摘 要：從近年查辦案件的情況來看，廣東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領域存在思想認識不到位、環(huán)境污染危害后果難以實時固定、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高等容易引發(fā)職務犯罪的突出問題，給國家和人民造成了巨大的損失。為扭轉該不利局面，我們必須從提高思想認識、健全監(jiān)管體系、完善法律制度、加大查處和教育力度四個方面積極采取應對措施。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境 職務犯罪 突出問題 應對措施

為加大對危害生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)管力度，促進監(jiān)管部門嚴格依法行政，廣東省檢察機關自2013年以來通過開展多種專項行動集中對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪進行了查處，取得顯著效果。本文結合案件查處情況，對廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的特點、表現(xiàn)形式、成因展開分析，并在此基礎上圍繞如何完善監(jiān)管措施和預防職務犯罪提出一些合理化建議，供相關部門參考。

一、廣東省2013-2016年查辦危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪情況分析

（一）總體情況

2013年1月至2016年12月，廣東省檢察機關共立查危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪案件2445人，占同期立查職務犯罪案件總人數(shù)的19.5%，是全省檢察機關前四年（2009-2012年）立查同類案件總人數(shù)的4倍多，通過辦案挽回經(jīng)濟損失1個多億。[1]林業(yè)、政府、土地礦產(chǎn)、水利、環(huán)保等與生態(tài)文明建設密切相關的行政機關發(fā)案率較高，共查辦上述領域職務犯罪案件1386人，占立案總人數(shù)的56.7%。

（二）案件特點

1.案件數(shù)量呈上升趨勢。2008年至2009年間，廣東省檢察機關共立案偵查危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪案件230件235人，從此后幾年的查辦案件數(shù)量看，該領域職務犯罪呈現(xiàn)出逐年上升趨勢。2010-2012年三年期間，全省檢察機關共查辦危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪案件433人；2013年查處該領域案件626人，遠超過前三年立案數(shù)的總和，是前三年立查總人數(shù)的145%；2014-2016年分別立查644人、630人、545人，繼續(xù)保持高位運行。

2.罪名相對集中。從現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，行賄、玩忽職守、濫用職權、貪污、受賄罪名占立查案件總人數(shù)的89.8%。具體為：受賄罪630人，占25.7%；玩忽職守罪503人，占20.6%；濫用職權罪422人，占17.3%；行賄罪338人，占13.8%；貪污罪304人，占12.4%。

3.大要案比例較高，危害后果嚴重。在查處的2445人中，重特大案件1130人，占立案人數(shù)的46.2%；縣處級以上要案174人，占立案人數(shù)的7.1%。所立查案件共造成死亡128人，經(jīng)濟損失約28.6億元。

4.窩案、串案，瀆職、貪污賄賂雙罪名的案件比例較大。隨著生態(tài)環(huán)境管理部門職責分工與內(nèi)部制約機制的完善，單獨犯罪難以輕易實施，危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪窩案串案現(xiàn)象較為突出，一些業(yè)務聯(lián)系密切的部門甚至形成“大家都獲利、大家都濕鞋”的局面。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全省檢察機關共查辦各類系列案件185件714人，占查辦案件總人數(shù)的29.2%。

5.基層一線黨政干部及行政執(zhí)法人員涉案相對集中?？h區(qū)一級涉案966人，占39.5%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及基層一線執(zhí)法部門1311人，占53.6%。

（三）表現(xiàn)形式

1.審批不嚴，違法發(fā)放相關資質和行政許可，如環(huán)評驗收手續(xù)、采礦許可證、林木采伐許可證等，并借機謀取私利，造成生態(tài)環(huán)境被破壞、礦產(chǎn)資源被濫采等嚴重后果。

2.執(zhí)法不嚴，監(jiān)管不力，放縱危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，并借機謀取私利，如玩忽職守未及時發(fā)現(xiàn)查處危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為、濫用職權不依法查處危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為、“以罰代刑”徇私舞弊不將涉嫌刑事犯罪的案件移交司法機關處理、通風報信幫助犯罪分子逃避查處等，導致破壞生態(tài)環(huán)境的行為得以長期存續(xù)，乃至最終演變成環(huán)境污染事件或重大責任事故。

3.黨政領導干部受不良政績觀影響或為了謀取私利，對有關監(jiān)管部門的監(jiān)管、執(zhí)法行為橫加干涉，越權指令有關監(jiān)管部門對不符合條件的企業(yè)發(fā)放行政許可或放松查處，導致這些企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為得以長期存續(xù)，乃至最終演變成環(huán)境污染事件或重大責任事故。

4.有關監(jiān)管部門在負責審批、發(fā)放生態(tài)環(huán)境治理專項資金、環(huán)保項目專項補貼過程中，工作嚴重不負責任，違規(guī)向不符合條件的單位發(fā)放或與他人合謀以虛假材料騙取相關專項資金，給國家造成重大經(jīng)濟損失。

5.在對有關生態(tài)文明建設的工程進行監(jiān)管的過程中，未依法嚴格把關，工程招投標時通過向他人透露標底、放縱他人圍標等形式幫助不法承建商中標，工程驗收時批準質量存在缺陷的工程通過驗收，工程結算時伙同承建商通過虛報工程量的方式騙取工程款，并借機謀取私利，導致大量工程無法發(fā)揮應有的效用、巨額的工程款被套取的嚴重后果。

二、廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的成因分析

綜上分析，廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪仍處于易發(fā)高發(fā)階段，所涉領域廣泛，犯罪手段多樣，危害后果嚴重。然“冰凍三尺，非一日之寒”，該現(xiàn)狀是種種不良因素長期積累所致，其中有政策導引的因素，有思想認識的因素，有制度不完善的因素，也有利益驅動的因素，具體而言體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）思想導向存在偏差，對環(huán)境保護的重要性認識不足

長期以來，一些地方政府過于注重經(jīng)濟建設為中心的指導思想，對環(huán)境保護工作缺乏足夠的重視。事實上，黨中央對環(huán)境保護工作高度重視。1983年第二次全國環(huán)保會議上，國務院副總理李鵬同志宣布將環(huán)境保護確定為基本國策。[2]同樣是基本國策，環(huán)境保護國策在實際執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了偏差。由于長期以來，GDP是考核政府政績的核心甚至是唯一指標，受這種不正確的政績觀影響，一些領導干部容易過分追求經(jīng)濟的高速發(fā)展，從而忽視環(huán)境的保護。此外，環(huán)境保護工作本身具有凸顯成效周期較長的特點，而干部的任期一般不會超過五年，實踐中容易造成“投入”和“產(chǎn)出”不成比例的錯覺，這在無形中又打擊了一部分干部對環(huán)境保護工作的積極性。實踐中，我們的環(huán)境保護工作更多的還停留在被動的事后補救層面，事前防范和事中監(jiān)督還遠遠做得不夠?，F(xiàn)行環(huán)境政策本身需要結構性調整，執(zhí)行力度也亟待加強。endprint

（二）環(huán)境污染危害后果難以實時固定，導致一些監(jiān)管人員產(chǎn)生懈怠心理

調研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)超標排放污染物、污染環(huán)境的行為現(xiàn)實中是大量存在的，但真正被依法處罰、追責的，實踐中只有極少數(shù)。究其原因就在于，環(huán)境污染行為存在一定的隱蔽性，技術上難以實時監(jiān)控，危害后果發(fā)現(xiàn)難、取證難、固定難，從而導致了相關監(jiān)管部門執(zhí)法難。以2014年西江流域順德飲水河段“黑電解廠”事件為例。當時媒體對黑電解廠的數(shù)量、非法排污的手法均作了詳盡的報道，也引起了多方關注。[3]但報道公之于眾后，絕大部分“黑電解廠”連夜搬離，雖然佛山市順德區(qū)環(huán)保部門及時牽頭組成了聯(lián)合執(zhí)法組對涉案地域的企業(yè)開展了地毯式排查，但最終能固定違法犯罪證據(jù)的企業(yè)依然是少數(shù)，記者報道的“數(shù)十家黑電解廠”中僅有5家企業(yè)的10名負責人被刑事追責，而負有監(jiān)管職責的行政執(zhí)法機關只有8人受處分，無一人被追究刑事責任。[4]并非行政執(zhí)法部門和司法機關不想嚴肅查處，最關鍵的原因就在于排出的污水已流入西江稀釋，“黑電解廠”的非法排污行為危害后果很難固定。環(huán)境污染危害后果在技術層面難以實時固定，客觀上給環(huán)保領域的行政執(zhí)法和刑事司法帶來了困難，同時也誘發(fā)了一些不法分子的犯罪心理?？梢院敛豢鋸埖卣f，環(huán)境污染危害后果難以實時固定是當前廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪易發(fā)高發(fā)現(xiàn)狀的禍首。

（三）生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高，客觀上為一些不法監(jiān)管人員逃避職務犯罪處罰提供了便利條件

根據(jù)行政機關的職責劃分，環(huán)保、國土、林業(yè)、水利等相關部門在不同領域各司其職，構建了我們的生態(tài)監(jiān)管體制。但現(xiàn)實中我們的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制還是存在諸多問題，導致監(jiān)管效能不高。一是存在多頭監(jiān)管，職責不清的情況，有關部門相互推諉，嚴重影響監(jiān)管效能。如汕尾陸豐“墳爺案”，國土、林業(yè)、民政、環(huán)保、水利以及當?shù)攸h委、政府都有監(jiān)管職責，每一個單位嚴格執(zhí)法均能及時制止“墳爺”林某某的破壞性開發(fā)行為，但實際主要都是持觀望態(tài)度，最終釀成了嚴重后果。二是部分行政執(zhí)法權過于集中，長期缺乏有效監(jiān)督，導致權力被濫用。如廣州市公安局交通警察支隊、廣州市環(huán)境保護監(jiān)測中心站有關工作人員利用汽車尾氣檢測執(zhí)法權牟利案。這樣一種典型的行政違法行為居然公然存續(xù)了長達五年之久，且最終還需媒體曝光后才被糾正查處，就是權力過于集中，缺乏有效監(jiān)督的惡果。 三是行政執(zhí)法部門缺乏強制執(zhí)行措施，申請跨部門協(xié)助程序復雜，且多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調難度較大，影響執(zhí)法效率。四是“地方保護主義”思想盛行，部分地方黨委、政府對行政執(zhí)法機關過多干預，導致執(zhí)法人員難以嚴格執(zhí)法。近年廣東查處了多起重大污染事故背后的職務犯罪系列案，盡管環(huán)保部門工作人員的瀆職行為是發(fā)生事故的關鍵，但由于涉案企業(yè)在當?shù)厥羌{稅大戶或者在協(xié)助當?shù)攸h委、政府建設一些涉及民生的重大項目，環(huán)保部門工作人員反映不同程度地感受到了來自黨委、政府部門的壓力，他們的瀆職從某種意義上講是為了“顧全大局”。監(jiān)管體制效能不高給不法分子逃避處罰留下了空間，為權力尋租創(chuàng)造了條件。

（四）現(xiàn)行法律體系對危害生態(tài)環(huán)境行為處罰畸輕，容易誘發(fā)對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的放任心理

我國現(xiàn)行法律體系主要是在改革開放以后逐步建立并不斷完善的，具有鮮明的時代烙印，充分體現(xiàn)了以經(jīng)濟建設為中心的指導思想，側重對市場經(jīng)濟制度的保護。有關環(huán)境保護的法律規(guī)定雖然對具體環(huán)保措施作出了明確規(guī)定，但總體而言對危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的處罰畸輕、打擊力度不夠，客觀上造成了危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪成本低、收益高的現(xiàn)狀。一方面，我國刑法對普通危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為處罰不嚴厲。危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪的最高刑期僅為七年，而且由于法律對于罰金沒有嚴格要求，司法實踐中法院針對已判處刑罰的危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為，往往不會同時處以高額罰金。相反，企業(yè)在生產(chǎn)中環(huán)保處理的成本耗資巨大，個別行業(yè)甚至達到了總成本的20%，且危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為一般也不容易被發(fā)現(xiàn)。正是因為存在如此大的反差，一些不法商人為了高額利潤，不惜鋌而走險。普通危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的易發(fā)高發(fā)，實際上也大大加重了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門的責任。而另一方面，司法實踐中危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪“輕刑化”處理現(xiàn)象比較普遍，根本無法迫使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員帶著高度的責任心和厚重的使命感嚴格依法履行自己的監(jiān)管職責。

三、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，預防危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的對策建議

（一）加強教育宣傳，提高思想認識，預防職務犯罪

生態(tài)文明建設關系人民生活，關乎民族未來。黨的十八大把生態(tài)文明建設提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會四大建設并列的高度，體現(xiàn)了生態(tài)文明建設的特殊重要性。黨和國家領導人高度重視生態(tài)文明建設，習近平總書記強調“要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，向對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。李克強總理指出：“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)”。但實踐中個別領導干部對生態(tài)文明建設的重要性依然認識不到位，導致諸多生態(tài)建設措施難以落實。因此，要運用多種形式開展法制宣傳和警示教育，大力提高全體領導干部的思想認識，增強廣大執(zhí)法人員工作責任感和廉潔自律的自覺性，預防生態(tài)環(huán)境領域的職務犯罪。

（二）升級采樣技術，強化監(jiān)管措施，破解環(huán)境污染危害后果難以實時固定難題

針對環(huán)境污染危害后果難以實時固定帶來的不利影響，建議采取以下應對措施：一是克服技術難關，在企業(yè)污染物排放末端安裝實時取樣裝置，實現(xiàn)實時采樣，且確保所采樣品由環(huán)保執(zhí)法部門掌控，以備復查，打消企業(yè)負責人的僥幸心理。二是加大對重點排污企業(yè)的監(jiān)控力度，尤其是企業(yè)生產(chǎn)高峰期，要適時抽查，重點檢查是否存在偷排行為，另建立正常上班時間之外生產(chǎn)報備制度，以此增強企業(yè)的責任感和調動執(zhí)法人員的積極性。三是加大處罰力度，提高犯罪成本，使事后補救代價要遠遠大于事前防范成本，引導企業(yè)事前防范上狠下功夫。四是考慮采用嚴格責任原則，在特定情形下實行舉證責任倒置，如當?shù)匕l(fā)生嚴重環(huán)境污染行為時，企業(yè)有證明自身排放合法的義務，否則應當承擔或至少是分擔治理責任，鼓勵企業(yè)積極履行環(huán)境保護的社會責任。endprint

（三）完善權力設置，加強制約監(jiān)督，提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高，關鍵還在于職責不清、監(jiān)督不力，建議采取以下應對措施：一是完善權力設置，建立健全生態(tài)環(huán)境職能部門的權力清單和責任清單工作機制，尤其是對多個部門均負有監(jiān)督職責的項目，要明確主要監(jiān)督責任部門，由該部門匯總各有關部門的意見統(tǒng)一對項目進行審批、監(jiān)管；二是落實當?shù)攸h委、政府負責人“一崗雙責”制，突出地方黨政領導人的環(huán)保責任意識；三是建立重大項目環(huán)評審批權上提、其他審批項目上級制度，打破既有利益格局，以防地方保護主義；四是突出行政執(zhí)法部門的主體責任，對于作出的處罰措施要及時跟蹤落實，強化強制執(zhí)行力度。

（四）完善法律法規(guī)，強化法律監(jiān)督，加大對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的懲處力度

一是完善瀆職犯罪立案標準，建議參照《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》有關認定“嚴重污染環(huán)境”的規(guī)定，對于環(huán)境污染背后的瀆職犯罪，只要財產(chǎn)損壞和人身傷亡的潛在危險產(chǎn)生，即可入罪。二是大力推進環(huán)境污染損害后果司法鑒定機構的建設，合理規(guī)劃環(huán)境損害司法鑒定機構的布局、類別、規(guī)模和數(shù)量，嚴格審核鑒定機構和人員，確保高質量高水平，以適應訴訟活動對環(huán)境損害司法鑒定的需要。三是加強對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的訴訟監(jiān)督，防止“輕刑化”處理傾向，提升刑法的公正性和威懾力。

四、結語

生態(tài)文明建設，從微觀的角度講，與我們每一個人的日常生活息息相關；從宏觀的角度看，事關子孫后代的幸福和人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須把它作為一項重點工作長抓不懈。國家公職人員，特別是對生態(tài)文明建設負有監(jiān)管責任的國家機關工作人員，更要依法行政，帶頭把黨和政府對生態(tài)文明建設的要求落到實處。但從廣東省近年查辦案件的情況來看，目前危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪仍處于易發(fā)高發(fā)的態(tài)勢，給國家和人民造成了巨大的損失。究其原因，可以歸結為思想認識不到位、監(jiān)管體系不健全、法律制度不完善、懲治和預防力度不夠強四大方面。我們必須結合實際操作中發(fā)現(xiàn)的問題，從上述四個方面整改落實。只有這樣，我們才能在不斷解決問題的過程中，找尋出最適合推動生態(tài)文明建設的金光大道。

注釋：

[1]有關案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于公開報道。

[2]參見鳳凰網(wǎng)專稿：《環(huán)境保護哪一年被確定為基本國策？》，http：//news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail_2010_12/31/3815595_0.shtml，訪問日期：2017年6月1日。

[3]參見人民網(wǎng)：《廣東順德污水直排水源地 環(huán)保部門成“黑廠辯護人”》，http：//legal.people.com.cn/n/2014/0820/c188502-25499500.html，訪問日期：2017年6月1日。

[4]參見新華網(wǎng)：《廣東省佛山市黑廠屢被舉報頂風排污 8名公務員被處分》，http：//henan.china.com.cn/special/2014/0911/79627.shtml，訪問日期：2017年6月1日。endprint