摘 要:從近年查辦案件的情況來看,廣東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)管領域存在思想認識不到位、環(huán)境污染危害后果難以實時固定、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高等容易引發(fā)職務犯罪的突出問題,給國家和人民造成了巨大的損失。為扭轉該不利局面,我們必須從提高思想認識、健全監(jiān)管體系、完善法律制度、加大查處和教育力度四個方面積極采取應對措施。
關鍵詞:生態(tài)環(huán)境 職務犯罪 突出問題 應對措施
為加大對危害生態(tài)環(huán)境行為的監(jiān)管力度,促進監(jiān)管部門嚴格依法行政,廣東省檢察機關自2013年以來通過開展多種專項行動集中對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪進行了查處,取得顯著效果。本文結合案件查處情況,對廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的特點、表現(xiàn)形式、成因展開分析,并在此基礎上圍繞如何完善監(jiān)管措施和預防職務犯罪提出一些合理化建議,供相關部門參考。
一、廣東省2013-2016年查辦危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪情況分析
(一)總體情況
2013年1月至2016年12月,廣東省檢察機關共立查危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪案件2445人,占同期立查職務犯罪案件總人數(shù)的19.5%,是全省檢察機關前四年(2009-2012年)立查同類案件總人數(shù)的4倍多,通過辦案挽回經(jīng)濟損失1個多億。[1]林業(yè)、政府、土地礦產(chǎn)、水利、環(huán)保等與生態(tài)文明建設密切相關的行政機關發(fā)案率較高,共查辦上述領域職務犯罪案件1386人,占立案總人數(shù)的56.7%。
(二)案件特點
1.案件數(shù)量呈上升趨勢。2008年至2009年間,廣東省檢察機關共立案偵查危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪案件230件235人,從此后幾年的查辦案件數(shù)量看,該領域職務犯罪呈現(xiàn)出逐年上升趨勢。2010-2012年三年期間,全省檢察機關共查辦危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪案件433人;2013年查處該領域案件626人,遠超過前三年立案數(shù)的總和,是前三年立查總人數(shù)的145%;2014-2016年分別立查644人、630人、545人,繼續(xù)保持高位運行。
2.罪名相對集中。從現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析,行賄、玩忽職守、濫用職權、貪污、受賄罪名占立查案件總人數(shù)的89.8%。具體為:受賄罪630人,占25.7%;玩忽職守罪503人,占20.6%;濫用職權罪422人,占17.3%;行賄罪338人,占13.8%;貪污罪304人,占12.4%。
3.大要案比例較高,危害后果嚴重。在查處的2445人中,重特大案件1130人,占立案人數(shù)的46.2%;縣處級以上要案174人,占立案人數(shù)的7.1%。所立查案件共造成死亡128人,經(jīng)濟損失約28.6億元。
4.窩案、串案,瀆職、貪污賄賂雙罪名的案件比例較大。隨著生態(tài)環(huán)境管理部門職責分工與內(nèi)部制約機制的完善,單獨犯罪難以輕易實施,危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪窩案串案現(xiàn)象較為突出,一些業(yè)務聯(lián)系密切的部門甚至形成“大家都獲利、大家都濕鞋”的局面。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,全省檢察機關共查辦各類系列案件185件714人,占查辦案件總人數(shù)的29.2%。
5.基層一線黨政干部及行政執(zhí)法人員涉案相對集中??h區(qū)一級涉案966人,占39.5%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府及基層一線執(zhí)法部門1311人,占53.6%。
(三)表現(xiàn)形式
1.審批不嚴,違法發(fā)放相關資質和行政許可,如環(huán)評驗收手續(xù)、采礦許可證、林木采伐許可證等,并借機謀取私利,造成生態(tài)環(huán)境被破壞、礦產(chǎn)資源被濫采等嚴重后果。
2.執(zhí)法不嚴,監(jiān)管不力,放縱危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為,并借機謀取私利,如玩忽職守未及時發(fā)現(xiàn)查處危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為、濫用職權不依法查處危害生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為、“以罰代刑”徇私舞弊不將涉嫌刑事犯罪的案件移交司法機關處理、通風報信幫助犯罪分子逃避查處等,導致破壞生態(tài)環(huán)境的行為得以長期存續(xù),乃至最終演變成環(huán)境污染事件或重大責任事故。
3.黨政領導干部受不良政績觀影響或為了謀取私利,對有關監(jiān)管部門的監(jiān)管、執(zhí)法行為橫加干涉,越權指令有關監(jiān)管部門對不符合條件的企業(yè)發(fā)放行政許可或放松查處,導致這些企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的行為得以長期存續(xù),乃至最終演變成環(huán)境污染事件或重大責任事故。
4.有關監(jiān)管部門在負責審批、發(fā)放生態(tài)環(huán)境治理專項資金、環(huán)保項目專項補貼過程中,工作嚴重不負責任,違規(guī)向不符合條件的單位發(fā)放或與他人合謀以虛假材料騙取相關專項資金,給國家造成重大經(jīng)濟損失。
5.在對有關生態(tài)文明建設的工程進行監(jiān)管的過程中,未依法嚴格把關,工程招投標時通過向他人透露標底、放縱他人圍標等形式幫助不法承建商中標,工程驗收時批準質量存在缺陷的工程通過驗收,工程結算時伙同承建商通過虛報工程量的方式騙取工程款,并借機謀取私利,導致大量工程無法發(fā)揮應有的效用、巨額的工程款被套取的嚴重后果。
二、廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的成因分析
綜上分析,廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪仍處于易發(fā)高發(fā)階段,所涉領域廣泛,犯罪手段多樣,危害后果嚴重。然“冰凍三尺,非一日之寒”,該現(xiàn)狀是種種不良因素長期積累所致,其中有政策導引的因素,有思想認識的因素,有制度不完善的因素,也有利益驅動的因素,具體而言體現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)思想導向存在偏差,對環(huán)境保護的重要性認識不足
長期以來,一些地方政府過于注重經(jīng)濟建設為中心的指導思想,對環(huán)境保護工作缺乏足夠的重視。事實上,黨中央對環(huán)境保護工作高度重視。1983年第二次全國環(huán)保會議上,國務院副總理李鵬同志宣布將環(huán)境保護確定為基本國策。[2]同樣是基本國策,環(huán)境保護國策在實際執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了偏差。由于長期以來,GDP是考核政府政績的核心甚至是唯一指標,受這種不正確的政績觀影響,一些領導干部容易過分追求經(jīng)濟的高速發(fā)展,從而忽視環(huán)境的保護。此外,環(huán)境保護工作本身具有凸顯成效周期較長的特點,而干部的任期一般不會超過五年,實踐中容易造成“投入”和“產(chǎn)出”不成比例的錯覺,這在無形中又打擊了一部分干部對環(huán)境保護工作的積極性。實踐中,我們的環(huán)境保護工作更多的還停留在被動的事后補救層面,事前防范和事中監(jiān)督還遠遠做得不夠?,F(xiàn)行環(huán)境政策本身需要結構性調整,執(zhí)行力度也亟待加強。endprint
(二)環(huán)境污染危害后果難以實時固定,導致一些監(jiān)管人員產(chǎn)生懈怠心理
調研發(fā)現(xiàn),企業(yè)超標排放污染物、污染環(huán)境的行為現(xiàn)實中是大量存在的,但真正被依法處罰、追責的,實踐中只有極少數(shù)。究其原因就在于,環(huán)境污染行為存在一定的隱蔽性,技術上難以實時監(jiān)控,危害后果發(fā)現(xiàn)難、取證難、固定難,從而導致了相關監(jiān)管部門執(zhí)法難。以2014年西江流域順德飲水河段“黑電解廠”事件為例。當時媒體對黑電解廠的數(shù)量、非法排污的手法均作了詳盡的報道,也引起了多方關注。[3]但報道公之于眾后,絕大部分“黑電解廠”連夜搬離,雖然佛山市順德區(qū)環(huán)保部門及時牽頭組成了聯(lián)合執(zhí)法組對涉案地域的企業(yè)開展了地毯式排查,但最終能固定違法犯罪證據(jù)的企業(yè)依然是少數(shù),記者報道的“數(shù)十家黑電解廠”中僅有5家企業(yè)的10名負責人被刑事追責,而負有監(jiān)管職責的行政執(zhí)法機關只有8人受處分,無一人被追究刑事責任。[4]并非行政執(zhí)法部門和司法機關不想嚴肅查處,最關鍵的原因就在于排出的污水已流入西江稀釋,“黑電解廠”的非法排污行為危害后果很難固定。環(huán)境污染危害后果在技術層面難以實時固定,客觀上給環(huán)保領域的行政執(zhí)法和刑事司法帶來了困難,同時也誘發(fā)了一些不法分子的犯罪心理??梢院敛豢鋸埖卣f,環(huán)境污染危害后果難以實時固定是當前廣東省危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪易發(fā)高發(fā)現(xiàn)狀的禍首。
(三)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高,客觀上為一些不法監(jiān)管人員逃避職務犯罪處罰提供了便利條件
根據(jù)行政機關的職責劃分,環(huán)保、國土、林業(yè)、水利等相關部門在不同領域各司其職,構建了我們的生態(tài)監(jiān)管體制。但現(xiàn)實中我們的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制還是存在諸多問題,導致監(jiān)管效能不高。一是存在多頭監(jiān)管,職責不清的情況,有關部門相互推諉,嚴重影響監(jiān)管效能。如汕尾陸豐“墳爺案”,國土、林業(yè)、民政、環(huán)保、水利以及當?shù)攸h委、政府都有監(jiān)管職責,每一個單位嚴格執(zhí)法均能及時制止“墳爺”林某某的破壞性開發(fā)行為,但實際主要都是持觀望態(tài)度,最終釀成了嚴重后果。二是部分行政執(zhí)法權過于集中,長期缺乏有效監(jiān)督,導致權力被濫用。如廣州市公安局交通警察支隊、廣州市環(huán)境保護監(jiān)測中心站有關工作人員利用汽車尾氣檢測執(zhí)法權牟利案。這樣一種典型的行政違法行為居然公然存續(xù)了長達五年之久,且最終還需媒體曝光后才被糾正查處,就是權力過于集中,缺乏有效監(jiān)督的惡果。 三是行政執(zhí)法部門缺乏強制執(zhí)行措施,申請跨部門協(xié)助程序復雜,且多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調難度較大,影響執(zhí)法效率。四是“地方保護主義”思想盛行,部分地方黨委、政府對行政執(zhí)法機關過多干預,導致執(zhí)法人員難以嚴格執(zhí)法。近年廣東查處了多起重大污染事故背后的職務犯罪系列案,盡管環(huán)保部門工作人員的瀆職行為是發(fā)生事故的關鍵,但由于涉案企業(yè)在當?shù)厥羌{稅大戶或者在協(xié)助當?shù)攸h委、政府建設一些涉及民生的重大項目,環(huán)保部門工作人員反映不同程度地感受到了來自黨委、政府部門的壓力,他們的瀆職從某種意義上講是為了“顧全大局”。監(jiān)管體制效能不高給不法分子逃避處罰留下了空間,為權力尋租創(chuàng)造了條件。
(四)現(xiàn)行法律體系對危害生態(tài)環(huán)境行為處罰畸輕,容易誘發(fā)對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的放任心理
我國現(xiàn)行法律體系主要是在改革開放以后逐步建立并不斷完善的,具有鮮明的時代烙印,充分體現(xiàn)了以經(jīng)濟建設為中心的指導思想,側重對市場經(jīng)濟制度的保護。有關環(huán)境保護的法律規(guī)定雖然對具體環(huán)保措施作出了明確規(guī)定,但總體而言對危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的處罰畸輕、打擊力度不夠,客觀上造成了危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪成本低、收益高的現(xiàn)狀。一方面,我國刑法對普通危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為處罰不嚴厲。危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪的最高刑期僅為七年,而且由于法律對于罰金沒有嚴格要求,司法實踐中法院針對已判處刑罰的危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為,往往不會同時處以高額罰金。相反,企業(yè)在生產(chǎn)中環(huán)保處理的成本耗資巨大,個別行業(yè)甚至達到了總成本的20%,且危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為一般也不容易被發(fā)現(xiàn)。正是因為存在如此大的反差,一些不法商人為了高額利潤,不惜鋌而走險。普通危害生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的易發(fā)高發(fā),實際上也大大加重了環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法部門的責任。而另一方面,司法實踐中危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪“輕刑化”處理現(xiàn)象比較普遍,根本無法迫使環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員帶著高度的責任心和厚重的使命感嚴格依法履行自己的監(jiān)管職責。
三、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系,預防危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的對策建議
(一)加強教育宣傳,提高思想認識,預防職務犯罪
生態(tài)文明建設關系人民生活,關乎民族未來。黨的十八大把生態(tài)文明建設提升至與經(jīng)濟、政治、文化、社會四大建設并列的高度,體現(xiàn)了生態(tài)文明建設的特殊重要性。黨和國家領導人高度重視生態(tài)文明建設,習近平總書記強調“要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境,向對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。李克強總理指出:“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣,堅決向污染宣戰(zhàn)”。但實踐中個別領導干部對生態(tài)文明建設的重要性依然認識不到位,導致諸多生態(tài)建設措施難以落實。因此,要運用多種形式開展法制宣傳和警示教育,大力提高全體領導干部的思想認識,增強廣大執(zhí)法人員工作責任感和廉潔自律的自覺性,預防生態(tài)環(huán)境領域的職務犯罪。
(二)升級采樣技術,強化監(jiān)管措施,破解環(huán)境污染危害后果難以實時固定難題
針對環(huán)境污染危害后果難以實時固定帶來的不利影響,建議采取以下應對措施:一是克服技術難關,在企業(yè)污染物排放末端安裝實時取樣裝置,實現(xiàn)實時采樣,且確保所采樣品由環(huán)保執(zhí)法部門掌控,以備復查,打消企業(yè)負責人的僥幸心理。二是加大對重點排污企業(yè)的監(jiān)控力度,尤其是企業(yè)生產(chǎn)高峰期,要適時抽查,重點檢查是否存在偷排行為,另建立正常上班時間之外生產(chǎn)報備制度,以此增強企業(yè)的責任感和調動執(zhí)法人員的積極性。三是加大處罰力度,提高犯罪成本,使事后補救代價要遠遠大于事前防范成本,引導企業(yè)事前防范上狠下功夫。四是考慮采用嚴格責任原則,在特定情形下實行舉證責任倒置,如當?shù)匕l(fā)生嚴重環(huán)境污染行為時,企業(yè)有證明自身排放合法的義務,否則應當承擔或至少是分擔治理責任,鼓勵企業(yè)積極履行環(huán)境保護的社會責任。endprint
(三)完善權力設置,加強制約監(jiān)督,提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制效能不高,關鍵還在于職責不清、監(jiān)督不力,建議采取以下應對措施:一是完善權力設置,建立健全生態(tài)環(huán)境職能部門的權力清單和責任清單工作機制,尤其是對多個部門均負有監(jiān)督職責的項目,要明確主要監(jiān)督責任部門,由該部門匯總各有關部門的意見統(tǒng)一對項目進行審批、監(jiān)管;二是落實當?shù)攸h委、政府負責人“一崗雙責”制,突出地方黨政領導人的環(huán)保責任意識;三是建立重大項目環(huán)評審批權上提、其他審批項目上級制度,打破既有利益格局,以防地方保護主義;四是突出行政執(zhí)法部門的主體責任,對于作出的處罰措施要及時跟蹤落實,強化強制執(zhí)行力度。
(四)完善法律法規(guī),強化法律監(jiān)督,加大對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的懲處力度
一是完善瀆職犯罪立案標準,建議參照《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》有關認定“嚴重污染環(huán)境”的規(guī)定,對于環(huán)境污染背后的瀆職犯罪,只要財產(chǎn)損壞和人身傷亡的潛在危險產(chǎn)生,即可入罪。二是大力推進環(huán)境污染損害后果司法鑒定機構的建設,合理規(guī)劃環(huán)境損害司法鑒定機構的布局、類別、規(guī)模和數(shù)量,嚴格審核鑒定機構和人員,確保高質量高水平,以適應訴訟活動對環(huán)境損害司法鑒定的需要。三是加強對危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪的訴訟監(jiān)督,防止“輕刑化”處理傾向,提升刑法的公正性和威懾力。
四、結語
生態(tài)文明建設,從微觀的角度講,與我們每一個人的日常生活息息相關;從宏觀的角度看,事關子孫后代的幸福和人類社會的可持續(xù)發(fā)展。因此,必須把它作為一項重點工作長抓不懈。國家公職人員,特別是對生態(tài)文明建設負有監(jiān)管責任的國家機關工作人員,更要依法行政,帶頭把黨和政府對生態(tài)文明建設的要求落到實處。但從廣東省近年查辦案件的情況來看,目前危害生態(tài)環(huán)境職務犯罪仍處于易發(fā)高發(fā)的態(tài)勢,給國家和人民造成了巨大的損失。究其原因,可以歸結為思想認識不到位、監(jiān)管體系不健全、法律制度不完善、懲治和預防力度不夠強四大方面。我們必須結合實際操作中發(fā)現(xiàn)的問題,從上述四個方面整改落實。只有這樣,我們才能在不斷解決問題的過程中,找尋出最適合推動生態(tài)文明建設的金光大道。
注釋:
[1]有關案件統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于公開報道。
[2]參見鳳凰網(wǎng)專稿:《環(huán)境保護哪一年被確定為基本國策?》,http://news.ifeng.com/history/phtv/tfzg/detail_2010_12/31/3815595_0.shtml,訪問日期:2017年6月1日。
[3]參見人民網(wǎng):《廣東順德污水直排水源地 環(huán)保部門成“黑廠辯護人”》,http://legal.people.com.cn/n/2014/0820/c188502-25499500.html,訪問日期:2017年6月1日。
[4]參見新華網(wǎng):《廣東省佛山市黑廠屢被舉報頂風排污 8名公務員被處分》,http://henan.china.com.cn/special/2014/0911/79627.shtml,訪問日期:2017年6月1日。endprint