張佳書(shū)+孫若塵

摘 要：北京市作為首都，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地。這種特殊的地位使得兩級(jí)政府在對(duì)北京市土地資源進(jìn)行配置的過(guò)程中存在著相較其他地區(qū)更為復(fù)雜的關(guān)系。文章采用制度變遷理論和博弈論的研究方法，從建國(guó)以來(lái)北京市土地利用政策的演變及現(xiàn)狀的角度，對(duì)土地資源配置過(guò)程中中央政府和北京市政府的行為進(jìn)行了分析。結(jié)果表明，作為具有“經(jīng)濟(jì)人”思維的中央政府和北京市政府，在對(duì)待土地資源配置問(wèn)題上，二者之間的關(guān)系可以分為三種情況：第一種情況為，當(dāng)中央政府和北京市政府同時(shí)追求保證糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益等效用最大化時(shí)，二者將會(huì)合作，共同推動(dòng)土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)的方向進(jìn)行制度變遷；第二種情況為，當(dāng)兩級(jí)政府同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政績(jī)提升等效用最大化時(shí)，二者也將合作，共同阻礙土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)的方向進(jìn)行制度變遷，例如，制定具有可鉆漏洞的土地利用政策等；第三種情況為，當(dāng)中央政府追求保護(hù)耕地等綜合效用最大化，而北京市政府追求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等效用最大化時(shí)，二者將會(huì)進(jìn)行“監(jiān)察博弈”，中央政府懲罰的力度決定了北京市政府的行為選擇。

關(guān)鍵詞：北京市 土地資源配置 政府行為 制度變遷 博弈論

中圖分類(lèi)號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）06-158-04

一、引言

自建國(guó)以來(lái)，在土地調(diào)控問(wèn)題上我國(guó)政府一直扮演著重要的角色。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由中央政府統(tǒng)一安排全國(guó)土地使用權(quán)的配給，土地利用按照計(jì)劃進(jìn)行。盡管改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)逐步發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是由于土地資源自身有其特殊性，加之在土地國(guó)有的背景下，政府在土地一級(jí)市場(chǎng)處于壟斷地位，都使得土地資源定價(jià)市場(chǎng)化的進(jìn)展十分緩慢，政府仍然在通過(guò)行使強(qiáng)勢(shì)的調(diào)控與干預(yù)手段主導(dǎo)著土地資源的配置。1994年實(shí)行分稅制改革以后，地方政府的財(cái)政收入與該地區(qū)土地相關(guān)收入的聯(lián)系越來(lái)越強(qiáng)，土地相關(guān)稅收甚至成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，中央政府與地方政府對(duì)土地調(diào)控政策的選擇決策中逐漸顯現(xiàn)出博弈的色彩，引起了很多學(xué)者的重視。他們大多數(shù)將中央政府和地方政府的角色分別簡(jiǎn)單地定位于完全追求保護(hù)耕地、保證糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益的正面形象，和完全追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高政績(jī)，而不顧綜合社會(huì)生態(tài)效用的負(fù)面形象，研究停留在對(duì)二者的博弈關(guān)系的分析上（唐在富，2007；蔣軍成等，2008；王公山，2008；馮詩(shī)杰，2011；王剛等，2011；孫立新等，2013）。然而，就中央與地方政府都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”這個(gè)假設(shè)來(lái)說(shuō)，更為接近實(shí)際情況的是，在土地政策實(shí)施過(guò)程中二者的利益目標(biāo)往往沒(méi)有那么絕對(duì)，而是既追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，兩種目的交互存在。尤其作為首都的北京市，既是中央政府的所在地又是北京市政府的所在地，兩級(jí)政府在對(duì)北京市土地資源進(jìn)行配置過(guò)程中的關(guān)系相較于其他地區(qū)來(lái)說(shuō)更為復(fù)雜。因此，本文以北京市為研究對(duì)象，在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和博弈論的框架下，擬通過(guò)分析中央政府和北京市政府在面對(duì)共同利益時(shí)如何合作，面對(duì)矛盾沖突時(shí)又如何角力，揭示土地資源配置中兩級(jí)政府的行為規(guī)律。

二、中央政府和北京市政府面對(duì)第一種共同利益時(shí)的合作

將1949年建國(guó)以來(lái)與耕地保護(hù)相關(guān)的北京市土地利用政策進(jìn)行整理可以看出，整個(gè)政策體系的變遷過(guò)程大概經(jīng)歷了三個(gè)階段。從1949年至剛推行改革開(kāi)放的第一個(gè)階段內(nèi)，中央政府和北京市政府分別針對(duì)北京市的具體情況，出臺(tái)了許多與建設(shè)用地審批程序及抑制土地浪費(fèi)相關(guān)的政策，包括1953年、1958年和1973年出臺(tái)的三次城市總體規(guī)劃。然而，不管是城市總體規(guī)劃還是其他政策，強(qiáng)調(diào)的大多是保障建設(shè)用地的供給，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)耕地面積的維護(hù)提出具體規(guī)定，相關(guān)內(nèi)容只是散見(jiàn)在其他政策的條款里。

1986年，中央政府頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《土地管理法》），這一法律的頒布代表了我國(guó)土地管理工作上的一次重大轉(zhuǎn)折，是對(duì)土地管理體制的根本性改革，標(biāo)志著我國(guó)土地管理工作開(kāi)始步入依法管理和全國(guó)城鄉(xiāng)土地協(xié)同管理的發(fā)展軌道，從而從根本上開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)土地管理事業(yè)的新紀(jì)元（張傳玖，2006），自此，我國(guó)的土地利用政策體系開(kāi)始進(jìn)入第二階段。在這一時(shí)期，北京市政府積極響應(yīng)中央的號(hào)召，于1982年和1993年出臺(tái)的兩次城市總體規(guī)劃中都增加了“土地使用平衡表”，在表中規(guī)定了各種類(lèi)型土地的使用面積，這標(biāo)志著“對(duì)土地利用進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)劃”這一概念開(kāi)始被引入到規(guī)劃體系中，北京市政府對(duì)耕地保護(hù)的重視程度逐漸加強(qiáng)。此外，遵循著中央政府的指導(dǎo)方針，北京市政府還分別制定了基本農(nóng)田政策、建設(shè)用地審批政策及違法事件的懲罰制度等相關(guān)政策的具體實(shí)施方案。這一時(shí)期的北京市土地利用相關(guān)的政策體系中，耕地保護(hù)相關(guān)的政策的數(shù)量迅速增多。

1998年，中央政府對(duì)《土地管理法》做出了重大修改，無(wú)論是立法的指導(dǎo)思想還是法案的主要內(nèi)容都發(fā)生了改變。具體來(lái)說(shuō)，第一，立法主旨從保證建設(shè)用地的供給變?yōu)樘岢乇Ｗo(hù)，控制農(nóng)地非農(nóng)化的速度。第二，強(qiáng)化了對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)政策，并專(zhuān)門(mén)補(bǔ)充了單獨(dú)的章節(jié)以強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)。第三，在《土地管理法》之中正式加入耕地占補(bǔ)平衡政策（陳小君，2012）。隨后，北京市政府于1999年出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的土地利用總體規(guī)劃，以控制建設(shè)用地增長(zhǎng)、保障耕地面積為總目標(biāo)指導(dǎo)全市的土地利用。此外，對(duì)已有政策的實(shí)施效果的管理和監(jiān)督逐漸被政府部門(mén)所重視，參照著中央政府出臺(tái)的耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，北京市政府也制定了許多具體的實(shí)施政策規(guī)范。可以說(shuō)，北京市土地利用政策體系進(jìn)入了更加完善的第三階段。

然而，土地利用政策經(jīng)歷了上述這三個(gè)階段的變化，使得耕地保護(hù)體系不斷完善的過(guò)程并不是自發(fā)進(jìn)行的。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論，政治的、經(jīng)濟(jì)的行為主體，也就是所謂的agent，會(huì)對(duì)維持現(xiàn)有制度和進(jìn)行制度變遷的成本收益進(jìn)行分析比較。當(dāng)變遷的收益大于成本時(shí)，這些行為主體將會(huì)不斷推動(dòng)變遷直至制度變遷實(shí)現(xiàn)為止（North，D.C.，1990）。作為實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的制度變遷大多是由政府推動(dòng)進(jìn)行的，也就是說(shuō)，政府是制度變遷的行為主體（楊瑞龍，1993；陳天祥，2001；胡書(shū)東，2010）。因此，接下來(lái)我們考察北京市土地利用政策體系的變遷是如何在政府主導(dǎo)下完成的。

1979年以前，北京市以戰(zhàn)備為指導(dǎo)方針，將城市建設(shè)的重點(diǎn)放在發(fā)展工業(yè)上，導(dǎo)致近郊區(qū)大量的耕地被占用來(lái)開(kāi)辦工廠。然而，1949年以來(lái)的第一階段內(nèi)，已有的土地利用政策中大多是強(qiáng)調(diào)禁止土地浪費(fèi)，中央政府和北京市政府都尚未明確認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)的重要性。1979年改革開(kāi)放以后，伴隨著北京市經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象逐漸增多。由于第一期的土地利用政策體系中沒(méi)有針對(duì)耕地保護(hù)的專(zhuān)門(mén)政策，導(dǎo)致其沒(méi)辦法有效地控制建設(shè)用地對(duì)耕地的占用，導(dǎo)致北京市耕地面積迅速減少，僅1979年至1981年間每年平均減少的面積是1966年至1978年間年平均減少量的2倍。對(duì)于中央政府和北京市政府來(lái)說(shuō)，如果推動(dòng)土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)方向進(jìn)行變遷，那么不僅影響了本市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且還會(huì)導(dǎo)致北京市政府財(cái)政的損失以及阻礙政府官員政績(jī)的提高。但是另一方面，制定更多的耕地保護(hù)政策去限制農(nóng)地非農(nóng)化可以達(dá)到保障糧食生產(chǎn)、維持社會(huì)安定的目的，帶來(lái)綜合效用的提高。面對(duì)著上述成本收益，中央政府和北京市政府進(jìn)行了權(quán)衡取舍，最后決定共同推動(dòng)土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)的方向進(jìn)行變遷。

1980年4月，中央政府針對(duì)北京市城市建設(shè)下達(dá)了兩點(diǎn)指示。第一，北京市不必成為中國(guó)唯一的經(jīng)濟(jì)中心，應(yīng)該抑制重工業(yè)的發(fā)展。第二，常住人口不得超過(guò)1000萬(wàn)人。對(duì)應(yīng)著這兩點(diǎn)指示，北京市政府在1982年的城市總體規(guī)劃編制過(guò)程中，以更為合理的土地利用為目標(biāo)，加入了土地使用平衡表的內(nèi)容，規(guī)定了規(guī)劃期始末各類(lèi)土地面積的具體變化量，標(biāo)志著政策理念與手法產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。在同一時(shí)期，跟北京市的情況類(lèi)似，全國(guó)耕地面積均在急劇下降，尤其是1985年一年之間耕地面積減少達(dá)1500畝。此外，由于我國(guó)當(dāng)時(shí)并沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的土地管理部門(mén)，也沒(méi)有頒布任何土地管理的法律，與土地利用相關(guān)的糾紛也在頻繁發(fā)生。為了解決土地方面的各種問(wèn)題，1986年6月，中央政府出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，同年8月國(guó)家土地管理局成立，自此，全國(guó)的耕地保護(hù)工作邁入新的階段?！锻恋毓芾矸ā返念C布直接影響了北京市政府在土地利用政策制定上的方向，包括對(duì)應(yīng)著北京市實(shí)際情況的《土地管理法實(shí)施辦法》在內(nèi)，之后又出臺(tái)了許多與耕地保護(hù)相關(guān)的政策。就這樣，伴隨著改革開(kāi)放以來(lái)土地利用形勢(shì)發(fā)生的變化，中央政府和北京市政府在追求保障糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益這同一目標(biāo)的過(guò)程中，相互合作，逐步推動(dòng)土地利用政策體系的重心從加速城市化變遷到耕地保護(hù)。這段合作的過(guò)渡時(shí)期以1982年北京市政府在第四次城市總體規(guī)劃中加入土地使用平衡表為開(kāi)始，以1986年中央政府制定并頒布《土地管理法》為結(jié)束。

20世紀(jì)80年代初以來(lái)的第二階段內(nèi)，隨著中央政府和北京市政府對(duì)耕地保護(hù)的逐漸重視，二者分別以《土地管理法》為基準(zhǔn)制定了許多耕地保護(hù)相關(guān)的土地利用政策。然而，1992年興起的“開(kāi)發(fā)區(qū)熱”導(dǎo)致民間企業(yè)以各種名目進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，進(jìn)一步加劇了農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)象，已有的耕地保護(hù)政策的制約作用逐漸減弱。根據(jù)1996年農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，1993年至1996年3年間，北京市耕地面積減少了64333公頃，這個(gè)變化引起了中央政府和北京市政府的充分重視。盡管與土地利用政策從第一階段變遷到第二階段的成本相比，90年代后半期以來(lái)的地價(jià)高騰使得農(nóng)地非農(nóng)化為地方政府帶來(lái)的GDP增長(zhǎng)及政績(jī)積累等誘惑越來(lái)越大，但是同時(shí)，由耕地面積減少帶來(lái)的諸如糧食生產(chǎn)安全受到威脅、失地農(nóng)民的生活得不到保障等問(wèn)題也愈發(fā)深刻。再次經(jīng)過(guò)了權(quán)衡取舍之后，兩級(jí)政府一致認(rèn)為如果土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)的方向進(jìn)行改變的話(huà)，獲得的收益將大于成本，于是共同推動(dòng)了第二次政策體系的變遷。

這次變遷的過(guò)渡期開(kāi)始于1998年，這一年《土地管理法》被中央政府進(jìn)行了大幅度修改。但由于1986年在制定《土地管理法》時(shí)僅用了三個(gè)月的時(shí)間，導(dǎo)致很多條款的規(guī)定含糊不清，缺乏約束力。為了修正這一管理法案中的問(wèn)題，國(guó)家土地管理局于1998年重新頒布了新的《土地管理法》，它標(biāo)志著中央政府對(duì)耕地保護(hù)問(wèn)題的重視程度有了本質(zhì)上的提高。同一時(shí)期，伴隨著城市化進(jìn)程，北京市的耕地面積繼續(xù)加速減少，1997年以后，城市開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)已逐漸從近郊區(qū)向遠(yuǎn)郊區(qū)轉(zhuǎn)移。為了積極響應(yīng)中央政府保護(hù)耕地的方針，北京市政府決定將土地利用總體規(guī)劃加入到城市土地利用的規(guī)劃體系中，目的是使土地利用與城市總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，緩和日趨緊張的人地關(guān)系。于是，1999年北京市政府編制了第一次土地利用總體規(guī)劃，這也標(biāo)志著土地利用政策體系從第二時(shí)期正式變遷到第三時(shí)期。此后，中央政府和北京市政府繼續(xù)協(xié)調(diào)合作，從各個(gè)方面制定與耕地保護(hù)相關(guān)的土地利用政策，共同推動(dòng)著政策體系不斷完善。

以上就是1949年建國(guó)以來(lái)，在北京市土地資源配置過(guò)程中，由于中央政府和北京市政府在追求保障糧食生產(chǎn)安全、保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民利益等綜合效用最大化這一目標(biāo)上達(dá)成了一致，因此，二者通力合作，以政策為調(diào)控手段，共同推動(dòng)土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)的方向進(jìn)行了兩次變遷。

三、中央政府和北京市政府面對(duì)第二種共同利益時(shí)的合作

占補(bǔ)平衡的概念最初是從1997年公布的《中發(fā)[1997]11文件》中提出的，文件規(guī)定為了維持耕地總量，用地部門(mén)在將耕地占用為建設(shè)用地之后，必須以相同面積和質(zhì)量的耕地作為補(bǔ)充。1998年，修改后的《土地管理法》將占補(bǔ)平衡政策正式納入其中，占補(bǔ)平衡政策成為正式的法律條款。總的來(lái)說(shuō)，占補(bǔ)平衡政策實(shí)施以來(lái)，在很大程度上起到了制約建設(shè)用地占用耕地面積的作用，然而，這個(gè)政策本身存在的缺陷卻導(dǎo)致在像北京這樣的大城市，耕地面積難以維持。

根據(jù)國(guó)土資源部每年發(fā)布一次的《全國(guó)土地利用變更調(diào)查報(bào)告》，2005年至2008年期間，北京市每年都能夠完成占補(bǔ)平衡的任務(wù)。也就是說(shuō)，被建設(shè)用地占用耕地面積與通過(guò)土地整理、復(fù)墾等手段增加的面積大體相同（表1）。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，北京市作為占補(bǔ)平衡成果的耕地面積確實(shí)得到了成功的維持。然而，中央政府在制定這個(gè)政策的時(shí)候，只是將“耕地→建設(shè)用地”這個(gè)過(guò)程納入制約范圍內(nèi)，而沒(méi)有考慮到“耕地→其他農(nóng)用地→建設(shè)用地”這個(gè)耕地非農(nóng)化的過(guò)程。也就是說(shuō)，其實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策自身在某種程度上存在一種與其政策目標(biāo)反向的激勵(lì)。

“耕地→其他農(nóng)用地”與“其他農(nóng)用地→建設(shè)用地”是相對(duì)獨(dú)立的兩個(gè)過(guò)程。首先先看前者。由于北京市的糧食自給率不高，因此糧食供給主要依托于他省進(jìn)口，對(duì)于北京市的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，要想增收，就需要調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，少種糧食，多發(fā)展瓜果、畜產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)作物，這促使了耕地向園地、牧草地等其他農(nóng)用地的轉(zhuǎn)化。此外，為了改善環(huán)境，北京市政府大力推動(dòng)綠化隔離帶的建設(shè)及退耕還林工程，這也使遠(yuǎn)郊地區(qū)大面積的耕地變?yōu)榱值亍Ｈ绫?所示，2001年至2008年，尤其是到2005年為止的4年間，北京市減少的耕地面積中，轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)用地的比例很大。

接下來(lái)將焦點(diǎn)放在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，用地部門(mén)占用耕地后，需要履行占補(bǔ)平衡義務(wù)，若自行補(bǔ)充耕地困難（大多數(shù)情況是很難自行補(bǔ)充的），可以向行政管理部門(mén)繳納費(fèi)用之后委托其代為補(bǔ)充。另一方面，耕地補(bǔ)充對(duì)于行政主管部門(mén)來(lái)說(shuō)需要花費(fèi)很多時(shí)間精力，在財(cái)政上也帶來(lái)一定的負(fù)擔(dān)，比如規(guī)劃土地的成本、土地改良成本、對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)某杀镜鹊龋ㄌ凭杖A、呂昌河，2008）。與之相對(duì)，當(dāng)建設(shè)用地占用園地、林地、牧草地等其他農(nóng)用地時(shí)，由于其他農(nóng)用地未被列入占補(bǔ)平衡政策的補(bǔ)充對(duì)象，因此與“耕地→建設(shè)用地”過(guò)程相比，政府的行政主管部門(mén)的負(fù)擔(dān)就小了很多。盡管中央政府在制定《土地管理法》時(shí)沒(méi)有將其他農(nóng)用地列為耕地占補(bǔ)平衡政策的補(bǔ)充對(duì)象的原因我們不得而知，但是可以看到，對(duì)于用地部門(mén)和地方政府的行政主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，在意識(shí)到這個(gè)政策漏洞給他們帶來(lái)的便利之后，就不再會(huì)有將其他農(nóng)用地也劃為耕地占補(bǔ)平衡政策的補(bǔ)充對(duì)象的動(dòng)機(jī)了。這就產(chǎn)生了這樣一種可能，即想要用地的單位和政府的行政主管部門(mén)為了避免履行占補(bǔ)平衡的義務(wù)，而先將耕地轉(zhuǎn)化為其他農(nóng)用地，然后再將其他農(nóng)用地開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地。正如表3所示，2005年至2008年，建設(shè)用地的主要供給來(lái)源中，耕地和其他農(nóng)用地幾乎各占一半。此外，除了量的方面耕地占補(bǔ)平衡政策難以維持耕地面積保持不變之外，在質(zhì)方面，也常出現(xiàn)地方政府的行政主管部門(mén)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的行為。如表4-6所示，2008年至2014年北京市耕地及其他農(nóng)用地面積的減少主要發(fā)生與近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊平原區(qū)，而耕地面積的增加卻多發(fā)生在遠(yuǎn)郊山區(qū)。遠(yuǎn)郊山區(qū)的耕地傾斜坡度大、土壤肥力差、水分不足，這使得近年來(lái)北京市耕地總體的質(zhì)量水平逐年下降。

從上述以耕地占補(bǔ)平衡政策為例的分析中可以看出，在共同追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高政績(jī)等效用最大化這個(gè)過(guò)程中，不乏中央政府和北京市政府協(xié)調(diào)合作，充分利用政策制定的漏洞的情況，這使得二者在土地資源配置過(guò)程中合力推動(dòng)耕地向建設(shè)用地方向轉(zhuǎn)移。

四、中央政府與北京市政府面對(duì)矛盾沖突時(shí)的博弈

上述的兩種情況是針對(duì)中央政府和北京市政府達(dá)到目標(biāo)一致，追求共同效用最大化時(shí)的分析。然而，當(dāng)出現(xiàn)中央政府從國(guó)家全局利益的角度出發(fā)，關(guān)注于糧食生產(chǎn)安全、宏觀經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、失地農(nóng)民生活保障、居民福利水平、社會(huì)穩(wěn)定等，而北京市政府看重本地區(qū)局部的、短期的利益目標(biāo)，如GDP增長(zhǎng)率、土地收益對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)、官員政績(jī)提高等情況時(shí)，二者之間便產(chǎn)生了利益沖突，開(kāi)始進(jìn)行博弈。

為了建立中央政府與北京市政府在對(duì)土地資源進(jìn)行配置時(shí)的博弈模型，首先做以下假設(shè)：中央政府是國(guó)有土地總代理人，北京市政府在中央政府委托下可以行使部分土地所有者和管理者權(quán)利。當(dāng)中央政府通過(guò)出臺(tái)一些土地利用政策對(duì)土地資源配置進(jìn)行調(diào)控時(shí)，其目標(biāo)包括國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展、財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)、兩級(jí)政府之間的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)等，行動(dòng)空間為“監(jiān)管S”和“不監(jiān)管NS”。北京市政府在選擇制定土地利用政策時(shí)，其收益目標(biāo)主要包括短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)以及地方官員的晉升資本積累，行動(dòng)空間為“執(zhí)行I”與“欺騙C”。當(dāng)北京市政府采取“欺騙”策略且不受中央政府“監(jiān)管”時(shí)，其收益表現(xiàn)為高于預(yù)期的當(dāng)期地方財(cái)政收入和更快的地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，以及為地方官員積累更多政治升遷資本。兩級(jí)政府之間為完全信息靜態(tài)博弈，即二者作為博弈的局中人，決策不分先后，且雙方均知曉?xún)煞娇赡艿牟呗赃x擇、每項(xiàng)策略的執(zhí)行成本及其相應(yīng)收益。中央政府的的“監(jiān)管”行為對(duì)北京市政府前一時(shí)期的“欺騙”行為有糾正作用，但“監(jiān)管”行為需要中央政府花費(fèi)高額的調(diào)查監(jiān)管費(fèi)用。當(dāng)北京市政府選擇“執(zhí)行”時(shí)，若中央政府采取“監(jiān)管”行為，不但社會(huì)總福利不會(huì)增加，反而提高了社會(huì)總成本。同理，當(dāng)北京市政府選擇“欺騙”策略時(shí)，若中央政府選擇了“不監(jiān)管”，則北京市政府能夠取得更高的收益回報(bào)；若中央政府選擇“監(jiān)管”，則地方政府會(huì)受到上繳違規(guī)收入、官員接受處分等懲戒措施，同時(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展也將受到阻礙。

基于上述假設(shè)，中央政府與北京市政府在土地資源配置過(guò)程中的博弈擴(kuò)展式如下（圖1）。

在中央政府執(zhí)行“不監(jiān)管NS”策略時(shí)，北京市政府共面臨兩種選擇：“執(zhí)行I”或“欺騙C”。當(dāng)北京市政府選擇持“執(zhí)行I”策略時(shí)，北京市政府獲得的收益為良性正常收益R1，這一收益符合本地科學(xué)協(xié)調(diào)發(fā)展要求，中央政府的收益則體現(xiàn)為預(yù)期的長(zhǎng)期最大收益U；當(dāng)北京市政府選擇持“欺騙C”策略時(shí)，能夠?yàn)楸緦谜畮?lái)短期內(nèi)更高的經(jīng)濟(jì)增速，但不合理的土地政策將誘發(fā)地方土地的過(guò)度無(wú)序開(kāi)發(fā)，從而影響國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，因此此時(shí)北京市政府的收益表現(xiàn)為本屆政府任期內(nèi)高于正常受益R0的當(dāng)期收益R1，而中央政府的收益則表現(xiàn)為低于預(yù)期收益U的實(shí)際收益V。

在中央政府采取“監(jiān)管S”策略的情況下，北京市政府同樣有兩種策略選擇，此時(shí)，設(shè)中央政府為監(jiān)察管理行為而付出的成本設(shè)為c。若北京市政府選擇“執(zhí)行I”策略，那么對(duì)于中央政府而言，其最終收益為U-c，北京市政府的收益則為符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展要求的良性效益R0；若北京市政府選擇“欺騙C”策略，那么北京市政府將會(huì)受到用地凍結(jié)、官員問(wèn)責(zé)、經(jīng)濟(jì)罰款等處罰，設(shè)這一處罰成本為G，則其最終收益為R1-G，同時(shí)從北京市政府到中央會(huì)有收益轉(zhuǎn)移f的存在，因此這一策略組合下中央政府的最終收益為V-c+f。土地長(zhǎng)期利益回報(bào)f一般高于監(jiān)管成本c，因此V-c+f>V。

在靜態(tài)分析當(dāng)中，中央政府的懲戒力度，即北京市政府面臨的處罰成本G的大小，對(duì)雙方博弈中北京市政府的策略選擇有至關(guān)重要的影響。若R1-G>R0，這意味著北京市政府即便受到了中央政府對(duì)其欺騙行為的懲罰，其最終受益仍然高于執(zhí)行中央政府政策時(shí)的正常受益。此時(shí)將會(huì)產(chǎn)生中央政府與北京市政府的策略組合為（S，C）的純策略納什均衡，表現(xiàn)為北京市政府欺騙行為持續(xù)泛濫，“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象屢禁不止。若R1-G

五、結(jié)論

在北京市土地資源配置的問(wèn)題上中，中央政府和北京市政府之間的關(guān)系可能呈現(xiàn)出三種情況：當(dāng)中央政府和北京市政府同時(shí)追求保證糧食安全、維護(hù)農(nóng)民利益等效用最大化時(shí)，二者將會(huì)合作，共同推動(dòng)土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)的方向進(jìn)行制度變遷；當(dāng)兩級(jí)政府同時(shí)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政績(jī)提升等效用最大化時(shí)，二者也將合作，共同阻礙土地利用政策體系向更注重耕地保護(hù)的方向進(jìn)行制度變遷，這表現(xiàn)在北京市政府充分利用政策制定的漏洞，促進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程；當(dāng)中央政府追求保護(hù)耕地等綜合效用最大化，而北京市政府追求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等效用最大化時(shí)，兩級(jí)政府將圍繞著土地資源配置產(chǎn)生典型的“監(jiān)察博弈”。中央政府的懲戒力度對(duì)北京市政府的行為選擇有著至關(guān)重要的影響。中央政府的懲戒力度與北京市政府欺騙的可能性呈反向變動(dòng)的關(guān)系。

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（作者單位：北京航空航天大學(xué) 北京 100000）

（作者簡(jiǎn)介：張佳書(shū)，東京大學(xué)農(nóng)業(yè)資源經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，現(xiàn)任北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向：土地資源管理、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；孫若塵，北京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)本科在讀。）

（責(zé)編：賈偉）