摘 要 在以跨界為典型特征的海洋環(huán)境治理中，跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的有效性對(duì)于海洋環(huán)境治理的整體性效果具有重要影響。本文從探究跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制主體間關(guān)系的角度出發(fā)，海洋環(huán)境治理中的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制包含政府內(nèi)部橫向的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制、政府內(nèi)部縱向的上下級(jí)跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)的公私部門(mén)間的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制多種表現(xiàn)形式。對(duì)于我國(guó)海洋環(huán)境治理中跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的研究能夠揭示海洋環(huán)境治理多元主體之間的關(guān)系模式并對(duì)進(jìn)一步研究建立高效的海洋環(huán)境治理跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制提供思考。

關(guān)鍵詞 海洋環(huán)境 協(xié)同治理 跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：姜彤彤，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院研究生，研究方向：海洋與環(huán)境行政管理。

中圖分類(lèi)號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.060

一、問(wèn)題的提出

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與社會(huì)力量的崛起，我國(guó)海洋環(huán)境治理實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府管制模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下包含政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種機(jī)制在內(nèi)的海洋環(huán)境協(xié)同治理模式的轉(zhuǎn)變。海洋環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代海洋環(huán)境治理高度復(fù)雜性的重要要求，同時(shí)也是新時(shí)期實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境有效治理必然的路徑選擇。當(dāng)前，我國(guó)的海洋環(huán)境治理是政府主導(dǎo)下包含政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種機(jī)制協(xié)同配合的協(xié)同治理模式。其中，政府部門(mén)承擔(dān)包含政策制定、監(jiān)督管理、協(xié)調(diào)溝通在內(nèi)的各項(xiàng)職能并引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制有效參與，市場(chǎng)機(jī)制的引入有效提高了海洋環(huán)境治理的效率，而社會(huì)組織則憑借其非營(yíng)利性、公益性與海洋環(huán)境治理外部性的契合有效參與到海洋環(huán)境治理中。這種政府主導(dǎo)下的海洋環(huán)境協(xié)同治理模式或許正是我國(guó)威權(quán)社會(huì)背景下有效進(jìn)行資源整合從而實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境有效治理的路徑選擇。

在我國(guó)海洋環(huán)境治理中，跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制不僅體現(xiàn)在政府與市場(chǎng)、社會(huì)的跨部門(mén)協(xié)同，也彰顯于政府內(nèi)部橫向跨部門(mén)協(xié)同與上下級(jí)間的跨部門(mén)協(xié)同之中。對(duì)于海洋環(huán)境治理中跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的研究能夠揭示探究多元主體之間的互動(dòng)關(guān)系模式，為進(jìn)一步研究海洋環(huán)境治理政府協(xié)同制度的設(shè)計(jì)完善提供有益的思考。

二、 海洋環(huán)境治理跨部門(mén)協(xié)同：理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)選擇

從歷史上看，等級(jí)式的政府官僚體制是20世紀(jì)用來(lái)提供公共服務(wù)和實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的主要組織模式，但它已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)21世紀(jì)權(quán)力分散、組織界限模糊等各種問(wèn)題帶來(lái)的復(fù)雜而快速變革的時(shí)代需求。作為一種創(chuàng)新和發(fā)展，20世紀(jì)80年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)旨在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高政府效率，但它將公民當(dāng)作客戶(hù)的理念隱含著把公民視作公共服務(wù)被動(dòng)接受者的危險(xiǎn)，忽視了政府和公共機(jī)構(gòu)與公民以及其他社會(huì)參與者之間的協(xié)作和伙伴關(guān)系。正是在對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的批評(píng)以及治理理論的興起背景下，協(xié)同治理的概念才得以提出。在此過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)治理理論、資源依賴(lài)?yán)碚撆c政府間管理理論為協(xié)同治理理論的建立提供了重要的理論基礎(chǔ)。

在海洋環(huán)境治理中，傳統(tǒng)以行業(yè)管理為主的政府管理模式在21世紀(jì)海洋環(huán)境問(wèn)題日益復(fù)雜化、主體日趨多樣化的背景下有效性受到了嚴(yán)重的制約。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善與社會(huì)力量的發(fā)展、伴隨著協(xié)同治理理論的興起，我國(guó)海洋環(huán)境政府管理開(kāi)始向海洋環(huán)境公共治理轉(zhuǎn)變，而這種模式轉(zhuǎn)變的重要特征就是通過(guò)對(duì)公共和私人機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)從而采取聯(lián)合行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。在這種涉及公共與私人部門(mén)持續(xù)的互動(dòng)過(guò)程中，跨部門(mén)協(xié)同構(gòu)成了海洋環(huán)境治理活動(dòng)的基礎(chǔ)。此外，在政府內(nèi)部海洋環(huán)境治理職能層級(jí)分割與 “碎片化”的現(xiàn)狀之下，政府內(nèi)部也需要有效的跨部門(mén)協(xié)同以實(shí)現(xiàn)海洋環(huán)境的有效治理。

三、我國(guó)海洋環(huán)境治理中的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制

我國(guó)的海洋環(huán)境治理是包含政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種機(jī)制在內(nèi)的協(xié)同治理模式，從探究跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制主體間關(guān)系的角度出發(fā)，海洋環(huán)境治理中的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制包含政府內(nèi)部橫向的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制、政府內(nèi)部縱向的上下級(jí)間跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制三種表現(xiàn)形式，即“橫向協(xié)同”、“縱向協(xié)同”與“內(nèi)外協(xié)同”。

（一）政府內(nèi)部橫向跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制

由于海洋環(huán)境治理的整體性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)海洋環(huán)境治理實(shí)行分散式的管理體制，海洋環(huán)境治理職能分散于政府各個(gè)部門(mén)機(jī)構(gòu)之中。雖然近年來(lái)包括國(guó)家海洋局重組在內(nèi)的一系列措施使得海洋環(huán)境治理職能得到了一定程度的整合并且日益向著整體化的方向發(fā)展，但目前我國(guó)海洋環(huán)境治理職能仍然分散于包括環(huán)境管理部門(mén)、海洋保護(hù)部門(mén)、海事管理部門(mén)與水利管理部門(mén)等各個(gè)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)之中，政府海洋環(huán)境治理職能呈現(xiàn)部門(mén)化、碎片化的狀態(tài)。

面對(duì)分散的海洋環(huán)境治理職能，在海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部橫向的跨部門(mén)協(xié)同主要是通過(guò)國(guó)家海洋委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相關(guān)法律規(guī)定的各具體領(lǐng)域主管部門(mén)的協(xié)調(diào)及政府部門(mén)間的協(xié)議合作這三種協(xié)同方式來(lái)進(jìn)行的。其中，國(guó)家海洋委員會(huì)是國(guó)家為加強(qiáng)海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)設(shè)立的由中央各涉海部門(mén)組成的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；多部門(mén)海洋環(huán)境協(xié)同治理中各具體領(lǐng)域的主管部門(mén)則是由包括我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》等在內(nèi)的各項(xiàng)涉海法律法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定明確的，各主管部門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)引導(dǎo)相關(guān)部門(mén)有序參與到海洋環(huán)境治理各具體領(lǐng)域中；而政府部門(mén)間的協(xié)議合作則是政府涉海各部門(mén)間為加強(qiáng)海洋環(huán)境治理實(shí)踐中的合作而簽訂的合作框架，如環(huán)境保護(hù)部與國(guó)家海洋局《關(guān)于建立完善海洋環(huán)境保護(hù)溝通合作工作機(jī)制的框架協(xié)議》。

海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部橫向跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制中的這三種協(xié)同方式存在著一定的層次性與差異性：其中，國(guó)家海洋委員主要在高層次面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)，海洋環(huán)境治理具體領(lǐng)域的主管部門(mén)則負(fù)責(zé)多部門(mén)海洋環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐中的溝通協(xié)調(diào)，而部門(mén)間協(xié)議合作則通常是兩部門(mén)間基于信息、資源共享在具體海洋環(huán)境治理中開(kāi)展合作的有效形式。設(shè)置高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、明確同級(jí)間協(xié)調(diào)主體以及建立部門(mén)間合作框架這三種形式共同推動(dòng)了海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部橫向的跨部門(mén)有效協(xié)同。

（二）政府內(nèi)部縱向上下級(jí)跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制

海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部縱向上下級(jí)間的權(quán)力配置同我國(guó)自上而下、多層級(jí)權(quán)力體系的行政管理體制相契合，實(shí)行的是上級(jí)政府向下級(jí)政府下達(dá)指標(biāo)、量化考核的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制相匹配，我國(guó)政府內(nèi)部縱向上下級(jí)間的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制是以行政任務(wù)和行政考核為代表的上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政控制為主要內(nèi)容，這一點(diǎn)在海洋環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中都有所體現(xiàn)：《環(huán)境保護(hù)法》明確了國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況納入對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)及其負(fù)責(zé)人和下級(jí)人民政府及其負(fù)責(zé)人的考核內(nèi)容；而《海洋環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)一步明確了海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的中央制定、地方補(bǔ)充原則。

我國(guó)海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部縱向上下級(jí)間以行政控制為主要內(nèi)容的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制存在兩條并行主線：政府的垂直管理體制與國(guó)務(wù)院各部門(mén)的垂直管理體制。換言之，在海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政控制是通過(guò)兩種途徑實(shí)現(xiàn)的——上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的行政控制與國(guó)務(wù)院海洋環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)地方政府海洋環(huán)境保護(hù)部門(mén)的行政控制。這種雙重垂直管理體制旨在加強(qiáng)海洋環(huán)境治理中政府內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政控制及上下級(jí)間的有效協(xié)同，從而保障海洋環(huán)境治理中的中央政策目標(biāo)在地方海洋環(huán)境治理中的有效實(shí)現(xiàn)。

（三）政府與市場(chǎng)、社會(huì)的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制

在現(xiàn)代海洋環(huán)境治理中，市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制是政府機(jī)制的有效補(bǔ)充，二者的參與共同提高了海洋環(huán)境治理的有效性。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》中明確提出創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，引入市場(chǎng)機(jī)制，凡是企業(yè)和社會(huì)組織有積極性、適合承擔(dān)的，通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式盡可能發(fā)揮社會(huì)力量作用。目前我國(guó)海洋環(huán)境治理中市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制的參與是在政府的引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)的，因而此時(shí)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的跨部門(mén)協(xié)同就顯得尤為重要。

海洋環(huán)境治理中市場(chǎng)機(jī)制的參與實(shí)質(zhì)上是源于新公共管理理論中市場(chǎng)化的創(chuàng)新管理方式，旨在通過(guò)利用市場(chǎng)的效率、經(jīng)濟(jì)原則提高海洋環(huán)境治理整體的有效性，其參與形式主要包括政府向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、海洋環(huán)境污染第三方治理等。其中，前者將市場(chǎng)化運(yùn)作方式引入政府部門(mén)以提高政府部門(mén)提供公共服務(wù)的效率，而后者將企業(yè)造成的海洋環(huán)境污染的負(fù)外部性通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制予以?xún)?nèi)化，二者以市場(chǎng)化方式提高了海洋環(huán)境治理的整體有效性。其中在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》明確將環(huán)境治理納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄中，同時(shí)規(guī)定政府部門(mén)通過(guò)簽訂合同的方式加強(qiáng)對(duì)承接主體的監(jiān)督管理；而在環(huán)境污染第三方治理中，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》明確堅(jiān)持政府引導(dǎo)推動(dòng)以及以政府為責(zé)任主體的區(qū)域性環(huán)境整治采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理。因而在海洋環(huán)境治理中，政府與市場(chǎng)的跨部門(mén)協(xié)同主要是通過(guò)合同管理的方式實(shí)現(xiàn)的，即政府以合同方式引導(dǎo)市場(chǎng)機(jī)制參與并以合同目標(biāo)績(jī)效的考核實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的監(jiān)督管理，這也是在海洋環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政府與市場(chǎng)機(jī)制有效協(xié)同的路徑選擇。

海洋環(huán)境治理中社會(huì)機(jī)制的參與是在我國(guó)公民社會(huì)日益成熟與社會(huì)組織力量不斷發(fā)展壯大的背景下實(shí)現(xiàn)的，其參與方式主要包括政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)、社會(huì)組織承接部分政府非經(jīng)濟(jì)性職能轉(zhuǎn)移等。其中，前者同政府向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)一樣，社會(huì)組織憑借其人力資源等方面的優(yōu)勢(shì)承接政府購(gòu)買(mǎi)；而后者主要是政府部門(mén)將部分海洋環(huán)境治理職能轉(zhuǎn)交由社會(huì)組織完成，這種職能轉(zhuǎn)移涉及科學(xué)研究、專(zhuān)項(xiàng)治理等各個(gè)具體方面。其中在政府購(gòu)買(mǎi)中對(duì)于協(xié)同有效性的保障是通過(guò)合同管理的方式實(shí)現(xiàn)的，即政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)合同實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理；而在政府職能轉(zhuǎn)移中二者的協(xié)同則主要依靠行業(yè)主管部門(mén)的協(xié)調(diào)監(jiān)督管理或基本依賴(lài)于政府與社會(huì)組織間在合作交流中建立的合作信任關(guān)系。

四、 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的海洋環(huán)境治理是包含政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種機(jī)制在內(nèi)的協(xié)同治理模式，其中，政府部門(mén)發(fā)揮主導(dǎo)性作用，而市場(chǎng)與社會(huì)機(jī)制對(duì)其形成有效補(bǔ)充。而在起主導(dǎo)性作用的政府內(nèi)部，跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制又包涵了橫向的跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制與縱向的上下級(jí)間跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制。跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的有效性對(duì)于我國(guó)海洋環(huán)境治理的整體有效性有著非常重要的影響，而對(duì)于海洋環(huán)境治理中跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的研究能夠厘清各主體及政府各部門(mén)的職責(zé)邊界、探究多元主體之間的互動(dòng)關(guān)系模式，同時(shí)能夠?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境治理政府協(xié)同制度的設(shè)計(jì)完善提供有益的思考，這同時(shí)也是下一步的研究方向。

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