采訪_本刊記者 化定興（發(fā)自北京海淀）

反腐倡廉的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)廉能政治
——本刊專訪北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心教授何增科

采訪_本刊記者 化定興（發(fā)自北京海淀）

何增科

十八大以來，反腐成績有目共睹，腐敗的治理逐漸從治標(biāo)走向了治本，為全面深化改革減輕了阻力，為十九大的勝利召開奠定了基礎(chǔ)。十八屆三中全會提出，全面深化改革的目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。那么，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是什么？該如何推進(jìn)？就這些問題，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心教授何增科（以下簡稱“何”）。

腐敗亞文化逐步被新的政治文化所代替

記：黨的十八以來，反腐成果斐然，得到國內(nèi)外的廣泛贊譽(yù)，您如何評價(jià)這五年的反腐成效？

何：黨的十八大以來，經(jīng)過五年來“廉政風(fēng)暴”的洗禮，“反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)初步形成”，腐敗現(xiàn)象發(fā)展蔓延的勢頭得到有效遏制。國家統(tǒng)計(jì)局和中國社會科學(xué)院相關(guān)問卷調(diào)查結(jié)果均顯示，受訪群眾對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作成效滿意度和對未來遏制腐敗現(xiàn)象的信心都超過90%，這表明群眾對執(zhí)政黨這幾年反腐敗高度滿意并對未來反腐敗前景充滿信心。更為可喜的是，社會基本價(jià)值回歸正常，人們不再羨慕貪官，不再羨慕非法暴富，不再“笑貧不笑貪”，腐敗的亞文化逐步被崇尚清廉的新的政治文化所代替。

以“治標(biāo)為主”，使官員不敢貪的反腐敗階段性目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。十八大以來這五年取得這樣的成就很不容易。我們知道，懲治腐敗的有效性=發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率+懲治的力度。懲治的力度主要表現(xiàn)為紀(jì)律處罰的幅度和法律定罪量刑的尺度，單就懲治的力度來說，十八大前后并沒有太大的變化。最大的變化是發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率大大提高，換言之，“手莫伸，伸手必被捉”的概率大大提高，由于官員身邊被查處的貪官比例大為提高，對許多官員產(chǎn)生了強(qiáng)大的震懾作用，權(quán)衡利弊得失和風(fēng)險(xiǎn)之后，很多官員選擇了收斂和收手。

記：為什么十八大后反腐敗能取得這樣顯著的成效呢？

何：以習(xí)近平總書記為核心的新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在反腐敗方面表現(xiàn)出大無畏的政治決心和政治魄力，對腐敗分子除惡務(wù)盡，“老虎蒼蠅一起打”，沒有人有免查的特權(quán)，反腐敗做到了無死角、無禁區(qū)、無例外。

創(chuàng)新巡視制度，通過巡視問責(zé)、公開巡視、問題導(dǎo)向的巡視、巡視和執(zhí)紀(jì)司法相結(jié)合、綜合巡視和專項(xiàng)專題巡視相結(jié)合等巡視“新政”，解決了腐敗懲治中權(quán)力不對稱和信息不對稱的問題，巡視組上有充分授權(quán)、下接民情地氣，成為反腐敗“利劍”。

中紀(jì)委官網(wǎng)設(shè)立網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)專區(qū)，公民通過信訪、網(wǎng)絡(luò)等渠道參與反腐敗熱情空前高漲，90%以上案件查處線索來自公民舉報(bào)。地方層面，公民通過“隨手拍”等形式提供違法違紀(jì)線索現(xiàn)象趨于活躍。

加強(qiáng)反腐敗國際合作，加大了追逃追贓的力度。從2014年到2016年年底，我國從世界上70多個(gè)國家共追回外逃人員2566人，其中“百名紅通”人員37人，追贓86.4億元人民幣。與此同時(shí)，新增的外逃情況出現(xiàn)了逐年大幅度減少的趨勢。2014年新增外逃人員為101人，2015年降到了31人，2016年已經(jīng)降到了19人。這些數(shù)據(jù)，從另一個(gè)方面印證了反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。

提高了法律和紀(jì)律的執(zhí)行力,破除了領(lǐng)導(dǎo)更迭后的前18個(gè)月反腐敗趨緊而后逐步放松的所謂18個(gè)月”魔咒”,執(zhí)紀(jì)執(zhí)法始終保持高壓態(tài)勢,久久為功，嚴(yán)防反彈。

上述這五方面也是十八大后反腐敗取得成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)，值得堅(jiān)持和完善。

廉政建設(shè)的目標(biāo)不應(yīng)只停留在廉潔政治上

記：與腐敗相對的是廉潔，近年來，您在廉潔政治的基礎(chǔ)上提出了“廉能政治”，這兩者有何不同？

何：在傳統(tǒng)的思維看來，腐敗政治的對立面是廉潔政治，因此反腐敗的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建設(shè)廉潔政治。但縱觀人類政治史，在清廉和能干有為之間的結(jié)合上存在著四個(gè)象限：一個(gè)是既腐敗又無能，一個(gè)是既清廉又能干有為，還有一個(gè)是貪而有為、貪而能干，再一個(gè)是廉而不為、廉而失能。一個(gè)腐敗無能的政權(quán)難以逃脫衰敗滅亡的命運(yùn)，這已為古今中外無數(shù)的歷史事實(shí)所證明，也已成為人們的共識。與腐敗無能的政權(quán)相對應(yīng)的是廉潔有為、廉潔有能的政權(quán)或廉能政治。在這兩個(gè)極端狀態(tài)之間還存在著若干中間狀態(tài)，其中既有貪而有為、貪而有能的官員占主體的政權(quán)，也有廉而不為、廉而失能的官員占多數(shù)的政權(quán)。這樣就為反腐敗和廉政建設(shè)提出了一個(gè)新的重大命題，反腐倡廉和廉政建設(shè)的目標(biāo)到底是實(shí)現(xiàn)廉潔政治還是實(shí)現(xiàn)廉能政治？

廉潔政治是與腐敗政治相對而言的一種理想政治狀態(tài)。廉潔政治應(yīng)該包括七個(gè)方面的內(nèi)容：有廉潔的執(zhí)政黨和參政黨；有廉潔的政府；法為良法；任人唯賢；實(shí)現(xiàn)司法正義，杜絕司法腐??；消除了公對公、下級對上級的所謂“公賄”和以單位名義從事的腐敗犯罪；消除了各種亞腐敗或準(zhǔn)現(xiàn)象如侵害群眾利益的各種不正之風(fēng)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)清氣正。

與廉潔政治概念相比，廉能政治概念的范圍更加寬廣，要求更高。除了要求具備廉潔政治的上述七條標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)具備以下四條標(biāo)準(zhǔn)：一是政治家和職業(yè)文官具備必要的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力，能夠勝任本職工作；二是能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)決策和符合專業(yè)政府的要求；三是符合效益政府和低成本政府的要求；四是政治家和職業(yè)文官普遍廉而有為，勤勉敬業(yè)，政治家政績突出，文官業(yè)績顯著。

反腐倡廉和廉政建設(shè)的目標(biāo)不應(yīng)只停留在廉潔政治的目標(biāo)上，否則以廉潔政治為目標(biāo)有可能得到的卻是一個(gè)廉而不為、廉而失能的政權(quán)，而這樣的政權(quán)仍然不能說是一個(gè)好政府，同時(shí)這樣的政權(quán)可能會錯(cuò)失發(fā)展的寶貴機(jī)遇期，并會逐步失去民眾的信任和支持。反腐倡廉和廉政建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)廉能政治，即建設(shè)一個(gè)廉而有為、廉而有能的政權(quán)，這也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，而國家治理的現(xiàn)代化對于該國整個(gè)現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)揮著牽引作用。從這個(gè)意義上講，廉能政治才是民眾真正需要和衷心支持的政權(quán)。

記：廉能政治的一個(gè)內(nèi)在要求就是要廉而有為，但隨著反腐的深入，有些地方出現(xiàn)了為官不為的現(xiàn)象，這是什么原因?qū)е碌模?/p>

何：當(dāng)前中國出現(xiàn)了一個(gè)新的現(xiàn)象：一些干部不貪腐但也不干事，“廉而不為”“廉而失能”。一些干部盡量減少因公外出開會調(diào)研的次數(shù)，盡量少承擔(dān)項(xiàng)目甚至不承擔(dān)項(xiàng)目，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部盡量不下村指導(dǎo)工作，少做多說甚至只說不做等。干部清廉與“懶政怠政”現(xiàn)象并存，組織廉潔但卻機(jī)構(gòu)“空轉(zhuǎn)”。這種現(xiàn)象雖然目前只是一種苗頭，但卻值得高度警惕。

近些年來，自上而下的監(jiān)督和問責(zé)的力度不斷加大，對官員公務(wù)行為和行使權(quán)力的限制和約束日益增多。這些新規(guī)定和新舉措在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些非預(yù)期后果。一些新規(guī)定偏重于對官員行為的限制和約束，一定程度上缺乏對官員“干實(shí)事”“為民辦事”的正向激勵(lì)機(jī)制，限制性規(guī)定過于瑣細(xì)和嚴(yán)苛出現(xiàn)過度規(guī)制和埋設(shè)“制度陷阱”的苗頭，束縛了官員干事辦事的手腳。自上而下日益嚴(yán)格的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制縮小了基層和地方政府官員的自主性和自由裁量權(quán)，為了避免被問責(zé)而等待觀望，為了逃避被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)而推卸責(zé)任，出現(xiàn)逐級向上級請示而無人愿意負(fù)責(zé)任現(xiàn)象。由于總體激勵(lì)機(jī)制還沒有理順， 同時(shí)過度規(guī)制和問責(zé)強(qiáng)化，加上腐敗行為被發(fā)現(xiàn)和查處的風(fēng)險(xiǎn)增大，有的官員選擇了廉而不為的行為策略,一些公共組織呈現(xiàn)出廉而失能效率低下的運(yùn)行狀態(tài)。

懲治腐敗能力現(xiàn)代化的核心標(biāo)志是法律面前無特權(quán)

記：根據(jù)您的研究，衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

何：推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立現(xiàn)代國家治理體制?，F(xiàn)代國家治理體制的基本構(gòu)件應(yīng)當(dāng)包括四個(gè)組成部分：國家、法治、民主、治理制度。國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)相應(yīng)地有四個(gè)：強(qiáng)有力的國家，受約束的國家，負(fù)責(zé)任的國家，包容性國家。

強(qiáng)有力的國家是指擁有職業(yè)政治家和職業(yè)官僚群體、國家能力強(qiáng)大、國家認(rèn)同感強(qiáng)烈且同時(shí)享有相對于社會的必要自主性的現(xiàn)代國家。

受約束的國家是指國家權(quán)力受到憲法和法律的剛性約束同時(shí)建立起以權(quán)力約束權(quán)力的分權(quán)制衡機(jī)制從而為公民權(quán)利提供可靠保障的法治國家。

負(fù)責(zé)任的國家是指職業(yè)政治家群體經(jīng)過自由的政治競爭過程，由作為授權(quán)主體的人民或其代表機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生并向人民及其代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，職業(yè)官僚群體則在職業(yè)政治家的有效政治控制下依法從事公共管理工作，因此它是一種建立起向人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任鏈的民主國家。

包容性國家是指包容性制度在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等各方面公共事務(wù)治理中占據(jù)主導(dǎo)地位的國家。

記：那么，如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？

何：國家建設(shè)、法治建設(shè)、民主建設(shè)和治理制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這四個(gè)目標(biāo)的基本途徑，同時(shí)也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本途徑。國家建設(shè)包括國家機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)以及民族國家認(rèn)同建設(shè)兩個(gè)方面。法治建設(shè)是法治逐漸替代人治的過程。民主建設(shè)涉及政權(quán)組織形式通過革命或改革而實(shí)現(xiàn)民主化的過程。治理制度建設(shè)是從汲取性、排斥性治理制度走向包容性治理制度的過程，增強(qiáng)治理制度的包容性可以通過治理制度改革創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)。包容性的治理制度可以增強(qiáng)國內(nèi)外民眾對一國治理制度的認(rèn)同和認(rèn)可，在國內(nèi)，治理制度認(rèn)同程度的提高可以增強(qiáng)國家的凝聚力，在國外，可以增強(qiáng)該國制度對他國民眾的吸引力，從而增強(qiáng)國家的“軟權(quán)力”。

記：懲治和預(yù)防腐敗的能力是國家治理能力的重要組成部分，從目前來看，提高懲治和預(yù)防腐敗的能力還需要在哪些方面著力？

何：懲治和預(yù)防腐敗的能力是國家治理能力的重要組成部分。懲治和預(yù)防腐敗能力不僅包括黨和政府懲治和預(yù)防腐敗的能力，而且還包括市場和企業(yè)、公民與社會組織在拒絕腐敗、抵制腐敗和參與預(yù)防和懲治腐敗方面的能力素質(zhì)。懲治和預(yù)防腐敗的能力建設(shè)要做到這三個(gè)方面兼顧，不可有所偏廢。國家治理能力的現(xiàn)代化同樣需要各類治理主體懲治和預(yù)防腐敗的能力素質(zhì)的現(xiàn)代化。黨和政府懲治腐敗能力的現(xiàn)代化，其核心標(biāo)志是做到法律面前無特權(quán)，人人平等，消除“選擇性懲治”和“法不責(zé)眾”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)“老虎蒼蠅一起打”。黨和政府預(yù)防腐敗能力的現(xiàn)代化，其核心標(biāo)志是預(yù)防腐敗的制度體系得到優(yōu)化，革除那些導(dǎo)致腐敗高發(fā)多發(fā)的激勵(lì)機(jī)制、機(jī)會結(jié)構(gòu)和軟約束性的體制機(jī)制，使權(quán)力的制約和監(jiān)督貫穿于權(quán)力運(yùn)行的全過程。

懲治和預(yù)防腐敗能力的現(xiàn)代化，還需要發(fā)揮市場和企業(yè)在預(yù)防和懲治腐敗方面的積極作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會通過行業(yè)自治自律機(jī)制在約束企業(yè)行為方面的作用。懲治和預(yù)防腐敗能力的現(xiàn)代化，同樣需要發(fā)揮公民和社會組織在參與懲治和預(yù)防腐敗方面的積極作用?，F(xiàn)代公民意識教育和公民道德建設(shè)對于保證公民拒絕行賄、抵制受賄、參與社會監(jiān)督來說必不可少。社會組織既可能成為滋生腐敗的溫床，更有可能成為懲治和預(yù)防腐敗中一支重要的協(xié)同力量。

個(gè)人簡介》》

何增科，曾任中共中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部主任并兼任中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心主任，后改任巡視員?，F(xiàn)任北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心學(xué)術(shù)委員會主任、教授。研究方向?yàn)楫?dāng)代中國政治，主要研究領(lǐng)域包括：腐敗與反腐敗、政治改革與政府創(chuàng)新、社會治理與社會創(chuàng)新。發(fā)表中英文文章180多篇，專著、合著、主編著作十余部。腐敗研究方面的代表作有《政治之癌——發(fā)展中國家腐化問題研究》《反腐新路——轉(zhuǎn)型期中國腐敗問題研究》《腐敗防治與治理改革》《廉潔政治與國家治理》等。