葉爽

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093)

當(dāng)代中國(guó)戶籍制度變革的價(jià)值取向研究

葉爽

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093)

自由、平等、秩序、效率是戶籍法律制度的重要價(jià)值表現(xiàn)。但自由與秩序、平等與效率之間也存在著價(jià)值目標(biāo)沖突需要人們進(jìn)行選擇，我國(guó)戶籍法律制度的演變體現(xiàn)了這種沖突和選擇。以1958年、1978年為節(jié)點(diǎn)，我國(guó)戶籍制度變革分別經(jīng)歷了自由遷徙時(shí)期、嚴(yán)格控制時(shí)期和漸進(jìn)改革時(shí)期，價(jià)值取向也由原先的注重秩序、效率到更加注重自由、平等的人權(quán)保障。當(dāng)下新一輪的戶籍改革仍然存在公民自由遷移的障礙問題、剝離戶籍背后利益引發(fā)的公平問題，需要沿著以正義為價(jià)值取向的改革路徑進(jìn)一步推動(dòng)戶籍制度改革。

戶籍制度改革；價(jià)值取向；路徑模式

一、戶籍制度的價(jià)值：沖突與整合

(一)效率、秩序、自由、平等是戶籍法律制度的重要價(jià)值

馬克思主義法學(xué)把法的價(jià)值界定為“法律所保護(hù)的值得希求、期冀的美好事物”[1]250，而價(jià)值目標(biāo)則被定義為“行動(dòng)者面對(duì)無限可能的行動(dòng)所做出選擇的標(biāo)準(zhǔn)”[2]。任何制度的設(shè)計(jì)或改革都需要確定其價(jià)值目標(biāo)和價(jià)值取向，戶籍制度亦是如此。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們愈加重視自由、平等、正義的價(jià)值追求?！叭巳松杂伞痹凇妒澜缛藱?quán)宣言》中早有體現(xiàn)。黨的十八大明確提出，必須確立“自由、平等、公正、法治”的社會(huì)價(jià)值觀。

1.效率、秩序是社會(huì)發(fā)展的前提

效率和秩序作為物質(zhì)、制度層面的價(jià)值追求，對(duì)于推動(dòng)生產(chǎn)力進(jìn)步、社會(huì)和諧穩(wěn)定具有積極意義。在哲學(xué)上，秩序是一個(gè)系統(tǒng)的范疇，它指事物存在的一種有規(guī)則的關(guān)系狀態(tài)。抽象地說，社會(huì)秩序表現(xiàn)在社會(huì)中存在著某種程度進(jìn)程的連續(xù)性、關(guān)系的穩(wěn)定性、行為的規(guī)則性以及財(cái)產(chǎn)和心理的安全性[1]260。而效率具體表現(xiàn)為消耗同樣多的資源獲得最大的產(chǎn)出，或以最少的資源消耗獲得同等的效果。

早期我國(guó)戶籍制度過于注重社會(huì)資源在工業(yè)領(lǐng)域的高效配置和維護(hù)區(qū)域性、低層次的社會(huì)秩序而忽視了人權(quán)平等和社會(huì)正義等更高層次的價(jià)值追求，諸多社會(huì)不穩(wěn)定因素造成了嚴(yán)重的社會(huì)問題，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

2.自由是人類的基本權(quán)利

就西文字義來說自由是指“從約束中解放出來”，是一種不受約束的狀態(tài)。古典自然法學(xué)代表人物霍布斯在《利維坦》中將自然權(quán)利理解為“人們保全自己生命的自由”[3]。而西方個(gè)人自由主義思想奠基人洛克認(rèn)為：“自由是以理性為基礎(chǔ)，在法律許可的范圍內(nèi)隨意處置或安排人身、行動(dòng)或財(cái)富。”[4]他賦予了自由以法律的表現(xiàn)形式，而自由在法律上表現(xiàn)為一種權(quán)利，其界限就是不能從事法律所禁止的行為[1]264。

自由原則是現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志，是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然選擇，恢復(fù)公民的遷徙自由是大勢(shì)所趨，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

3.平等是人類的普遍渴望

人類社會(huì)發(fā)展史可以看作是一段人類爭(zhēng)取平等和自由的歷史。在資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期，啟蒙思想家的“天賦人權(quán)”理論對(duì)人的平等權(quán)利也多有提及。美國(guó)法學(xué)家潘恩所說的“所有人生來就是平等的，并具有平等的天賦權(quán)利”[5]是對(duì)人類追求平等的最好詮釋。1789年法國(guó)的《人權(quán)宣言》最早將平等作為法律原則予以確定。新中國(guó)成立以后，我國(guó)也非常重視對(duì)公民平等權(quán)利的保護(hù)，《憲法》第三十三條明確規(guī)定了“公民在法律面前一律平等”，這是我國(guó)根本大法對(duì)平等人權(quán)的確認(rèn)。

遷徙自由本質(zhì)上是一項(xiàng)平等權(quán),因此遷徙自由是“法律面前人人平等”憲法原則的重要體現(xiàn)。法律確認(rèn)自由遷徙有利于實(shí)現(xiàn)人人平等，保障人權(quán)[6]。中國(guó)舊戶籍制度把公民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，人為地制造了戶籍限制，嚴(yán)重違背了”法律面前人人平等”的原則，把憲法上明確規(guī)定的原則變成一句空洞的口號(hào)。戶籍制度改革就是要改變這種不平等狀態(tài)，使城鄉(xiāng)居民擁有平等權(quán)利。

(二)內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值的沖突與整合

由于人們的活動(dòng)目的和價(jià)值目標(biāo)選擇不同，法律的價(jià)值可分為內(nèi)在價(jià)值和外在價(jià)值，所謂內(nèi)在價(jià)值就是指法律本身所代表和包含的價(jià)值，外在價(jià)值就是指法律的社會(huì)價(jià)值[7]。具體而言，法律的內(nèi)在價(jià)值通常是指自由、平等、正義等價(jià)值，法律的外在價(jià)值通常是指秩序、效率等價(jià)值。內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值通常會(huì)發(fā)生沖突，如公平與效率的矛盾、自由與秩序的矛盾等等。這需要人們進(jìn)行選擇和平衡。

英國(guó)自由資本主義時(shí)期，功利主義創(chuàng)始人邊沁認(rèn)為，“政府應(yīng)該通過避苦求樂來增進(jìn)社會(huì)幸?！盵8]。在他看來，“增進(jìn)最大多數(shù)人的最大幸福”就是立法的根本目的。邊沁的功利主義雖然把生存、平等、富裕和安全作為幸福的重要指標(biāo)，但少數(shù)人的利益卻被排除在外，雖能提高社會(huì)運(yùn)行的效率，但并不能保證公平價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，最終會(huì)影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。波斯納的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)認(rèn)為：“法本身——包括它的規(guī)范、程序和制度，都在于促進(jìn)效益的實(shí)現(xiàn)。”[9]其理論的歸結(jié)點(diǎn)是以最小的成本獲得最大的效益，在公平和效率發(fā)生價(jià)值沖突時(shí)，他不惜犧牲公平來提高效率。

羅爾斯的觀點(diǎn)與波斯納相反，他將正義作為社會(huì)制度的首要價(jià)值，在公平和效率的問題上，始終將公平的正義放在優(yōu)先地位，其次才談效率。什么是公平的正義，羅爾斯對(duì)此解讀為“合乎最少受惠者的最大利益”，在尊重自由、平等這些個(gè)人基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，照顧社會(huì)中的弱勢(shì)群體，才能緩和社會(huì)矛盾，使社會(huì)在正義原則支配下有序運(yùn)行。20世紀(jì)70年代，歐美形成了平等與效率交替理論，該理論認(rèn)為平等與效率兩者不可兼得。

筆者認(rèn)為，就公平和效率的關(guān)系來說，公平是效率的源泉，但兩者不能自始至終保持統(tǒng)一?！胺傻淖冞w過程實(shí)際上就是公平和效率從相互背離到實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的過程，如果公平與效率相互背離，則說明法律有了變遷的需要?！盵10]法律只有在保障公平的基礎(chǔ)上，才能降低社會(huì)交易成本，從而推進(jìn)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)效率的提升。

二、我國(guó)戶籍制度的價(jià)值選擇與歷史分期

我國(guó)的戶籍法律制度不是一成不變的，而是一個(gè)不斷演進(jìn)的過程。我國(guó)戶籍法律制度以1958年、1978年為節(jié)點(diǎn)經(jīng)歷了自由遷徙時(shí)期、嚴(yán)格控制時(shí)期和漸進(jìn)改革時(shí)期(半開放時(shí)期)這三個(gè)階段。戶籍制度改革的價(jià)值選擇也從自由、平等到注重秩序、效率等外在價(jià)值目標(biāo)，再到現(xiàn)如今愈加重視人權(quán)保障和公平正義等內(nèi)在價(jià)值目標(biāo)。

(一)以自由為價(jià)值選擇的自由遷徙時(shí)期

1958年以前，我國(guó)的戶籍制度著重戶籍的登記管理職能，這時(shí)戶籍管理政策的主要目的在于對(duì)居民基本信息的登記，并不涉及公民的利益權(quán)利分配等問題。這個(gè)時(shí)期國(guó)家尚未出臺(tái)限制人口遷徙的規(guī)定，因此此時(shí)的戶籍法律制度尚未牽扯到公民的遷徙自由權(quán)利，也未將戶口與公民切身利益相關(guān)的諸多福利權(quán)益相聯(lián)系。戶籍制度在不妨礙基本人權(quán)的同時(shí)在維護(hù)社會(huì)秩序、服務(wù)社會(huì)主義建設(shè)方面發(fā)揮了積極的作用。1954年憲法明文規(guī)定：公民有居住和遷徙的自由[11]。自由是這個(gè)時(shí)期戶籍法律制度的主要價(jià)值取向。

(二)以秩序、效率為價(jià)值取向的嚴(yán)格控制時(shí)期

早在商周時(shí)期，我國(guó)便有了戶籍制度并一直延續(xù)至今。我國(guó)古代的戶籍制度具有明顯的階級(jí)壓迫性，其功能主要是對(duì)人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和管理，將人口劃分為不同階層給予差別待遇，并以此為依據(jù)征稅賦役，其利益附加功能可見一斑。最終目的就是維護(hù)封建社會(huì)秩序，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)利益。

新中國(guó)成立后至1958年，我國(guó)戶籍制度的功能相比封建時(shí)期較為單一，而1958年至1978年，戶籍制度的功能在一定程度上發(fā)生了轉(zhuǎn)變，除原初的人口登記和管理的基本功能之外，我國(guó)戶籍制度還多了利益附加功能。1958年1月9日，我國(guó)第一部戶籍管理法《戶口登記條例》誕生了，其第10條第2款規(guī)定：公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門、學(xué)?；蛘叱鞘袘艨诘怯洐C(jī)關(guān)的相關(guān)證明。1975年憲法取消了有關(guān)公民可以自由遷徙的規(guī)定。1977年頒布的法律法規(guī)明確提出：“要嚴(yán)格控制從農(nóng)村遷往集鎮(zhèn)、城市，從集鎮(zhèn)遷往城市的流動(dòng)人口?！蔽覈?guó)的戶籍政策由此開始從允許自由遷徙向嚴(yán)格控制遷移轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)戶口向非農(nóng)業(yè)戶口的轉(zhuǎn)變標(biāo)志著城鄉(xiāng)二元制體系由此形成。這一時(shí)期的戶籍制度嚴(yán)格限制公民遷徙自由，城鄉(xiāng)居民的福利待遇存在很大的差別，在城鄉(xiāng)之間建起了一道不可逾越的鴻溝。正如有學(xué)者所言：戶籍是一道無形的墻，墻的一邊是農(nóng)村的公共服務(wù)供給不足，而另一邊則是城市更好的福利[12]。

承襲自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍制度淪為政府控制治安對(duì)象的手段之一，誠(chéng)然，城鄉(xiāng)二元戶籍制度便于人口管理，有利于維護(hù)局部社會(huì)秩序，并在一定程度上提高了黨政機(jī)關(guān)的辦事效率，但其弊端也日漸凸顯：在政治上表現(xiàn)為對(duì)公民身份權(quán)利的歧視；在社會(huì)上加劇了階層分化和城鄉(xiāng)差距；在經(jīng)濟(jì)上違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要素配置規(guī)律，降低了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的績(jī)效，阻礙了城市化進(jìn)程。從法律價(jià)值角度來看，嚴(yán)格控制階段的戶籍法律制度對(duì)內(nèi)在價(jià)值的追求淡化了，相反，對(duì)工具性意義的價(jià)值即外在價(jià)值的追求逐漸凸現(xiàn)出來。在自由與秩序的價(jià)值目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，秩序價(jià)值居于優(yōu)先地位。這樣的法律制度與現(xiàn)代法治文明的理念相違背，與平等、正義、自由等價(jià)值觀念背道而馳，不符合我國(guó)憲法“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的法律規(guī)定，同時(shí)也不利于整體效率和長(zhǎng)遠(yuǎn)效率的提高。

(三)更加注重人權(quán)保障和公平正義的漸進(jìn)改革時(shí)期

改革開放以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，但城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過分強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)，一味追求規(guī)模擴(kuò)張卻不重視質(zhì)量保障。非農(nóng)業(yè)戶口包含大量隱性福利，城鄉(xiāng)差距逐步拉大，造成了一系列嚴(yán)重的社會(huì)問題。為了解決城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)社會(huì)向和諧穩(wěn)定的方向發(fā)展，我國(guó)的戶籍制度由嚴(yán)格限制自由遷徙模式轉(zhuǎn)變?yōu)樵试S落戶的半開放模式。

1.愈加重視人權(quán)保障的戰(zhàn)略思路

人權(quán)是一個(gè)國(guó)家通過法律確認(rèn)人所享權(quán)利的一般形式，是現(xiàn)代法的基本價(jià)值之一。尊重和保障人權(quán)是現(xiàn)代法區(qū)別于傳統(tǒng)法的基本標(biāo)志，更是現(xiàn)代文明的標(biāo)志[13]。資產(chǎn)階級(jí)革命早期，荷蘭啟蒙思想家斯賓諾莎就把“天賦人權(quán)”放在自己政治法律思想的突出地位。而盧梭提出人民主權(quán)說更是把人權(quán)保障的政治追求推向高潮。

2003年發(fā)生的孫志剛事件震驚全國(guó)，一個(gè)27歲的大學(xué)生因沒有隨身攜帶暫住證在廣州街頭被收容，經(jīng)過60小時(shí)的身心摧殘最終死于一家收容人員救治站。孫志剛案件影響深遠(yuǎn)，暴露出我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)立、公民自由遷徙權(quán)無法得以保障等問題的嚴(yán)重性。在媒體和學(xué)界關(guān)注下，施行20多年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢除，取而代之的是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。2004年，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，隨后的十六屆四中全會(huì)確立了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。

2013年我國(guó)提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”，2014年進(jìn)一步指出“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要始終堅(jiān)持以人為本，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。以人為本的戰(zhàn)略思路逐漸勾勒出來，國(guó)家政治法律制度逐漸向注重人權(quán)傾斜。但要想真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，還需經(jīng)過一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

2.逐步實(shí)現(xiàn)公平正義的價(jià)值目標(biāo)

公平正義是衡量社會(huì)發(fā)展和人類文明的重要標(biāo)志，也是我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

公平正義要求社會(huì)中每一個(gè)成員都有同等的取得財(cái)富、實(shí)現(xiàn)利益的可能性，即機(jī)會(huì)平等、權(quán)利平等。而舊的二元制戶籍制度與公平原則相悖，使得非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口不能平等享有權(quán)利和義務(wù)的分配。城市聚集了大量公益性設(shè)施和社會(huì)保障等公共福利，各種政策向城市傾斜，無法自由遷徙的農(nóng)民卻被束縛在比較落后的地方，在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施享有、教育、醫(yī)療、就業(yè)機(jī)會(huì)等方面與城市相差甚遠(yuǎn)。消除這些差距是人們的愿望，更是建設(shè)和諧社會(huì)的根本要求。戶籍制度改革要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口管理制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口”。這充分體現(xiàn)了憲法尊重和保障人權(quán)的原則，充分體現(xiàn)了公平正義這一戶籍制度改革所追求的基本價(jià)值。

三、新一輪戶籍制度改革的現(xiàn)狀分析

(一)戶籍制度改革的新突破

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》，這標(biāo)志著我國(guó)戶籍制度改革進(jìn)入了全面實(shí)施階段?！兑庖姟分袘艏贫雀母锏男峦黄浦饕w現(xiàn)在四個(gè)方面(見表1)：

表1 戶籍制度改革的新突破

2015年3月5日，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，李克強(qiáng)指出，對(duì)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人員，以居住證為依據(jù)提供相應(yīng)的基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)制度。

(二)新一輪戶籍制度改革存在的問題與缺陷

新一輪戶籍制度改革，打破了以往戶籍城鄉(xiāng)二元體系格局，充分考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的需求，在平衡城鄉(xiāng)利益、協(xié)調(diào)區(qū)域建設(shè)等方面均取得了重大突破。但從現(xiàn)實(shí)情況來看，改革的實(shí)施還面臨一些新的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)對(duì)積分入戶條件中“社保必須達(dá)到一定年限”的要求不予茍同。戶籍與社會(huì)福利和公共服務(wù)應(yīng)該脫鉤，而不是進(jìn)一步強(qiáng)化其福利性。他認(rèn)為不應(yīng)該誘導(dǎo)農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)來幫助他們得到戶籍，而是應(yīng)通過戶籍改革提高流動(dòng)人口繳納社會(huì)保險(xiǎn)的積極性，不能因果顛倒。

中國(guó)社科院唐鈞認(rèn)為，此次戶籍制度改革雖然打破了城鄉(xiāng)二元體系結(jié)構(gòu)，但大城市與中小城鎮(zhèn)之間新的二元體系問題卻又凸現(xiàn)出來，特別需要公共服務(wù)均等化的大城市，卻未在此次改革的范圍之內(nèi)。筆者對(duì)戶籍制度改革不放開大城市同樣表示質(zhì)疑，大城市戶籍的含金量存在有增無減之嫌。

筆者認(rèn)為，從城鄉(xiāng)差別的戶口本到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住證，自由遷徙的障礙的確越來越少，但又有兩個(gè)問題浮現(xiàn)出來：首先，使不同區(qū)域均衡發(fā)展一直是中國(guó)改革的難題，而此次改革要求政府給擁有居住證的人們提供無差別的公共服務(wù)，這對(duì)地方政府來說無疑是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。其次，當(dāng)前戶籍制度的一些深層次矛盾仍未解決：第一，戶籍上附著的各種利益仍需逐步剝離；第二，一些大城市承載壓力較大，而一些中小城市和小城鎮(zhèn)吸引人口集聚的能力不足，發(fā)展空間仍很廣闊、潛力很大。

四、基于正義價(jià)值取向的戶籍制度改革路徑探析

(一)域外戶籍制度的啟示與借鑒

戶籍制度是現(xiàn)代國(guó)家的基本管理制度之一，在國(guó)外通常稱為“民事登記”“人事登記”。戶籍為保障公民基本權(quán)利提供依據(jù)，為國(guó)家公共決策提供信息，其重要性不言而喻，因此各國(guó)都十分重視戶籍制度建設(shè)并努力探索出一條適合本國(guó)國(guó)情的戶籍管理之路。

1.日本的人口登記制度全面維護(hù)社會(huì)秩序

日本的戶口管理“內(nèi)松外緊”。日本戶籍分為“本地籍”和“住民票”兩個(gè)部分?！氨镜丶毕喈?dāng)于我國(guó)的籍貫，而“住民票”是一種戶籍隨人走的制度，是人口遷徙的憑證。日本以“全民醫(yī)療，全民養(yǎng)老”為目標(biāo)建立的全方位、多層次的社會(huì)保障體系深入到社會(huì)的每個(gè)角落，從都道府縣到區(qū)市町村都設(shè)置了完備的福利設(shè)施。

曾經(jīng)的日本也實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶口管理模式，人口移民前需要辦理證明書，其只是暫時(shí)居住的臨時(shí)憑證，若外來人口長(zhǎng)期居住在移入地則被視為非法移民，當(dāng)?shù)卣畷?huì)將其遣返至原籍。二戰(zhàn)后修訂的《日本國(guó)憲法》明確賦予了公民居住和遷徙的權(quán)利，只要在某地居住三個(gè)月以上并有房可住即可加入當(dāng)?shù)貞艏?，享受?dāng)?shù)鼐用竦乃懈＠觥?/p>

2.美國(guó)的人口管理制度充分體現(xiàn)人權(quán)保障

美國(guó)沒有嚴(yán)格意義上的戶籍管理制度，認(rèn)為那樣是對(duì)人權(quán)的侵犯，故只進(jìn)行公民出生、死亡登記。美國(guó)居民在國(guó)內(nèi)擁有自由遷徙的權(quán)利，不需要辦理相關(guān)戶籍手續(xù)就可以成為遷入地居民，擁有政治參與等相關(guān)權(quán)利，同時(shí)享受當(dāng)?shù)氐母＠?。不過，沒有任何約束的自由遷徙在美國(guó)同樣是不被允許的，美國(guó)公民移居某地其生活狀態(tài)必須符合當(dāng)?shù)胤傻南嚓P(guān)規(guī)定，如有一定的收入和住房面積，另外也不能影響到老人的贍養(yǎng)和孩子的撫養(yǎng)。沒有嚴(yán)格的戶籍制度、人口可以自由流動(dòng)的美國(guó)并沒有因此而造成社會(huì)秩序混亂，因?yàn)樵谧杂傻念I(lǐng)域里，始終有一只看不見的手——市場(chǎng)在背后進(jìn)行調(diào)節(jié)，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序有條不紊地運(yùn)行。

(二)我國(guó)戶籍制度改革的價(jià)值路徑探究

通過對(duì)西方學(xué)者的理論研究以及對(duì)戶籍制度的域外分析，筆者試圖探索出值得我國(guó)參考借鑒的戶籍管理理念與管理模式。

很多學(xué)者把實(shí)現(xiàn)公民的自由遷徙權(quán)作為戶籍制度改革的價(jià)值目標(biāo)，而對(duì)正義——相較于自由、秩序等而言更高層次的價(jià)值追求卻疏于探索。正義是一個(gè)古老而又常新的概念，古今中外對(duì)正義概念的解釋不計(jì)其數(shù)，可以說，“正義有一張普洛透斯似的臉(a Protean face)”[14]。哲學(xué)先賢柏拉圖早期對(duì)正義作出了比較系統(tǒng)的闡述，他認(rèn)為：“正義是國(guó)家和法律思想的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，凡是正義的都是善的。”羅爾斯是二戰(zhàn)以后西方最有影響力的哲學(xué)家，其代表作《正義論》同密爾的《論自由》和洛克的《政府論》被人們稱為“自由民主傳統(tǒng)的經(jīng)典著作”。羅爾斯在《正義論》中指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，任何不正義的法律制度，不管它多有效率和條理，都應(yīng)該加以改造或廢除?！惫P者認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的正義應(yīng)建立在尊重人的尊嚴(yán)的基礎(chǔ)之上，其基本內(nèi)容是人權(quán)。我國(guó)2004年修訂的憲法明文規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！贝丝盍⒎ㄒ?guī)定從法律角度體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)公民基本權(quán)利的重視和保護(hù)公民基本權(quán)利的決心。我國(guó)原有的戶籍制度存在大量不平等因素，限制公民自由遷徙，忽略了尊重和保障人權(quán)這一基本原則，使戶籍制度在某種程度上失去了其本位功能。

故以“正義之名”實(shí)施改革才能使戶籍制度改革的目標(biāo)更加明確繼而少走彎路。正如羅爾斯所言：“正義”之于社會(huì)的意義，在于它是社會(huì)制度的首要價(jià)值?？梢哉f，一個(gè)社會(huì)，只有民眾普遍認(rèn)同其正義原則，并且這些原則能夠?yàn)樯鐣?huì)制度規(guī)范所保障，才能稱之為良好的社會(huì)。正義、效率、秩序是相互聯(lián)結(jié)、相互影響的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，正義觀對(duì)于一個(gè)社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要，如果一個(gè)社會(huì)中的民眾對(duì)社會(huì)正義觀的認(rèn)識(shí)存在根本分歧，就會(huì)影響效率的發(fā)揮，失去秩序的基礎(chǔ)，最終很有可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)亂。由此可見，“正義”原則對(duì)整個(gè)社會(huì)體制而言意義重大。

羅爾斯在《正義論》中對(duì)正義原則進(jìn)行了歸納總結(jié)，他提出在“原初狀態(tài)”下，在“無知之幕”后面，讓自由的、有理性的人們選擇正義原則。正義原則有兩條，第一是平等的自由原則，第二是機(jī)會(huì)公平、平等原則和差別原則的結(jié)合[15]。羅爾斯認(rèn)為，在這兩個(gè)原則中，平等的自由原則處于優(yōu)先地位，差別原則須有補(bǔ)償原則進(jìn)行補(bǔ)充。

基于對(duì)羅爾斯正義理論的學(xué)習(xí)研究，筆者認(rèn)為，可以分別從促進(jìn)機(jī)會(huì)均等、實(shí)現(xiàn)分配公平和進(jìn)行利益補(bǔ)償這三個(gè)方面入手為戶籍制度改革提供方向性指導(dǎo)，建構(gòu)我國(guó)戶籍制度的目標(biāo)模式，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。

1.促進(jìn)機(jī)會(huì)均等

在現(xiàn)實(shí)生活中要想實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的完全均等是不可能的，因?yàn)椤皺C(jī)會(huì)”是一個(gè)抽象的概念，它至少包括出身、運(yùn)氣、選擇和努力等內(nèi)容，國(guó)家可以通過法律和政策性的調(diào)整為公民提供等同的機(jī)會(huì)選擇，但先天在智力、體力上的優(yōu)勢(shì)以及后天的個(gè)人努力是國(guó)家無法調(diào)整的。因此國(guó)家對(duì)于實(shí)現(xiàn)公民機(jī)會(huì)均等的承諾似乎并不切實(shí)際，但它能對(duì)個(gè)人產(chǎn)生一定程度的激勵(lì)作用。

戶籍制度改革應(yīng)該從改變身份歧視入手，為農(nóng)民提供與城鎮(zhèn)居民無差別的就業(yè)機(jī)會(huì)、受教育機(jī)會(huì)、參政機(jī)會(huì)，把實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等作為戶籍制度改革的一個(gè)目標(biāo)，一方面可提高公民的政治認(rèn)同感，促進(jìn)民主政治的發(fā)展，另一方面還能夠激發(fā)個(gè)人潛能，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，同時(shí)促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

2.實(shí)現(xiàn)分配公平

在城鄉(xiāng)二元戶籍制度時(shí)期，農(nóng)村人口不能夠自由流動(dòng)，農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)秀人才不能人盡其才，造成了人力資源的巨大浪費(fèi)。而當(dāng)時(shí)人事制度中的平均主義和按資排輩，嚴(yán)重挫傷了人們生產(chǎn)的積極性。這種平均主義是公平原則的嚴(yán)重錯(cuò)位，大大影響了效率的提高。

因此在起點(diǎn)機(jī)會(huì)公平的前提下，應(yīng)該通過競(jìng)爭(zhēng)，使優(yōu)秀人才脫穎而出。合作者之間的資源配置應(yīng)該遵循按照優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行分配的原則，把有限的社會(huì)資源交由有能力使其發(fā)揮最大效用的人的手中。這種按照優(yōu)點(diǎn)分配的原則有助于提高資源利用效率。如果此時(shí)仍按照無差別原則進(jìn)行分配，則不利于有限社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

3.進(jìn)行利益補(bǔ)償

僅做到機(jī)會(huì)均等和實(shí)現(xiàn)分配公平仍不能保證社會(huì)公平正義價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，很多歷史原因和社會(huì)原因使部分人成為弱勢(shì)群體，處于不利的社會(huì)地位，光保障分配結(jié)果公平、為他們提供發(fā)展機(jī)會(huì)并不足以改變他們?cè)谏鐣?huì)中的不利地位。以農(nóng)民階層為例，他們?yōu)閲?guó)家工業(yè)化建設(shè)做出的貢獻(xiàn)與所獲得的回報(bào)并不對(duì)等。雖然國(guó)家已經(jīng)取消農(nóng)業(yè)稅為他們提供了更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，但較少的社會(huì)福利和較多的勞力付出使他們?nèi)詫儆谌鮿?shì)群體，農(nóng)民工不能很好地融入城市，留守兒童、留守老人等社會(huì)問題仍是和諧社會(huì)的大礙，如此種種與我國(guó)早期優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的國(guó)家政策是密切聯(lián)系的。因此，為農(nóng)民提供必要補(bǔ)償是迫切緊要的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，這種補(bǔ)償還利于國(guó)民整體素質(zhì)的提高，能促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

(三)推動(dòng)我國(guó)戶籍制度改革進(jìn)一步完善的措施

要想真正實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等和分配公平并非易事，對(duì)弱勢(shì)群體的利益補(bǔ)償也不可能一蹴而就，因此我國(guó)的戶籍制度改革必然要采取漸進(jìn)模式。我國(guó)的戶籍制度在漸進(jìn)完善中還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1.維護(hù)公民的基本權(quán)利，保障公民遷徙自由

美國(guó)公民在遷徙時(shí)無需辦理任何人口遷移證件，也不受戶口管理機(jī)關(guān)的約束，只要該公民在擬遷入地具有合法收入、固定住所，就可以入戶成為當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｔ谟蛲?，?guó)際公約和法律文件中早已確認(rèn)公民的遷徙自由。我國(guó)1975年憲法取消公民遷徙自由的規(guī)定，而后來兩次修改的憲法都沒有恢復(fù)公民的遷徙自由權(quán)?；诼男袊?guó)際公約的需要，也為推動(dòng)我國(guó)戶籍制度改革的需要，遷徙自由被寫入憲法已顯得愈加迫切。遷徙自由作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)得到憲法的保障。在我國(guó)，歷史、社會(huì)等一系列原因?qū)е聭艏芾碇贫冉┗?公民的遷徙自由受到限制，我國(guó)公民無法實(shí)現(xiàn)完全自由的流動(dòng),不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

遷徙自由是人身自由也是基本人權(quán)，不受歧視也不容侵犯。這是毋庸置疑的基本權(quán)利的法律保障問題，是戶籍制度改革具體操作的前提。唯有公民的遷徙自由權(quán)得到憲法的特殊保護(hù)，戶籍制度改革才能真正實(shí)施到位并推行成功。還公民“合法”的遷徙自由權(quán)，堅(jiān)定不移地推行戶籍制度的改革與完善，這正是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,最終實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的必然選擇。

2.加快戶籍立法進(jìn)程，完善戶籍法律體系

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，平等、自由、正義成為人們普遍的價(jià)值追求。以正義原則為價(jià)值支撐制定一部系統(tǒng)完備的戶籍法成為我國(guó)戶籍管理走上法治化軌道的重要過程，也是解決我國(guó)戶籍管理制度性障礙的關(guān)鍵一步。在日本，《戶籍法》是其戶籍法律體系的法律基礎(chǔ)，與之相關(guān)的還有《戶籍事務(wù)處理準(zhǔn)則》《戶籍法實(shí)行規(guī)則》等，完備的法律體系保障日本在戶籍管理方面有條不紊，有效解決因戶籍問題引起的社會(huì)矛盾糾紛。而中國(guó)要想徹底解決戶籍管理難題，也應(yīng)完善戶籍管理法律體系并制定統(tǒng)一的戶籍法，只有保證戶籍管理有法可依，才能使我國(guó)的戶籍制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。目前，我國(guó)的戶籍法已經(jīng)進(jìn)入了起草階段，但進(jìn)展緩慢，仍不能跟上戶籍改革發(fā)展的步伐。為此，我國(guó)在制定戶籍法的過程中應(yīng)借鑒國(guó)外在人口管理立法上的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，在內(nèi)容上應(yīng)具有針對(duì)性和可操作性，提高立法效率，努力加快戶籍法的立法進(jìn)程。

3.調(diào)整國(guó)家機(jī)關(guān)職能，設(shè)立專門管理機(jī)關(guān)

在美國(guó)，戶籍由國(guó)家的社會(huì)服務(wù)部門管理，倚重戶籍管理的社會(huì)服務(wù)功能。1956年之前，我國(guó)戶籍管理歸屬民政部，而1956年之后正式交由公安部。公安機(jī)關(guān)的主要職能是維護(hù)社會(huì)治安與穩(wěn)定，因而從實(shí)際情況來看，公安機(jī)關(guān)在戶籍管理的過程中不可避免地會(huì)輕視戶籍的社會(huì)服務(wù)性功能而利用戶籍管理來達(dá)到社會(huì)穩(wěn)定的效果。筆者認(rèn)為戶籍由民政部門負(fù)責(zé)管理較為妥當(dāng)，我國(guó)戶籍制度改革的趨勢(shì)應(yīng)逐步回歸本位功能，發(fā)揮戶籍初始戶口登記和提供身份證明的作用，還原其社會(huì)服務(wù)性功能。

4.剝離戶籍制度附著利益，還原戶籍本源職能

我們?cè)趯W(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也要結(jié)合自身情況，探索出一條符合本國(guó)國(guó)情的戶改之路。提高社會(huì)保障水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源城鄉(xiāng)全覆蓋是剝離戶籍制度背后利益的基礎(chǔ)和保障。不僅要擴(kuò)大戶口流入地的公共服務(wù)覆蓋面，同時(shí)也要使失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障在農(nóng)村地區(qū)普及，并加強(qiáng)醫(yī)院、學(xué)校等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2011年《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布為戶籍制度改革提供了法律支撐，也為我國(guó)社會(huì)保障體系提供了強(qiáng)有力的保障。

五、結(jié)語

平等、自由、正義自古以來就是人類追求的價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)也是秩序、效率等外在價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)與保障。我國(guó)戶籍制度改革在以人為本思想的指導(dǎo)下，更加注重對(duì)公民自由權(quán)、平等權(quán)等基本人權(quán)的保障，為最終實(shí)現(xiàn)公平正義的理想型社會(huì)奠定了重要基石，這也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然選擇。2014年7月《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)戶籍制度改革具有重大意義；世界人權(quán)理論及域外的戶籍制度也具有一定的借鑒參考價(jià)值。平等、自由、正義是我國(guó)社會(huì)制度的法理基礎(chǔ)，也是戶籍制度改革的價(jià)值所在。在正確價(jià)值目標(biāo)的指引下我們也應(yīng)注意到，在戶籍制度改革的實(shí)際操作中必須始終堅(jiān)持實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧、綜合施策的原則，仰望天空更要腳踏實(shí)地，堅(jiān)持走具有中國(guó)特色的漸進(jìn)式戶籍制度改革之路。

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責(zé)任編輯：莊亞華

10.3969/j.issn.1673-0887.2017.04.019

2016-12-07

葉爽(1993— )，女，碩士研究生。

A

1673-0887(2017)04-0093-07

D631.42