◎姚明明

基于家庭視角的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化研究

◎姚明明

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，亟須解決市民化成本分?jǐn)偂㈦[性的城鎮(zhèn)落戶限制、隨遷子女教育及社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題，建議采取精準(zhǔn)投放財(cái)政資金，減少各地方對人口流動的人為限制與隱性障礙；構(gòu)建中央統(tǒng)籌、地方推動的市民化成本分擔(dān)機(jī)制；提升社會保險統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)能力等措施，加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭市民化的進(jìn)程。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；家庭市民化；隱性戶籍墻

自黨的十八大報(bào)告提出走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路以來，黨中央國務(wù)院不斷深化實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的具體路徑，提出了“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”重要部署及“三個1億人（促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化）”的中期目標(biāo)。推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是實(shí)現(xiàn)以家庭為單位的城鎮(zhèn)化，而不要出現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力（農(nóng)民工）成為市民，其子女或需要贍養(yǎng)的老人滯留在農(nóng)村等社會問題。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非家庭整體市民化的消極影響

當(dāng)前我國整體社會結(jié)構(gòu)處于由鄉(xiāng)土社會向都市社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，家庭因素對勞動人口流動具有很大的影響。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口非家庭單位的市民化存在的消極影響有：

1.家庭成員離散造成轉(zhuǎn)移人口市民化成本增加

由于戶籍制度等制度性和非制度性障礙的限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程并不是整個家庭集體市民化，而是分散式遷移方式，即部分身強(qiáng)體壯者進(jìn)入城市務(wù)工，部分老弱人口留守農(nóng)村。家庭成員分散在農(nóng)村和城市兩地生活，這造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的增加。一方面，在城務(wù)工者為了在城市繼續(xù)工作和生存，甚至為了維護(hù)城市的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，要投入成本，同時還要向生活在農(nóng)村的家庭成員提供資金、物質(zhì)支持，處理好在農(nóng)村的社會關(guān)系。另一方面，家庭成員在兩地分離，也迫使雙方不得不增加交通支出，這種“候鳥”式的頻繁遷移方式，造成了更高的經(jīng)濟(jì)成本支出。

2.家庭結(jié)構(gòu)分化造成轉(zhuǎn)移人口市民化基礎(chǔ)損壞

家庭以穩(wěn)定居所為載體。穩(wěn)定、完整的家庭不僅是遮風(fēng)避雨或親人團(tuán)結(jié)凝聚的港灣，而且是融合了血緣、地緣和業(yè)緣為一體的多重價值棲息之地，它對親情延續(xù)、人際關(guān)系拓展及城市融入等具有重要作用。當(dāng)前，絕大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受到現(xiàn)實(shí)條件限制，家庭特征出現(xiàn)成員分離、整體或部分流動及過渡性等，并且這些特征在短期還將延續(xù)，引致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在家庭結(jié)構(gòu)完整層面的分化，對市民化過程造成了消極影響。

3.家庭功能失衡削弱轉(zhuǎn)移人口市民化潛在能力

家庭作為社會的細(xì)胞，為每個個體提供了第一層保障。然而，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中家庭成員的分散式狀態(tài)，使得家庭功能失衡。一是家庭保障功能失衡造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口內(nèi)生動力不足。分散式的家庭結(jié)構(gòu)，使得在城務(wù)工的農(nóng)民個體，不能有充分的時間履行家庭責(zé)任；而當(dāng)他們往返在城市和農(nóng)村家庭之間時，又容易喪失工作上的一些發(fā)展機(jī)會，進(jìn)而對其發(fā)展能力帶來消極影響。二是家庭發(fā)展功能失衡弱化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移家庭市民化的能力。在分散化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭中，長期留守在農(nóng)村的兒童及未成年人，無法得到完整的親情和教化，可能造成其在未來城鎮(zhèn)化過程中的能力不足。三是家庭享樂功能失衡弱化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿。妻離子別的思念之痛，老人對子女的翹首期盼，甚至長期兩地分居增加家庭破裂風(fēng)險等，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城務(wù)工時，不能從家庭獲得參與工作的動力和美好憧憬，還要經(jīng)受來自分散家庭的壓力和擔(dān)憂，在很大程度上弱化了市民化意愿。

面臨的障礙

雖然積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化，符合新型城鎮(zhèn)化以人為本核心內(nèi)涵的基本要求，但現(xiàn)實(shí)中存在的一些經(jīng)濟(jì)社會等各方面因素阻礙了農(nóng)民家庭市民化行為。

1.經(jīng)濟(jì)成本因素

目前國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，所產(chǎn)生的成本內(nèi)涵、界定范圍、測算方法及測算結(jié)果方面，存在很大分歧，但是從廣義上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本包括公共成本和私人發(fā)展成本兩大方面。公共成本部分，較為一致的觀點(diǎn)是政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供融入城市生活所需公共服務(wù)的資金支出部分[1][2]（見表1）。

私人成本方面，主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口或家庭從農(nóng)村生活與工作，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活或工作過程中所發(fā)生的額外成本支出。以江西省為例，農(nóng)民工市民化的私人成本為19.47萬元/人，其中人均養(yǎng)老保險年度支出為100元、消費(fèi)成本為5693.8元、機(jī)會成本為3911.32元、住房成本為18.5萬元[3]。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要實(shí)現(xiàn)市民化，不僅需要政府提供巨額的財(cái)政資金支持，以滿足新增城鎮(zhèn)人口融入城市現(xiàn)代生活所需的住房、交通、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等設(shè)施和服務(wù)支出，而且需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（家庭）能夠負(fù)擔(dān)起在城鎮(zhèn)生活、工作、安居和娛樂等所需的各項(xiàng)私人成本支出。從測算結(jié)果看，無論是公共成本還是私人成本，都是巨大的，成本因素是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化順利推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)障礙。

2.城鎮(zhèn)落戶條件因素

戶籍制度是影響城鄉(xiāng)人口流動的重要制度因素。戶籍制度改革的力度和廣度，是影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位市民化的重要方面。自2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制，至2016年底，已經(jīng)有30個省市自治區(qū)公布了戶籍制度改革方案，普遍的戶籍制度改革方案是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口性質(zhì)區(qū)分，并提出建立或完善居住證制度。

雖然取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，是戶籍制度改革的重要一環(huán)，但是，此項(xiàng)改革的實(shí)質(zhì)作用只對未來新出生人口實(shí)現(xiàn)了戶口統(tǒng)一登記為居民戶口，便于戶口登記管理的一體化，而對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，融入某一城市成為市民的“準(zhǔn)入條件”才是實(shí)質(zhì)性的障礙。“準(zhǔn)入條件”或常住戶口改革，所設(shè)置的基本條件為具有固定住所、相對穩(wěn)定的收入來源，并具有相應(yīng)的文化程度、職業(yè)技能和居住年限等。對農(nóng)戶家庭而言，實(shí)現(xiàn)整個家庭人口的市民化，最關(guān)鍵的一步是具有勞動能力的家庭成員，率先獲得所在城市的戶口，這是實(shí)現(xiàn)家庭市民化的關(guān)鍵一步，也是最困難的一步。根據(jù)現(xiàn)行的戶籍管理辦法，家庭成員可以通過夫妻投靠、老年投靠及子女投靠等親友投靠方式獲得城市戶口。但是，這種落戶方式在大中小城市幾乎都有條件要求（見表2）。

表1 部分學(xué)者及機(jī)構(gòu)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本的測算

3.隨遷子女教育問題

自2010年以來，我國人口流動模式出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)變，由“單身外出”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹彝バ屯獬觥睘橹鳎S父母進(jìn)城打工的受教育適齡兒童和青少年不斷增加。因此，隨遷子女的教育問題受到了廣泛關(guān)注。根據(jù)相關(guān)研究，經(jīng)過各級政府及社會力量的共同努力，義務(wù)教育適齡隨遷子女的在學(xué)比例高達(dá)98.83%。但教育資源嚴(yán)重不足，特別是在城郊接合部，政府財(cái)政投入少、公辦幼兒園稀缺以及私立幼兒園收費(fèi)貴及監(jiān)管缺失等問題，造成幼兒園適齡隨遷子女的在學(xué)比例為64.71%。此外，高中適齡隨遷子女的在學(xué)比例為62.00%[4]。雖然高中教育已經(jīng)超出義務(wù)教育的范疇，但是作為提高我國人力資本質(zhì)量的重要方面，促進(jìn)隨遷子女接受高中教育，仍然十分必要。而隨遷子女在高中教育中的弱勢地位，顯然會阻礙其社會流動，長期而言，將會使這部分弱勢群體社會階層固化，加劇不同階層的矛盾與沖突。

4.社會保險接續(xù)問題

經(jīng)過多年努力，針對城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口具有較強(qiáng)的流動性和勞動關(guān)系的短期性，以及所在企業(yè)規(guī)避社會保險義務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，造成以農(nóng)民工為代表的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，很難被納入城鎮(zhèn)的社會保險制度設(shè)計(jì)之中。從目前我國社會保險的統(tǒng)籌范圍看，除基本養(yǎng)老保險實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，其他四項(xiàng)社會保險基金統(tǒng)籌層次依然處于縣、市級，一方面，這造成各地區(qū)社會保險標(biāo)準(zhǔn)不一致，為實(shí)現(xiàn)異地社會保險接續(xù)埋下了隱患；另一方面，統(tǒng)籌區(qū)域范圍的局限性，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨市、跨省轉(zhuǎn)移，不利于勞動力資源的合理流動和優(yōu)化配置。

對策建議

1.財(cái)政資金全局統(tǒng)籌與精準(zhǔn)投放

面對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化群體數(shù)量之多、市民化成本之巨，僅僅依靠地方政府和企業(yè)的資金支持，難以滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位的市民化公共服務(wù)需求。對人口流入地而言，雖然增加了本地勞動人口數(shù)量，但是也對基礎(chǔ)設(shè)施、城市交通及隨遷子女教育資源等公共服務(wù)提出了更高要求；人口流出地多為剩余人口聚集地，人口流出降低了地方政府在公共服務(wù)需求方面的壓力。為彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流出地與流入地社會成本與收益的不匹配，有必要在流入地與流出地政府之間，由地方財(cái)政統(tǒng)籌成立人口流動專項(xiàng)基金，通過評估兩地人口流動的外部性大小，精準(zhǔn)投放財(cái)政資金，用在義務(wù)教育、社會保險補(bǔ)助以及保障住房建設(shè)等方面，解決人口流動帶來的公共成本外部性問題，降低地方政府間對人口流動的人為限制與隱性障礙。

表2 部分城市戶口遷入條件

2.構(gòu)建中央統(tǒng)籌、地方推動的成本分擔(dān)機(jī)制

以家庭為單位的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本巨大，不是單個省或直轄市的地方政府能夠從容應(yīng)對和妥善解決的，需要充分發(fā)揮中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的優(yōu)勢，破解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的各種體制機(jī)制形成的成本障礙。一是在私人成本分擔(dān)方面，完善農(nóng)村經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)辦法、搭建與國有建設(shè)用地交易機(jī)制接軌的農(nóng)村土地交易平臺，并建立符合集體與個人利益要求的農(nóng)村集體經(jīng)營性土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益再分配制度。最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民家庭對土地資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性收益，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承擔(dān)市民化私人發(fā)展成本的能力。二是在社會成本分擔(dān)方面，中長期而言，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口均等化享受保障住房、提升社會保障整體水平、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益與工資合理增長、引入PPP融資參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；短期而言，應(yīng)形成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，以緩解地方政府面臨的市民化成本壓力。

3.全面放開中小城市落戶限制

雖然城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，但是各個城市落戶政策的存在，無形中起到了“隱性戶籍墻”的作用，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭順利市民化。目前，大城市居高不下的住房成本，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的購買能力，即使沒有各種落戶條件限制，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也因住房問題望而卻步。而中小城市是實(shí)現(xiàn)三個“1億人”目標(biāo)的根本陣地，只有全面放開中小城市落戶限制，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及家庭充分享有城鎮(zhèn)基本保障的基準(zhǔn)線，才是增強(qiáng)其家庭保障和預(yù)防功能的重要途徑。

4.優(yōu)化隨遷子女教育政策，維護(hù)受教育機(jī)會公平

為維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女接受城市教育的機(jī)會公平，人口流入地政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化教育政策，放開隨遷子女在流入地報(bào)考和接受中高等教育的條件限制，進(jìn)一步平衡隨遷子女與本地城鎮(zhèn)戶籍子女的教育利益，實(shí)現(xiàn)隨遷子女的教育市民化。

5.提升社會保險統(tǒng)籌層次，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移接續(xù)能力

目前，我國社會保險統(tǒng)籌層次仍以市級及以下統(tǒng)籌為主要方式。統(tǒng)籌層次低，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的跨市、跨省流動。因此，進(jìn)一步提高社會保險管理與統(tǒng)籌層次，最終形成全國范圍內(nèi)的社會保險統(tǒng)籌、轉(zhuǎn)移和結(jié)算服務(wù)系統(tǒng)，是推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化乃至人口有序流動的重要保障。一是根據(jù)現(xiàn)有城鄉(xiāng)居民社會保險繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌管理方式，成立中央社會保險調(diào)劑基金，用于彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因社會保險轉(zhuǎn)移、接續(xù)而使兩地財(cái)政社保支出遭受的利益損失。二是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，制定針對性的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)政策。

[1]李為，伍世代. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本測算及分擔(dān)——以福建為例. 東南學(xué)術(shù)，2015，（3）：154-160.

[2]馮俏彬. 農(nóng)民工市民化的成本估算、分?jǐn)偱c籌措. 經(jīng)濟(jì)研究參考，2014，（8）：20-30.

[3]周小剛，陳東有. 中國人口城市化的理論闡釋與政策選擇：農(nóng)民工市民化. 江西社會科學(xué)，2009，（12）：142-148.

[4]謝永飛，楊菊華. 家庭資本與隨遷子女教育機(jī)會：三個教育階段的比較分析. 教育與經(jīng)濟(jì)，2016，（3）：75-82.

★本文系遼寧省社科聯(lián)2017年度遼寧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展立項(xiàng)課題（編號：2017lslktjc-002）的階段性成果。

（作者單位：遼寧社會科學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.014 ■ 編輯：云霞