng)籌安排。1988年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，進(jìn)一步減少了國(guó)家計(jì)委對(duì)投資活動(dòng)的直接管理，賦予了地方更多的重點(diǎn)建設(shè)責(zé)任，并引入招投標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，簡(jiǎn)化和規(guī)范了項(xiàng)目審批與建設(shè)程序，使得地方政府逐漸成為投資建設(shè)的重要角色。

1.2 財(cái)政分權(quán)后的投資體制改革時(shí)期（1994-2003年）

隨著改革開(kāi)放以來(lái)投資政策的重大調(diào)整以及向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的方向確立，地方政府的建設(shè)熱情得到高漲，各種建設(shè)項(xiàng)目急劇增多，建設(shè)支出的迅速增加使在包干體制中處于弱勢(shì)的中央政府面臨財(cái)政危機(jī)，需要國(guó)家投入的各項(xiàng)必需資金嚴(yán)重匱乏；同時(shí)中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)邊界在眾多的投資建設(shè)過(guò)程中逐漸暴露出劃分不夠清晰的問(wèn)題。在此形勢(shì)下，中央政府以事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合為原則，決定從1994年1月1日起對(duì)除改革現(xiàn)行區(qū)域之外的省份實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，在確保地方既得財(cái)力的基礎(chǔ)上，建立中央與地方兩套稅收管理體系，將部分財(cái)權(quán)向中央集中，部分事務(wù)向地方下放，并建立分級(jí)預(yù)算制度合理確定各級(jí)政府的財(cái)政支出范圍，這次稅制改革一方面加強(qiáng)了中央政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力，另一方面進(jìn)一步賦予了地方政府更多的事務(wù)審批與建設(shè)責(zé)任。同年，為了更好地從政策與資金上滿足社會(huì)重要公共項(xiàng)目和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的需求，國(guó)務(wù)院將建設(shè)銀行的政策性金融職能剝離，組建了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行三家政策性金融機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了商業(yè)性投資貸款與政策性投資貸款的分離。

隨著我國(guó)投資建設(shè)權(quán)力的下放以及市場(chǎng)化運(yùn)作剛開(kāi)始，由于相應(yīng)的監(jiān)督治理機(jī)制尚未形成，工程項(xiàng)目建設(shè)逐漸成為投資腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。為此，我國(guó)開(kāi)始重視公共投資項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的腐敗預(yù)防與治理工作，財(cái)政部于1999年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理和監(jiān)督的通知》，要求加強(qiáng)投資建設(shè)資金的管理工作，對(duì)于使用財(cái)政資金或者國(guó)債資金投資建設(shè)的項(xiàng)目均須認(rèn)真搞好工程概算審查，以確保資金的有效利用；同年，國(guó)家計(jì)委發(fā)布了《重大項(xiàng)目違規(guī)問(wèn)題舉報(bào)方法》，建立了相關(guān)舉報(bào)渠道與程序，以監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)公共投資領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題。在此期間，公共投資項(xiàng)目的投資主體進(jìn)一步多元化，除了中央與地方政府主導(dǎo)相關(guān)投資之外，民間資本也開(kāi)始被允許參與到公共投資中來(lái)，2001年國(guó)家計(jì)委發(fā)布《促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資若干意見(jiàn)》，提出創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的條件，鼓勵(lì)民間投資者參與公共投資項(xiàng)目建設(shè)，并要求改進(jìn)政府和民間投資的管理工作，在項(xiàng)目投資過(guò)程中需依法維護(hù)好民間投資者的合法權(quán)益等。

這些改革措施使中央政府與地方政府間的公共投資分工更為明確、資金來(lái)源渠道趨于穩(wěn)定與專(zhuān)業(yè)化、管理工作開(kāi)始建立監(jiān)督與約束機(jī)制、投資領(lǐng)域逐漸向民間資本開(kāi)放，促進(jìn)了我國(guó)投資建設(shè)的蓬勃發(fā)展。前期雖然取得了一些突破性的改革成果，但是相關(guān)管理配套機(jī)制還比較滯后，使得公共投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益缺少相應(yīng)的控制與約束。

1.3 投資管理體制建立時(shí)期（2004年至今）

為了加強(qiáng)和改善投資管理工作，國(guó)務(wù)院于2004年7月發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“決定”），這標(biāo)志著我國(guó)公共投資制度從探索、改革時(shí)期進(jìn)入到規(guī)范治理時(shí)期?！稕Q定》針對(duì)我國(guó)投資改革現(xiàn)狀，從六個(gè)方面提出完善政府投資體制、規(guī)范政府投資行為：（1）在投資范圍界定方面，在進(jìn)一步明確了中央政府與地方政府的投資事權(quán)，跨地區(qū)、跨流域以及對(duì)發(fā)展全局具有重大影響的公共投資項(xiàng)目由中央政府安排，地區(qū)性的公共投資項(xiàng)目則由地方政府承擔(dān)；（2）在投資決策方面，要求引入專(zhuān)家評(píng)議、公示制度以提高投資項(xiàng)目決策的科學(xué)化與民主化；（3）在投資資金安排方面，要求根據(jù)預(yù)算內(nèi)資金、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)內(nèi)外貸款等不同的資金來(lái)源與項(xiàng)目性質(zhì)采取相對(duì)應(yīng)的管理辦法，實(shí)現(xiàn)投資資金管理的規(guī)范化；（4）在投資審批方面，根據(jù)資本金注入、投資補(bǔ)助、直接投資、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等具體的資金運(yùn)用方式采取不同的審批方式，以做到按照投資的實(shí)際情況來(lái)簡(jiǎn)化和規(guī)范審批程序；（5）在項(xiàng)目管理方面，要求對(duì)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理，對(duì)于公共投資項(xiàng)目加快推行招標(biāo)方式，并建立和完善投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制；（6）在引入市場(chǎng)機(jī)制方面，進(jìn)一步鼓勵(lì)民間資本參與公共投資項(xiàng)目建設(shè)，要求各級(jí)政府拿出具有合理回報(bào)的項(xiàng)目，甚至包括一些具有壟斷性質(zhì)的項(xiàng)目，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助等多種方式吸引民間投資者。該《決定》影響深遠(yuǎn)、延續(xù)至今，為我國(guó)新時(shí)期的公共投資管理工作搭建了較為完整的框架體系。

在這一框架基礎(chǔ)上，為優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、發(fā)揮投資效益，2006年發(fā)改委和建設(shè)部還聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)工作的若干規(guī)定》，將建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)列為項(xiàng)目前期工作的重要內(nèi)容，對(duì)擬建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性和經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行論證，為項(xiàng)目的科學(xué)決策提供經(jīng)濟(jì)依據(jù)，并明確其中關(guān)系公共利益的投資項(xiàng)目應(yīng)重視國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)，以評(píng)估其對(duì)區(qū)域乃至宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。在國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見(jiàn)》與《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中，均要求穩(wěn)步推行公共投資項(xiàng)目代建制，即通過(guò)招標(biāo)的方式引入專(zhuān)業(yè)化的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理與建設(shè)工作，并完善相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)、公示與責(zé)任追究制度。

隨著公共投資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府有限的財(cái)力難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)公共設(shè)施的投資需求，同時(shí)項(xiàng)目融資渠道不夠暢通，存在融資難、融資貴等問(wèn)題，這一矛盾是我國(guó)當(dāng)前乃至今后束縛新型城鎮(zhèn)化建設(shè)蓬勃發(fā)展的重要桎梏。

為此國(guó)務(wù)院分別于2015年與2016年發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，表示為了集中有限的財(cái)力做好資源配置工作，政府投資資金以支持公共領(lǐng)域的項(xiàng)目為主，原則上不支持經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，明確其在公共投資領(lǐng)域的引導(dǎo)與帶頭作用。并以構(gòu)建更加開(kāi)放的投融資體制為理念指導(dǎo)，進(jìn)一步鼓勵(lì)政府在擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給上采取單個(gè)、組合、連片開(kāi)發(fā)等形式積極與社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)以股權(quán)、債權(quán)、資產(chǎn)等方式支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重大公共投資建設(shè)項(xiàng)目。從監(jiān)督與管理機(jī)構(gòu)的硬件配置來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)有的政府投資管理體系可以說(shuō)是兼收并蓄，博采眾長(zhǎng)，與先進(jìn)國(guó)家相比并不遜色，甚至可以做到有更多的部門(mén)參與對(duì)政府投資的管理，但是我國(guó)的監(jiān)管效果卻要遜色得多，因此文件還強(qiáng)調(diào)注意及時(shí)跟進(jìn)配套改革，強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府與社會(huì)資本合作、特許經(jīng)營(yíng)管理，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，并推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)信息公開(kāi)，以引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

2 我國(guó)公共投資制度變遷的基本特征

2.1 計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的雙軌制特征

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公共投資項(xiàng)目處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的支配下，完全由政府規(guī)劃、決策、投資與建設(shè)。在這種不完全市場(chǎng)中，作為單一投資主體的政府受到信息認(rèn)知不完全、交易成本攀升、財(cái)政支出有限等方面的約束，使得我國(guó)公共投資在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)都處于供給不足的狀態(tài)，無(wú)法滿足國(guó)民日益增長(zhǎng)的公共產(chǎn)品需求。隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的開(kāi)啟，出于避免財(cái)政約束、提供充足公共產(chǎn)品的初衷，我國(guó)公共投資領(lǐng)域也逐步嘗試打開(kāi)市場(chǎng)大門(mén)，隨之伴隨而來(lái)的是具備一定競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)，我國(guó)公共投資項(xiàng)目的建設(shè)勢(shì)頭開(kāi)始蓬勃發(fā)展起來(lái)，反映了制度變遷軌跡的有效性。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效性在國(guó)外公共投資實(shí)踐中也得到過(guò)驗(yàn)證，20世紀(jì)70年代末與80年代，美國(guó)公眾漸漸地對(duì)約束公共項(xiàng)目領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)章制度表現(xiàn)出不滿，使得立法部門(mén)開(kāi)始削減相關(guān)壟斷性規(guī)章，這大大提升了美國(guó)部分公共項(xiàng)目領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性，由此帶來(lái)可觀的估計(jì)收益。盡管我國(guó)公共投資制度也在努力嘗試朝著競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的方向變遷，但是公共產(chǎn)品屬性決定了其社會(huì)效益優(yōu)先的地位，市場(chǎng)的逐利本性不能完全為其實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益。同時(shí)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，涉及公眾利益的設(shè)施建設(shè)需要具備一定的超前性，不僅需滿足現(xiàn)有人口的需求，也需應(yīng)對(duì)未來(lái)一段可預(yù)見(jiàn)時(shí)期的需求變化，而市場(chǎng)的投機(jī)性使其難以具備長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光。另外，市場(chǎng)化意味著原有壟斷部門(mén)的既得利益喪失，相關(guān)壟斷利益部門(mén)則力求鞏固原有計(jì)劃制度，阻撓競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的形成。因此，為了避免市場(chǎng)失靈所帶來(lái)的公眾利益受損等嚴(yán)重后果，以及既得利益部門(mén)為維護(hù)和鞏固原有的制度租金，我國(guó)公共投資制度并未完全脫離以前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府繼續(xù)在其中發(fā)揮其特有的作用，從而在變遷過(guò)程中表現(xiàn)出計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的雙軌制特征。

2.2 漸進(jìn)式強(qiáng)制性與誘致性相結(jié)合的變遷特征

為了更好地闡釋制度變遷的內(nèi)在規(guī)律性，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)變遷主體的不同，將經(jīng)濟(jì)制度變遷劃分為強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷兩種方式。強(qiáng)制性制度變遷的主體是政府部門(mén)，通過(guò)行政命令與法律調(diào)整推動(dòng)新舊制度之間的轉(zhuǎn)換與替代。誘致性制度變遷的主體是社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，為響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)倡導(dǎo)和組織的制度變更。我國(guó)公共投資制度變遷是以強(qiáng)制性制度變遷方式為主，誘致性制度變遷方式作為補(bǔ)充的過(guò)程。在從高度集中的計(jì)劃投資時(shí)期到財(cái)政分權(quán)前的投資體制探索時(shí)期的過(guò)渡階段，作為投資制度的終極供給者，中央政府通過(guò)強(qiáng)力的經(jīng)濟(jì)變革，將公共投資主體由一重政府向多重政府轉(zhuǎn)變，資金來(lái)源由財(cái)政撥款向財(cái)政撥款、銀行貸款和建設(shè)基金等多渠道擴(kuò)充。在從財(cái)政分權(quán)前的投資體制探索時(shí)期到財(cái)政分權(quán)后的投資體制改革時(shí)期的過(guò)渡階段，政府部門(mén)發(fā)揮強(qiáng)制性制度變遷方式執(zhí)行力強(qiáng)、效率高的優(yōu)點(diǎn)，重新劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍，使得地區(qū)性的公共投資項(xiàng)目的審批與建設(shè)權(quán)基本上全由地方政府管轄與承擔(dān)。強(qiáng)制性制度變遷能以其效率高、執(zhí)行力強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)突破舊體制的桎梏，但也面臨著有限理性、官僚政治、利益集團(tuán)沖突以及知識(shí)經(jīng)驗(yàn)局限等問(wèn)題。隨著預(yù)期性制度框架的形成，在地方政府為充裕投資資金以及企業(yè)與個(gè)人為獲得經(jīng)濟(jì)利益的雙重需求下，誘致性制度變遷方式開(kāi)始具備發(fā)揮作用的空間，公共產(chǎn)品領(lǐng)域的投資準(zhǔn)入門(mén)檻逐漸放寬，市場(chǎng)微觀主體在與政府的合作中努力謀求雙贏局面，BOT、TOT、PPP、ABS以及市政債券等一些新型投融資方式應(yīng)運(yùn)而生，充分展示了誘致性制度變遷主體的靈活性，但是誘致性制度變遷時(shí)常會(huì)面臨外部性和“搭便車(chē)”等主要問(wèn)題。由于強(qiáng)制性與誘致性制度變遷各自的優(yōu)缺點(diǎn)，因此總體而言，我國(guó)公共投資制度經(jīng)歷了早期以強(qiáng)制性方式推動(dòng)、后期以誘致性方式作為補(bǔ)充的變遷歷程，并在先試點(diǎn)后推廣的漸進(jìn)式做法中穩(wěn)步推進(jìn)。

2.3 卡爾多—?？怂古c帕累托相結(jié)合的改進(jìn)特征

制度調(diào)整必然觸及利益分配的變化，公共投資制度的發(fā)展變遷也同樣伴隨著利益格局的調(diào)整變化。為減少制度調(diào)整的阻力，以及使更多人獲得調(diào)整之后的紅利，如何以較小的利益損害取得最大程度的改革，是制度變遷主體在設(shè)計(jì)考量中必須面臨和解決的問(wèn)題。根據(jù)社會(huì)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，利益格局變化的理想結(jié)果是實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)，即沒(méi)有利益方在制度格局調(diào)整中受損的情況下，至少有一利益方的境況變得更好。這在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)是最具效率與公平的利益分配改善方式，但其較嚴(yán)格的假設(shè)限制條件使得在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益調(diào)整中難以達(dá)成，這也給我國(guó)公共投資制度的發(fā)展過(guò)程帶來(lái)了不小的難度。作為對(duì)帕累托效率的潛在改進(jìn)，以及對(duì)現(xiàn)實(shí)公共政策調(diào)整環(huán)境的妥協(xié)，卡爾多—希克斯改進(jìn)不失為一種能夠較廣泛適用于現(xiàn)實(shí)制度調(diào)整中的利益分配方式?？柖唷？怂垢倪M(jìn)實(shí)質(zhì)是一種利益補(bǔ)償機(jī)制，指當(dāng)某一利益方由于改革而獲利，當(dāng)他能夠補(bǔ)償利益受損方且仍有剩余，則社會(huì)整體的利益就改進(jìn)了。與帕累托標(biāo)準(zhǔn)相比，卡爾多-?？怂箻?biāo)準(zhǔn)的條件更寬，且在談判成本不高的情況下，卡爾多-?？怂勾嬖谵D(zhuǎn)化為帕累托改進(jìn)的可能。縱觀我國(guó)公共投資制度變遷歷程，作為變遷主體的中央政府、地方政府還是參股企業(yè)，每次制度調(diào)整及新的政策措施出臺(tái)，大致都未使它們?nèi)魏我环降木硾r變得更壞，且在周期長(zhǎng)、回報(bào)低的公共投資建設(shè)中，為了保證參股企業(yè)的利潤(rùn)，政府多數(shù)時(shí)候都會(huì)采取一定比例的成本補(bǔ)償措施。這種以卡爾多—?？怂古c帕累托相結(jié)合的利益平衡方式有效催生了各方的投資熱情，推動(dòng)了公共投資項(xiàng)目建設(shè)的蓬勃發(fā)展。

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