摘要：精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，關(guān)鍵在于分類扶持。我國長期推行的普惠式扶持在貧困人口銳減且分布趨于分散的現(xiàn)實條件下，其弊端日益凸顯。分類扶持由于其根據(jù)貧困戶致貧原因和脫貧需求進(jìn)行有針對性的幫扶，故能克服“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的資源浪費、精英捕獲等弊端，進(jìn)而提高扶貧精準(zhǔn)度和扶貧成效，有助于實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。因此，實現(xiàn)“普惠式扶持”向“分類扶持”的轉(zhuǎn)型是扶貧工作的歷史必然和理性選擇。為了切實實現(xiàn)扶貧目標(biāo)，分類扶持要注重靶向個人稟賦，體現(xiàn)貧困治療的個體差異性；要靶向自然地理條件，突出貧困治療的區(qū)域差別性；要靶向貧困原因，提高貧困治療的準(zhǔn)確性；要靶向貧困類型，實現(xiàn)貧困治療的徹底性。

關(guān)鍵詞：貧困人口；“普惠式扶持”； 分類扶持；精準(zhǔn)扶貧；“靶向治療”

中圖分類號：F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0072-05

作者簡介：黃開騰（1981-），男，海南臨高人，貴州民族大學(xué)博士研究生，廣東技術(shù)師范學(xué)院管理學(xué)院副教授，主要從事貧困治理研究。

引言

改革開放后，黨和政府高度重視扶貧工作，農(nóng)村貧困治理成績舉世矚目，農(nóng)村貧困發(fā)生率和貧困人口數(shù)量急劇下降。據(jù)統(tǒng)計，1990年時，我國農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤秊?0%，而到了2014年，其下降到42% 。[1]截止到2014年底，按照人均收入2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村還有7017萬人尚未脫貧。[2]相對于9億多的農(nóng)村人口來說，這部分人的數(shù)量固然不算多，但這是經(jīng)過長期艱苦卓絕的扶貧攻堅戰(zhàn)之后剩下的貧困“釘子戶”，其脫貧難、返貧易的特點尤為突出。面對這樣的新情況新問題，為了實現(xiàn)2020年全面小康社會的奮斗目標(biāo)，扶貧工作思路必須作出相應(yīng)調(diào)整。2013年11月，國家主席習(xí)近平在湖南湘西考察時作出指示：“ 要實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧 ?！盵3]“精準(zhǔn)扶貧”政策的戰(zhàn)略構(gòu)想從此橫空出世。2015年十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》作出了“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效”[4]的戰(zhàn)略部署，同年11月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出要“根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類扶持”。[5]

做好分類扶持是實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2015年6月18日，習(xí)近平在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會上指出：“要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之?！盵6]由此進(jìn)一步明確了精準(zhǔn)扶貧中分類扶持的工作思路。近幾年來，隨著我國貧困人口數(shù)量的下降以及其分布趨于分散，扶貧資源的邊際遞減效益日漸明顯，長期推行的普惠式扶貧方式弊端凸顯，扶貧績效日漸式微，這顯然不利于如期全面脫貧目標(biāo)的實現(xiàn)。面對此情，筆者認(rèn)為，唯有實現(xiàn)“普惠式扶持”向“分類扶持”的轉(zhuǎn)型，才能提高扶貧資源的配置效率，最終實現(xiàn)“真扶貧、扶真貧、真脫貧”的目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)，關(guān)鍵在于分類扶持。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦2014年5月頒發(fā)的《建立精準(zhǔn)扶貧工作機制實施方案》，精準(zhǔn)扶貧是指通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機制，為科學(xué)扶貧奠定堅實基礎(chǔ)。[7]由此闡釋了精準(zhǔn)扶貧的核心思想是由精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等四環(huán)節(jié)構(gòu)成的過程。在精準(zhǔn)扶貧的四環(huán)節(jié)中，精準(zhǔn)幫扶的地位和作用最為重要。因為，精準(zhǔn)幫扶在精準(zhǔn)扶貧的各環(huán)節(jié)中起著承上啟下的作用，只有精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)識別才有價值，精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核才有意義；同時，精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)脫貧的手段和保障，只有精準(zhǔn)幫扶，才能實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。依此，把精準(zhǔn)幫扶視為精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容是非常準(zhǔn)確的。而幫扶要做到精準(zhǔn)，關(guān)鍵在于分類扶持。所謂分類扶持，是指扶貧工作要根據(jù)扶持對象的致貧原因以及脫貧需求分門別類地進(jìn)行扶持，以提高扶持資源匹配效率，最終實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)。

就相關(guān)問題研究現(xiàn)狀來看，雖然黨和政府明確了精準(zhǔn)扶貧中關(guān)于分類扶持的工作思路，但學(xué)術(shù)界更多的關(guān)注度在于精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)、內(nèi)涵界定、運行困境、實現(xiàn)途徑等，而缺少對分類扶持問題的專門化研究。這無疑是一種缺憾。鑒此，進(jìn)一步加強對農(nóng)村貧困人口分類扶持問題的專門化研究十分必要。

一、“普惠式扶持”：傳統(tǒng)扶貧方式的主要弊端

改革開放之后，基于我國農(nóng)村貧困問題的現(xiàn)實情況，扶貧工作選擇了普惠式的方式，且取得了舉世矚目的成就，但隨著我國農(nóng)村貧困進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)普惠式扶持方式的弊端也日益凸顯。

1.普惠性是我國長期以來扶貧的主要特征。普惠式扶貧指的是扶貧政策面向一定區(qū)域內(nèi)的全體農(nóng)村人口而非只面向貧困人口，該區(qū)域內(nèi)全體農(nóng)民均是受益者，其旨在提升全體農(nóng)民的收入水平。改革開放后，我國農(nóng)村貧困治理歷經(jīng)了1978-1985年的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革推動減貧、1986-1993年的區(qū)域開發(fā)式扶貧、1994-2000年的綜合性扶貧攻堅、2001-2012年的整村推進(jìn)與“兩輪驅(qū)動”扶貧（最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策的銜接）等[8]四個階段的政策實施，雖然其瞄準(zhǔn)范圍有日趨縮小之勢，但實質(zhì)上均具有普惠性的特征：1978-1985年期間的減貧政策其重點在于依靠推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、發(fā)展農(nóng)村商品經(jīng)濟、推行“以工代賑”等途徑實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)民增收致富。顯然，這一政策并非針對特定區(qū)域，而是面向廣大農(nóng)村地區(qū)，所有農(nóng)民均是政策的受惠者；1986-1993年期間的扶貧政策確定了18個集中連片貧困帶和貧困縣作為扶貧開發(fā)的重點，以期通過發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟增長帶動貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富。其政策重點在于發(fā)展縣域經(jīng)濟，而缺少針對貧困農(nóng)戶的措施；1994-2000年階段和2001-2012年階段的減貧政策雖然明確提出以貧困縣為重點、以貧困村為基本單位、以貧困戶為主要工作對象的扶貧方針，但以扶貧貼息貸款、發(fā)展資金和以工代賑等三大項目為主要形式、整村推進(jìn)為主要方式的農(nóng)村扶貧由于貧困識別不精準(zhǔn)、扶貧工作缺乏監(jiān)督等原因，導(dǎo)致扶貧目標(biāo)瞄準(zhǔn)的偏差程度非常高，實際受益者既有貧困村和貧困戶，又有大量的非貧困村和非貧困戶。國家統(tǒng)計局（2001）的監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，國家扶貧貸款的絕大部分（近65%）貸給了非貧困戶。[9]汪三貴等人的研究表明，2001年貧困村瞄準(zhǔn)數(shù)量總?cè)笨谡?2 %到23 %，有大約67%的村本符合貧困村的資格條件但因瞄準(zhǔn)不精準(zhǔn)而未能獲評。[10]由此可知，我國歷次扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施中都呈現(xiàn)著扶持對象過寬、過大的現(xiàn)象，其表面上是瞄準(zhǔn)貧困村和貧困戶的專門扶貧，實質(zhì)上是面向一定區(qū)域內(nèi)所有農(nóng)民的普惠式扶貧。

2.普惠式扶貧方式的弊端。普惠式扶貧的長期推行適應(yīng)了我國農(nóng)村當(dāng)時絕對貧困人口數(shù)量眾多、分布大量集中且貧困程度普遍非常高的社會現(xiàn)實，且至今為止我國減貧工作所取得突出成績的事實也證明了其存在的歷史合理性，但當(dāng)前我國農(nóng)村貧困已進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，絕對貧困農(nóng)村和貧困人口的數(shù)量大大減少且分布趨于分散，在這樣的背景下，扶貧資源的邊際效益遞減日趨明顯，“大水漫灌”的普惠式扶貧變得不再合時宜，其弊端日漸呈現(xiàn)：第一，扶貧對象瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏離，扶貧目標(biāo)過大，造成嚴(yán)重的扶貧資源浪費。有研究認(rèn)為，在普惠式的扶貧模式下，貧困縣與貧困村當(dāng)中有4/5不是真正的貧困者。[11]2004年1月至10月，國家審計署在592個國家級貧困縣中查出了578億元扶貧款“灰洞”。[10]這意味著大量的扶貧資金并沒有真正用于對貧困村和貧困戶的扶持。第二，出現(xiàn)“精英捕獲”現(xiàn)象，引起嚴(yán)重的社會不公平。普惠式扶貧由于其扶貧面過大，加上監(jiān)督機制不到位，關(guān)系扶貧、人情扶貧的情況就會層出不窮，甚至有些官員基于扶貧政績需要，會選擇條件基礎(chǔ)好的村和農(nóng)戶作為扶持對象，而不是特別需要幫扶的貧困村和貧困戶，出現(xiàn)“扶富不扶貧”“精英捕獲”等怪現(xiàn)象，造成扶貧功能的本末倒置，不僅不能促進(jìn)貧困戶脫貧，還加劇了貧富分化。有學(xué)者調(diào)研表明，在扶貧項目的受益群體中，富裕戶、中等戶和貧困戶三者受益的比例分別為33%、15%和15%，貧困戶受益的比例最少，且遠(yuǎn)低于中等戶和富裕戶。[12]事實勝于雄辯。這些事實證明了普惠性式扶持已難以適應(yīng)當(dāng)前扶貧工作的需要，其退出扶貧工作的歷史舞臺已是時代的必然選擇。

二、“分類扶持”：精準(zhǔn)扶貧方式的理性選擇

分類扶持由于其根據(jù)貧困戶致貧原因和脫貧需求進(jìn)行有針對性的幫扶，故能克服大而化之、“大水漫灌”的普惠式扶持所引起的資源浪費、“精英捕獲”等弊端，進(jìn)而提高扶貧精準(zhǔn)度和扶貧成效，最終確保在較短的扶貧攻堅戰(zhàn)期限內(nèi)全面實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。因此，以分類扶持取代普惠式扶持是扶貧方式的理性選擇。

1.致貧原因的差異性要求扶貧工作必須進(jìn)行分類扶持。中國農(nóng)村貧困人數(shù)數(shù)量眾多，致貧原因千差萬別。一般而言，致貧原因主要有：第一，自然地理條件。農(nóng)村貧困地區(qū)大多位于山區(qū)，可耕種土地少，農(nóng)業(yè)收益少；生態(tài)環(huán)境脆弱，開發(fā)潛力小而風(fēng)險大；地理位置偏僻，交通不便，市場化程度低，勞動力轉(zhuǎn)移困難。這些相對較差的自然地理條件是農(nóng)村貧困人口長期貧困的主要原因。汪三貴等通過分析少數(shù)民族貧困變動的趨勢，認(rèn)為自然生態(tài)條件惡劣因素的制約是導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)貧困的重要原因。[13]陳全功等的實證研究證明了少數(shù)民族長期貧困的重要原因在于這些地區(qū)的貧困戶所擁有的地理資本低劣，發(fā)展要素緊張。[14]第二，社會政策環(huán)境。中國農(nóng)村長期以來在社會保障、社會福利、教育等方面遭受多維的政策性排斥是致使農(nóng)村貧困人口難以脫貧的重要原因。[15]這種政策性排斥一方面讓農(nóng)村貧困人口無法分享均等化的公共服務(wù)和國家經(jīng)濟發(fā)展成果，從而提高了其生活成本，增加了其因病致貧、因老致貧、因子女教育致貧等方面的社會風(fēng)險；另一方面其讓農(nóng)民工難以融入城市社會，從而降低了農(nóng)村貧困人口進(jìn)城務(wù)工賺錢奔小康的積極性。第三，社會文化因素。貧窮是人們在社會互動交往中形成的一種文化現(xiàn)象。國內(nèi)外學(xué)者尤為注重從社會文化的視角分析致貧原因。美國社會學(xué)家與人類學(xué)家奧斯卡·劉易斯認(rèn)為，窮人按照有別于社會主流文化的生活方式長期在封閉化、固定化的空間里進(jìn)行互動，便形成了一定的社會亞文化，即貧困文化，每個人對這種貧困文化都表現(xiàn)出了自我適應(yīng)，從而導(dǎo)致窮人難以擺脫貧窮的命運，[16]甚至出現(xiàn)貧困的代際傳遞。劉龍等國內(nèi)學(xué)者的研究也認(rèn)為我國農(nóng)村長期積淀的貧困文化是導(dǎo)致其貧困的重要原因。[17]當(dāng)前部分農(nóng)村貧困人口有“宿命論”的觀念而甘于現(xiàn)狀，既不想外出打工、也不想就地創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)象用貧困亞文化理論來解釋是比較恰當(dāng)?shù)?。第四，個人稟賦因素。有些農(nóng)民因自身文化程度低下以及完全或者部分喪失勞動能力等個人稟賦較差會嚴(yán)重影響其收入水平，以致變得更加貧困。總而言之，致貧原因的多樣化要求扶貧工作要精準(zhǔn)分析致貧原因，根據(jù)不同的致貧原因，采取不用的扶持方式和措施。

2.脫貧需求的差異性要求扶貧工作必須進(jìn)行分類扶持。扶貧資源的精準(zhǔn)配置是扶貧實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的關(guān)鍵，而扶貧資源的精準(zhǔn)配置不僅要保證其“能夠真正用于貧困社區(qū)和貧困人群，而且要與貧困社區(qū)和貧困者的基本需求相吻合?！盵18]扶貧資源的精準(zhǔn)配置與扶貧對象脫貧需求一致之所以有助于實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)，是因為：第一，這樣可以滿足貧困村、貧困戶的真實需求，讓他們獲得真正有效的幫助，從而提高扶貧資源的使用效率和效果；第二，扶貧項目滿足扶貧村、貧困戶等扶貧對象的脫貧需求，便能調(diào)動其參與積極性，激發(fā)其內(nèi)生動力，實現(xiàn)其從扶貧對象向扶貧主體的角色轉(zhuǎn)變，成為扶貧的切實推動者，進(jìn)而提高扶貧成效。就目前的扶貧資源配置而言，扶貧資源的投放往往以實物的形式在貧困區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一發(fā)送，即對于貧困村或者貧困戶，不管其貧困程度如何、需求如何，均能獲得類似的扶持，這樣做“雖然能避免資金挪作他用，但很大程度上忽視了縣域內(nèi)村莊之間的差異和貧困戶自身的情況”，[19]造成了極大的資源浪費，影響了扶貧的實際效果。同時這種“一刀切”的不切實際做法也會讓一些農(nóng)民群體覺得扶貧工作過于隨意和形式化，由此漠視政府的扶貧工作，或者認(rèn)為政府的扶貧資源過于容易獲得，由此滋生和強化了“等、要、靠”的依賴心理。事實上，由于致貧原因、家庭情況、心理狀況等因素的不同，貧困村和貧困戶脫貧需求的差異性是很大的，有些可能傾向于發(fā)展產(chǎn)業(yè)、有些可能傾向于易地搬遷、有些可能傾向于住房救助或者醫(yī)保救助，等等。因此，扶貧工作要靶向扶貧對象的脫貧需求，根據(jù)其不同的脫貧需求分別給予個性化、差異化的扶持，惟有如此，才能提高扶貧資源的精準(zhǔn)匹配，進(jìn)而提高扶貧績效，實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

三、“靶向治療”：農(nóng)村貧困人口分類扶持的基本方略

為了提高分類扶持的實效性，必須樹立“靶向治療”的核心理念，嚴(yán)格區(qū)分貧困村或者貧困戶的個人稟賦、自然地理條件、貧困原因和貧困類型，精準(zhǔn)靶向扶持對象。

1.靶向個人稟賦，體現(xiàn)貧困治療的個體差異性。根據(jù)貧困戶個人稟賦的好壞，可把貧困戶分為具備完全勞動能力的貧困戶和完全或部分喪失勞動能力的貧困戶等兩種類型。基于此，靶向貧困戶個人稟賦的貧困治療也體現(xiàn)為兩部分。

首先，針對具有完全勞動能力的貧困戶，要發(fā)揮“開發(fā)式”扶貧的作用，通過幫助其發(fā)展生產(chǎn)或者促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)加以扶持。扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)，要堅持以人為本，根據(jù)貧困戶的不同需求分別扶持不同的產(chǎn)業(yè)項目，確保產(chǎn)業(yè)扶持確實能提高貧困戶的經(jīng)濟收入。因此，要在對貧困戶建檔立卡的基礎(chǔ)上入戶進(jìn)行調(diào)查，對貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的需求進(jìn)行位序排列，力爭保證產(chǎn)業(yè)扶持項目能夠滿足其最高階位的需求，以期發(fā)揮產(chǎn)業(yè)項目扶持的最大功效。扶持貧困戶轉(zhuǎn)移就業(yè)，重點在于推進(jìn)勞務(wù)輸出。而勞務(wù)輸出是否順利以及能否實現(xiàn)增收致富的目標(biāo)，勞動者的能力素質(zhì)起著決定性的作用。因此，政府要依托各職業(yè)院校以貧困農(nóng)民需求為導(dǎo)向免費為其提供適宜的職業(yè)技能培訓(xùn)，以提高其就業(yè)技能，為其成功轉(zhuǎn)移就業(yè)奠定基礎(chǔ)。同時，針對目前勞務(wù)輸出過程中農(nóng)民工主體性地位不突出的問題，可進(jìn)行相應(yīng)改革：一是建立全國性的農(nóng)民工就業(yè)崗位需求管理平臺，實行就業(yè)崗位上網(wǎng)發(fā)布；二是推進(jìn)農(nóng)民工組織化建設(shè)，凝聚農(nóng)民工力量；三是推進(jìn)農(nóng)民工組織與企業(yè)對接，實現(xiàn)農(nóng)民工自主勞務(wù)輸出。

其次，針對完全或者部分喪失勞動能力的貧困戶，要發(fā)揮“救濟式”扶貧的作用，通過社保兜底加以扶持。要完善最低生活保障精準(zhǔn)識別機制，本著“應(yīng)保必保”的原則，滿足困難家庭，尤其是老年人或殘疾人家庭享受低保的需求。要提高養(yǎng)老金發(fā)放金額，根據(jù)物價上漲指數(shù)制定并落實養(yǎng)老金遞增計劃，對于達(dá)到法定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡而尚未完成養(yǎng)老保險費繳納任務(wù)的農(nóng)村貧困人口由財政一次性代為繳納，并及時足額給予發(fā)放養(yǎng)老金。要設(shè)立農(nóng)村殘疾人專項補助基金，提高對其補助標(biāo)準(zhǔn)，對于喪失部分勞動能力者要為其提供培訓(xùn)學(xué)習(xí)的機會，助其提高自身人力資本，以便其利用自身尚好的身體機能勞動賺錢。要在繼續(xù)落實傳統(tǒng)的實物和資金救助政策的同時，根據(jù)完全或者部分喪失勞動能力者的個性化需求，推行以生活幫扶、心理疏導(dǎo)、精神慰藉、資源鏈接、能力提升、社會融入等為內(nèi)容的差異化、多層次的社會救助服務(wù)，發(fā)揮社會救助體系綜合扶持的作用。[20]

2.靶向自然地理條件，突出貧困治療的區(qū)域差別性。國務(wù)院2010年頒布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》把我國土地劃分為優(yōu)化開發(fā)地區(qū)、重點開發(fā)地區(qū)、限制開發(fā)地區(qū)、禁止開發(fā)地區(qū)等四類主體功能區(qū)，為貧困農(nóng)村因地制宜進(jìn)行扶持提供了指導(dǎo)性的參考。

首先，對位于前兩種類型主體功能區(qū)的貧困戶的扶持，要重點挖掘區(qū)域資源，利用好地區(qū)資源稟賦，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，結(jié)合地方資源優(yōu)勢，進(jìn)行科學(xué)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以“突出特色、突出市場、突出綠色、突出融合”[21]等四突出為理念精準(zhǔn)選定特色產(chǎn)業(yè)。既要用現(xiàn)代化的理念和技術(shù)對養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)、畜牧業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高其產(chǎn)品附加值，又要大力推進(jìn)生態(tài)旅游、傳統(tǒng)工藝品加工等新型產(chǎn)業(yè)，“促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，[21]以尋找貧困地區(qū)新的經(jīng)濟增長點。既要考慮規(guī)模效應(yīng)，又要注重個性特征。一方面要在縣域范圍內(nèi)全面推動地區(qū)主導(dǎo)性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，擴大規(guī)模效益，樹立區(qū)域公共品牌，提高產(chǎn)品影響力；另一方面要推進(jìn)“一村一產(chǎn)品”，深挖特色內(nèi)涵，突出個性化發(fā)展，提高產(chǎn)品競爭力。同時，為了保證貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持久性和競爭力，要創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，形成各方利益聯(lián)結(jié)機制。當(dāng)前構(gòu)建有助于發(fā)揮貧困戶主體性的利益聯(lián)結(jié)機制尤為重要。比如，地方政府要幫助農(nóng)民把產(chǎn)業(yè)資源投向市場，通過招投標(biāo)的方式尋找投資企業(yè)，進(jìn)而形成農(nóng)戶與企業(yè)的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系并提高農(nóng)戶在與企業(yè)合作中的話語權(quán)；通過技術(shù)培訓(xùn)、資金支持等途徑把貧困戶培養(yǎng)成本土化的職業(yè)農(nóng)民，提高其自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)的能力，擴大其發(fā)展產(chǎn)業(yè)的利潤空間。

其次，對位于后兩種類型主體功能區(qū)的貧困戶的扶持，要推動其轉(zhuǎn)移就業(yè)或者易地搬遷。第一，針對生態(tài)環(huán)境惡化的問題，要加大退耕還林的投入力度，全面開展生態(tài)恢復(fù)行動，設(shè)置若干與環(huán)境保護和護林相關(guān)的工作崗位，對有勞動能力的貧困農(nóng)民進(jìn)行安置，利用生態(tài)保護專項基金為其發(fā)放工資，保障其收入來源。同時，要保證退耕還林后農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)不變，以此解除貧困農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而調(diào)動其轉(zhuǎn)移就業(yè)的積極性。第二，要科學(xué)制定易地搬遷規(guī)劃，依托小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)等產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、就業(yè)機會多的地方安置貧困農(nóng)民，避免搬遷農(nóng)民住新房而無業(yè)可就。第三，要建立健全公共服務(wù)體系，為搬遷農(nóng)民提供優(yōu)于遷出地的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務(wù)，保障其與當(dāng)?shù)鼐用裢认碛泄卜?wù)的權(quán)利，為其在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)謀發(fā)展破除制度性壁壘。第四，要解決搬遷戶的持續(xù)性生計和社會文化適應(yīng)性的問題。政府要在劃分土地、技能培訓(xùn)、思想教育、產(chǎn)業(yè)培育等方面形成系統(tǒng)完整的長遠(yuǎn)規(guī)劃，保障搬遷戶的持續(xù)性及發(fā)展性生計；提高搬遷戶的文化適應(yīng)性，本著“記得住鄉(xiāng)愁、融得進(jìn)新社區(qū)”的原則，一方面可通過重建祠堂、復(fù)制家鄉(xiāng)標(biāo)識、以家鄉(xiāng)名命名小區(qū)和道路等形式幫助搬遷戶獲得心靈的寄托；另一方面要通過專業(yè)社會工作的介入組織形式多樣的社區(qū)活動，增加搬遷戶與當(dāng)?shù)鼐用窠涣鞯臋C會，促進(jìn)其盡快融入當(dāng)?shù)厣鐣?/p>

3.靶向貧困原因，提高貧困治療的精確性。只有扶貧措施瞄準(zhǔn)貧困原因，才能保證扶貧富有成效。目前，遭遇自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品滯銷、患病、社會政策排斥等是農(nóng)民貧困的重要原因。為此，要根據(jù)不同的貧困原因，采取不同的扶持對策。

首先，針對遭遇自然災(zāi)害、農(nóng)產(chǎn)品滯銷等導(dǎo)致農(nóng)民收入銳減的問題，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險和電子商務(wù)。農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的保險柜，可以減少自然災(zāi)害以及下鄉(xiāng)企業(yè)因產(chǎn)品價格下跌“跑路”而給農(nóng)民造成的損失，減少農(nóng)民因意外返貧的幾率。因此，要推動保險下鄉(xiāng)，為農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)保駕護航。針對規(guī)避自然災(zāi)害的風(fēng)險，可由政府宣傳以提高農(nóng)戶保險意識，并給予補貼一定的保險費；針對規(guī)避企業(yè)“跑路”的風(fēng)險，可要求企業(yè)出資成立產(chǎn)業(yè)風(fēng)險基金，由作為第三方的保險公司代為管理。同時，為了避免農(nóng)民農(nóng)業(yè)豐收卻收入降低的現(xiàn)象的出現(xiàn)，要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代背景，幫助貧困地區(qū)農(nóng)民完善電子商務(wù)平臺，培育其網(wǎng)上經(jīng)營產(chǎn)品的理念和能力，以助其拓展產(chǎn)品銷售渠道，保障產(chǎn)品銷路。

其次，針對患病、房屋改造、子女上學(xué)等導(dǎo)致農(nóng)民債臺高筑的問題，要進(jìn)一步完善社會保障體系。要加大財政在農(nóng)村合作醫(yī)療保險上的投入力度，實現(xiàn)農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民全覆蓋，全面實行貧困人口醫(yī)療保險費由財政代繳的制度；擴大醫(yī)療保險報銷范圍，提高醫(yī)療保險報銷比例；建立健全覆蓋全國的大病醫(yī)保制度，落實貧困人口大病縣域范圍內(nèi)先診療后付費的政策。要推進(jìn)差別化的危房改造制度，給予農(nóng)村貧困人口危房改造更多資金支持，同意其以土地抵押的形式貸款部分建房款項。要全面落實九年義務(wù)教育制度，建立全縣范圍內(nèi)貧困家庭子女幼兒園、高中和大學(xué)層面教育的資助制度。要建立經(jīng)費來自村集體財產(chǎn)、下鄉(xiāng)企業(yè)和村集體合作公司的股份分紅及社會各界人士捐款等的專項基金以及村民互助基金，對因入學(xué)、自然災(zāi)害、疾病等需要特別關(guān)愛的貧困村民給予相應(yīng)的救助，以減輕其經(jīng)濟上的負(fù)擔(dān)和心理上的壓力。

最后，針對工作難找以及政策性排斥難以促進(jìn)貧困農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)導(dǎo)致其收入低下的問題，要努力擴大就業(yè)崗位和加強制度改革。一方面，要結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧的要求，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育大量中小企業(yè)，擴大就業(yè)容量，增加就業(yè)崗位，增強城鎮(zhèn)綜合承載能力，以優(yōu)良的條件吸收農(nóng)村貧困人員進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；另一方面，要本著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、無差別的原則對戶籍制度、教育制度、社會保障制度進(jìn)行改革，幫助進(jìn)城農(nóng)民工及其子女解決戶口問題，使其享有完善的醫(yī)療、教育、保險、社會福利等公共服務(wù)，為其更好融入城市創(chuàng)造條件，為勞動力轉(zhuǎn)移掃除制度性障礙，從而激發(fā)貧困農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的熱情。

4.靶向貧困類型，實現(xiàn)貧困治療的徹底性。根據(jù)貧困程度的不同，貧困可劃分為絕對貧困和相對貧困等兩種類型。無論是絕對型貧困還是相對型貧困，都是精準(zhǔn)扶貧要治療的目標(biāo)對象。同時，由于絕對貧困戶和相對貧困戶之間在收入上存在著明顯的差距，因此，為了提高貧困治理的效果，必須針對不同類型的貧困戶采取不同的措施。

第一，區(qū)分貧困類型，動態(tài)歸類貧困群體。目前，我國對農(nóng)村貧困戶的識別主要以固定人均收入為基準(zhǔn)，如農(nóng)民家庭人均收入在其基準(zhǔn)以內(nèi)，則其被認(rèn)定為貧困戶，并為其建檔立卡，否則，則為非貧困戶，不為其建檔立卡。然而，這種做法存在著一定的弊端：其一，多數(shù)家庭的收入難以量化，嚴(yán)格按照固定化的人均收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行貧困認(rèn)定會難以操作；其二，在村莊內(nèi)部，除了個別非常貧困的家庭外，絕大多數(shù)的家庭情況差不多，因此，在絕對規(guī)模數(shù)量的條件下進(jìn)行貧困戶認(rèn)定必然會讓一部分與其他人情況類似的農(nóng)民不能獲得貧困認(rèn)定資格，從而造成嚴(yán)重的不公平。因此，有必要對農(nóng)民群體進(jìn)行分類識別：對于少數(shù)絕對貧困的家庭定為A類扶持對象，對于多數(shù)相對貧困的家庭定為B類扶持對象，并分別為其建檔立卡，分別為其制定扶持方案。同時，應(yīng)當(dāng)注意的是，為了保證不同類型的貧困戶能夠及時獲得對應(yīng)的扶持，要加強對貧困戶家庭的動態(tài)化管理，定期考核其貧困程度，如有變化，則要及時更新其貧困類型，重新為其建檔立卡。

第二，瞄準(zhǔn)貧困程度，制定差異化扶持措施。以阿瑪?shù)賮啞ど–A-martya. Sen）為代表的多維貧困理論認(rèn)為，經(jīng)濟收入并非是衡量貧困的唯一指標(biāo)，權(quán)利、健康、教育等方面的可行能力也是衡量貧困的重要指標(biāo)。[22]這個理論對于區(qū)分貧困類型進(jìn)行扶持具有重要的參考意義。對于絕對貧困者而言，由于其絕對收入非常低下，無法保證基本的生活水平，因此，對于這部分的貧困群體的扶持要以直接增加其收入為主，改善其可行能力，而對于相對貧困者的扶持則要以改善其可行能力為主，加以一般性政策扶持。因此，對于絕對貧困者，政府要給予更高標(biāo)準(zhǔn)的生活補貼，給予在危房改造、社會保障、子女教育、發(fā)展生產(chǎn)等方面更多的優(yōu)惠待遇，比如增加危房改造補貼標(biāo)準(zhǔn)、代繳社會保障金、子女高中層面教育免學(xué)費且受資助、提供無息小額貸款等，同時鼓勵其積極提升各種能力。對于相對貧困者，除了保障其享受一般性的扶貧政策外，要著力提升其在權(quán)利、健康、教育等方面的可行能力。而教育是提升能力的不二途徑，因此，對貧困者家庭（包括絕對貧困者和相對貧困者）要堅持加強教育扶持，全面提升其各方面的素質(zhì)，使其具備自我脫貧的能力。一是政府各扶貧相關(guān)部門要進(jìn)入貧困村莊開展形式多樣的宣傳教育活動，幫助貧困戶形成“要我脫貧”向“我要致富”觀念的轉(zhuǎn)變，增強其脫貧內(nèi)生動力，努力消除根深蒂固的農(nóng)村貧困亞文化的消極影響；二是要經(jīng)常性地組織各領(lǐng)域的技術(shù)人員進(jìn)入貧困村莊開展科技扶貧活動，為貧困農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)提供技術(shù)支持；三是要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村精英、村民自治組織、駐村干部等方面的力量，形成社會各界協(xié)同互助治理貧困的格局；四是要增強貧困人口的組織化程度，積極培育內(nèi)生型社會組織，使其成為增進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)團結(jié)、治理貧困的重要依靠力量。

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