◎ 民政部黨組成員、社會組織管理局局長 詹成付

不斷深化對社會組織工作規(guī)律性的認(rèn)識

◎ 民政部黨組成員、社會組織管理局局長 詹成付

黨的十八大以來，中央在社會組織建設(shè)方面舉措眾多、內(nèi)涵豐富，涉及社會組織建設(shè)的方方面面，具有很強(qiáng)的思想性、政策性、指導(dǎo)性，社會組織建設(shè)已成為以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要組成部分，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，并結(jié)合實(shí)際加以貫徹落實(shí)。

社會組織工作或社會組織建設(shè)有沒有規(guī)律可循？如果有的話，是什么？從哪里入手去把握？這不僅是做實(shí)際工作的同志要面臨的問題，也是各級分管這項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)必須面對和關(guān)心的問題。

社會組織工作的顯著特點(diǎn)

個(gè)人認(rèn)為，與其他工作相比，社會組織工作至少具有政治性、政策性、社會性的顯著特點(diǎn)。說它具有政治性特點(diǎn)，是因?yàn)槿可鐣M織都是結(jié)社問題，都是結(jié)社的體現(xiàn)。每一個(gè)社會組織有其獨(dú)立性和自主性，有其各不相同的價(jià)值訴求和利益追求，只有當(dāng)這種獨(dú)立性、自主性和價(jià)值訴求、利益追求符合黨的執(zhí)政使命，符合國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的大目標(biāo)時(shí)，社會組織的價(jià)值訴求、利益追求才能釋放正能量，否則，社會組織就容易成為社會離心力的制造者，就容易成為執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)執(zhí)政使命的障礙物，中外歷史上這樣的例子不勝枚舉。因此，充分認(rèn)識和把握社會組織工作的政治性特征，旗幟鮮明講政治，正確處理好局部和全局、當(dāng)前和長遠(yuǎn)、具體利益和根本利益之間的關(guān)系，把社會組織建設(shè)成為鞏固我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、完成我們黨的執(zhí)政使命的重要力量，是我們做好社會組織工作的第一責(zé)任。說它具有政策性特點(diǎn)，是因?yàn)樯鐣M織是靠政策來規(guī)范管理的。在社會組織管理上，除了民政部門從一個(gè)社會組織登記成立，到社會組織的日常檢查抽查，到接到舉報(bào)后進(jìn)行的調(diào)查，再到行政處罰直至撤銷登記、清算、注銷等等有若干政策外，組織部門如對黨政干部兼職的規(guī)定，財(cái)政部門如對稅收優(yōu)惠政策的規(guī)定，等等，也都有許多政策規(guī)定。更重要的是社會組織的政治性決定其必然有很強(qiáng)的政策性，如以人名命名的社會團(tuán)體，還有新社會階層聯(lián)誼會的負(fù)責(zé)人，必須要征求有關(guān)部門意見，按規(guī)定辦理，否則，就會出大問題。因此，充分認(rèn)識和把握社會組織工作的政策性特征，經(jīng)常學(xué)習(xí)研究政策法規(guī)、牢記政策法規(guī)要義，認(rèn)真按政策法規(guī)辦事，是我們做好社會組織工作的護(hù)身符。說它具有社會性特點(diǎn)，是因?yàn)樯鐣M織涉及的面相當(dāng)廣泛性，工農(nóng)商學(xué)兵哪個(gè)領(lǐng)域都涉及了社會組織，黨政軍民學(xué)哪個(gè)部門都有社會組織，可謂接觸面相當(dāng)廣；是因?yàn)樯鐣M織服務(wù)對象的多樣性，男女老少、各個(gè)民族都有，甚至還有境外人員，可謂各種人群都要考慮；是因?yàn)樯鐣M織發(fā)起人的復(fù)雜性，越是層級高的社會組織越呈現(xiàn)“三有”的特點(diǎn)：有錢人、有權(quán)人、有閑人（有閑暇時(shí)間的人），用老百姓的話說都是人精。只有把社會組織工作放到全局中謀劃，放到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際中去思考，放到群眾根本利益上去統(tǒng)籌，社會組織工作才能做好。

不斷深化對中國社會組織工作規(guī)律性的認(rèn)識

具體實(shí)踐中如何把握好社會組織工作的政治性、政策性和社會性的特點(diǎn)，不斷深化對中國社會組織工作規(guī)律性的認(rèn)識，可以圍繞以下六個(gè)方面進(jìn)行。

第一，必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是社會組織工作政治性決定的，也是走中國特色社會組織發(fā)展之路的題中應(yīng)有之意。離開了堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)這一條，不管是社會組織工作的理論研討，還是社會組織的政策設(shè)計(jì)，還是社會組織的具體實(shí)踐，都會走上邪路。習(xí)總書記說“在當(dāng)今中國，沒有大于中國共產(chǎn)黨的政治力量或其他什么力量。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面都必須堅(jiān)定自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)?！痹谏鐣M織工作中把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到底，應(yīng)從三個(gè)層面進(jìn)行。

一是從中央到地方各級黨委都要把社會組織工作作為我們黨治國理政的重要方面納入議事日程，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，不能光有領(lǐng)導(dǎo)之名而無領(lǐng)導(dǎo)之實(shí)，更不能放棄領(lǐng)導(dǎo)。目前，我國已登記的70萬社會組織，是分國家、省、市、縣四級登記的，我們的各級黨委對社會組織工作都有領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任和義務(wù)，要過問它們的發(fā)展?fàn)顩r，有什么問題、有什么困難、今后的走向。要研究制定扶持發(fā)展政策和監(jiān)督管理政策，主動(dòng)關(guān)心它們、聯(lián)系它們，解決它們的實(shí)際困難，而不是不管不問甚至無端指責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、城鄉(xiāng)社區(qū)雖然沒有登記的責(zé)任，但在它們周圍有比前述四級登記管理機(jī)關(guān)已登記的社會組織數(shù)量多得多的“草根組織”（據(jù)有關(guān)專家估算有幾百萬個(gè)）需要基層黨組織去領(lǐng)導(dǎo)、去管理、去聯(lián)系。對此，黨中央已經(jīng)有明確部署，比如，從中央到地方建立社會組織工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)社會組織工作；各級黨委和政府要把社會組織工作列入重要議事議程；各部門黨委黨組要加強(qiáng)對本部門管理的社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，等等，這都是主動(dòng)行使好領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的體現(xiàn)，要落實(shí)下去，只有這樣才能領(lǐng)導(dǎo)得好。二是各級社會組織登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、綜合職能部門要積極落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，用加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)社會組織改革發(fā)展工作。社會組織的登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門、綜合職能部門，從不同方面承擔(dān)著對社會組織的監(jiān)管和引導(dǎo)職責(zé)，要站在是否有利于維護(hù)黨的執(zhí)政地位，是否有利于擴(kuò)大黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，是否有利于黨完成執(zhí)政使命的高度來考量、來安排、來行使自己的職權(quán)和責(zé)任。有了這種意識，我們的社會組織登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、綜合職能部門就會在社會組織的登記入口、檢查評估以及扶持政策制定和活動(dòng)綜合監(jiān)管中，把黨的主張貫徹到方方面面和各個(gè)環(huán)節(jié)。三是各級各類社會組織必須自覺接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會組織依法自治有機(jī)統(tǒng)一起來。社會組織在成立之初申請書里要有黨建方案，在組織章程中要明確接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要為在社會組織中開展黨建提供方便條件。社會組織中的黨組織要參與各項(xiàng)活動(dòng)，發(fā)揮政治核心作用，社會組織中的黨員要發(fā)揮先鋒模范作用，監(jiān)督社會組織負(fù)責(zé)人貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)情況。

第二，必須堅(jiān)持非營利性和非行政性。非營利性和非行政性，是社會組織的基本屬性，社會組織之所以是社會組織，之所以不同于企業(yè)等營利性組織，之所以不同于行政組織、政權(quán)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，就在于它的非營利性和非行政性。非營利性是針對營利性而言的，非行政性是針對行政性而言的，只有同時(shí)具備這兩條，才能是社會組織。綜合有關(guān)法規(guī)政策，非營利性應(yīng)從以下幾個(gè)方面來理解和堅(jiān)持：一是不以營利為目的；二是資產(chǎn)投入者對投入的資產(chǎn)不享有所有權(quán)；三是投入的資產(chǎn)及其孳息不被出資人、舉辦人和會員分配或變相分配；四是投入的資產(chǎn)及其孳息的使用和處分一直按照投入時(shí)的目的或者近似目的來使用。所謂非行政性，類似國外的非政府性，也就是社會組織不是政府組織，不是政權(quán)機(jī)關(guān)，沒有行政職能，不能行使行政職權(quán)，工作方式方法也與行政機(jī)關(guān)不同，各社會組織之間彼此獨(dú)立，無上下隸屬或指導(dǎo)關(guān)系。

在堅(jiān)守社會組織非營利性和非行政性上，近年來我們做了不少努力，教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)也很多。為什么要搞行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，就是因?yàn)椴簧傩袠I(yè)協(xié)會商會存在著“戴著市場的帽子，坐著行業(yè)的轎子，拿著政府的鞭子，收著企業(yè)的票子，供著官員兼職的位子”的現(xiàn)象，沒有堅(jiān)持社會組織的非營利性和非行政性的屬性。現(xiàn)在在公益慈善領(lǐng)域，掛羊頭賣狗肉的總量還不少，有的抽逃注冊資金，有的搞變相利益分配，有的不經(jīng)民主程序隨意借貸投資造成基金會巨額損失，還有的搞不正當(dāng)關(guān)聯(lián)交易，這些都背離了非營利性、非行政性的要求，都是要加以糾正的。

第三，必須堅(jiān)持社會組織的服務(wù)功能。如果說社會組織非營利性、非行政性解決了社會組織是什么的問題，那么社會組織的服務(wù)功能解決的是社會組織究竟要干什么的問題，是社會組織屬性的外在體現(xiàn)。自2004年9月19日黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》明確提出：“發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”以后，“提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為”一直是社會組織的功能定位。2016年中辦發(fā)46號文件又重申了社會組織的這一功能定位，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出了“充分發(fā)揮社會組織服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)的作用”的要求，可以說，“四個(gè)服務(wù)”的要求更加完善了社會組織的功能定位，只有符合“四個(gè)服務(wù)”要求的社會組織才是我們這個(gè)時(shí)代、我們這個(gè)社會所歡迎的社會組織，才符合中國特色社會組織發(fā)展之路內(nèi)在需要。

服務(wù)，既是中國特色社會主義大背景下社會組織的功能所在，也是中國特色社會主義大背景下社會組織的價(jià)值所在。如何服務(wù)？“四個(gè)服務(wù)”的要求講得很清楚：首先是服務(wù)國家。社會組織要圍繞黨和國家工作大局，圍繞中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，圍繞外交工作大局和祖國統(tǒng)一大業(yè)，找準(zhǔn)工作的結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，團(tuán)結(jié)動(dòng)員所聯(lián)系會員為完成黨和國家中心任務(wù)貢獻(xiàn)力量，促進(jìn)改革發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。不得從事、資助危害國家安全的活動(dòng)。其次是服務(wù)社會。主要是提供政府服務(wù)難以顧及的一些帶偏好性的服務(wù)、一些市場組織不愿意提供的服務(wù)，以及滿足人們普遍性的交往偏好需求，等等。不得從事危害社會公共利益的活動(dòng)。再次是服務(wù)群眾。社會組織要做黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，要多為群眾辦好事、解難事，維護(hù)和發(fā)展群眾利益，不斷增強(qiáng)自身影響力和感召力。要傾聽群眾呼聲、反映群眾意愿，把黨的決策部署變成群眾的自覺行動(dòng)，把黨的關(guān)懷送到群眾中去。最后要服務(wù)行業(yè)。要制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)行業(yè)利益，規(guī)范會員行為，等等。

第四，必須堅(jiān)持依法自治。這個(gè)問題是解決社會組織發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力問題。如何堅(jiān)守社會組織的非營利性、非行政性，如何堅(jiān)持服務(wù)功能定位和宗旨，做到“四個(gè)服務(wù)”，這就需要構(gòu)建依法自治的體制機(jī)制。

為什么堅(jiān)持依法自治這么重要？國家發(fā)展要靠自力更生，家庭幸福要靠其成員同心協(xié)力，社會組織也是一樣的道理，要練內(nèi)功。一個(gè)社會組織沒有一套健全成熟的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度機(jī)制，即使被審批許可入了門，它也走不遠(yuǎn)、長不高、活不好。社會組織必須要建立的制度和機(jī)制概括起來有四個(gè)重要方面：一是建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，主要是建立和完善會員大會（會員代表大會）、理事會、監(jiān)事會制度，使社會組織成為權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。二是要在社會組織中建黨組織。文件規(guī)定社會組織中的黨組織不僅要把握正確的政治方向，還要對社會組織重要事項(xiàng)決策、重要業(yè)務(wù)活動(dòng)、大額經(jīng)費(fèi)開支、接受大額捐贈(zèng)、開展涉外活動(dòng)等提出意見。三是建立健全一套日常從業(yè)人員錄用培訓(xùn)、薪酬待遇、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目運(yùn)作、會費(fèi)管理、廉潔自律等規(guī)章制度，并嚴(yán)格執(zhí)行。四是支持和發(fā)展社會組織自律組織，以民帶民、以民管民，這也是社會自治的有效方式，在一些國家有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，比如，一些社會組織的聯(lián)合會通過制定行為規(guī)則、評估標(biāo)準(zhǔn)、聲譽(yù)管理等形式來規(guī)范成員的行為，都有較好的效果。我國也開始重視社會組織的行業(yè)組織的自律建設(shè)?！洞壬品ā?12條里就有兩條（第19條、第96條）強(qiáng)調(diào)慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立健全行業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)行業(yè)自律問題。中辦發(fā)[2016]46號文件也明確指出：“探索建立各領(lǐng)域社會組織行業(yè)自律聯(lián)盟，通過發(fā)布公益倡導(dǎo)、制定活動(dòng)準(zhǔn)則、實(shí)行聲譽(yù)評價(jià)等形式，引領(lǐng)和規(guī)范行業(yè)內(nèi)社會組織的行為?！笨傊?，要把社會組織培養(yǎng)成自己能夠開拓、自己能夠運(yùn)作、自己能夠糾錯(cuò)這樣一種主體，只有這樣的社會組織才是我們所需要的。

第五，必須堅(jiān)持兩手抓。這是我國社會組織工作的又一個(gè)帶規(guī)律性的認(rèn)識，它解決的是社會組織發(fā)展的外在條件、外在環(huán)境問題。社會組織要走得好，內(nèi)生動(dòng)力是第一動(dòng)力，是最主要的，但不意味著外在條件可有可無、無足輕重。有些時(shí)候，社會組織的內(nèi)生動(dòng)力也是外在條件和環(huán)境“逼”出來的，有的離開了外在的緊約束，離開了“逼”這一推力，內(nèi)生動(dòng)力也會失靈。因此，只有內(nèi)外結(jié)合，共同作用才能使社會組織走得更遠(yuǎn)、走得更好。

對黨和政府來說，解決社會組織發(fā)展的外在條件和環(huán)境問題，必須從兩個(gè)方面入手：一方面是引導(dǎo)、培育、扶持，主要起激勵(lì)作用；一方面是監(jiān)督、管理、檢查，主要起約束作用。這兩方面都要有，而且都要硬。目前，從全國來看，兩方面都有了，但實(shí)事求是地講，哪方面都不太硬，都還有可以進(jìn)一步硬的空間。但相比之下，監(jiān)督、管理、檢查這一手更差些，更需要努力補(bǔ)齊這個(gè)短板，今年部里社會組織管理局的重中之重就是加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)督管理。在監(jiān)督管理上雙重負(fù)責(zé)的管理體制機(jī)制是一個(gè)創(chuàng)造，符合國情，要堅(jiān)持并不斷完善。面向未來，要國內(nèi)國際一起管，網(wǎng)上網(wǎng)下一起管。

第六，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一。是質(zhì)量第一，還是數(shù)量第一？是個(gè)大問題。對一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)來說，有多少社會組織才算比較合理、比較可行？我們國家從1949年建國到1965年文革前夕，有全國性社會團(tuán)體近百個(gè)，地方性社團(tuán)6000多個(gè)。改革開放后迅速發(fā)展，到2016年底發(fā)展到了70萬個(gè)，可以說今非昔比。那么，我們究竟要成立多少個(gè)社會組織？有的人認(rèn)為，應(yīng)引進(jìn)西方學(xué)術(shù)界的“萬人社會組織數(shù)”來作為我們社會組織發(fā)展數(shù)量的指引。實(shí)事求是地說，這個(gè)概念有其合理的一面，也有不合理的一面。合理的是自己跟自己比，過去如何，現(xiàn)在如何；不合理的是把處于不同發(fā)展階段的國與國之間、地區(qū)與地區(qū)之間放到一個(gè)平臺和標(biāo)準(zhǔn)來比。按照這個(gè)概念，每萬人口中社會組織數(shù)量越多，就越先進(jìn)，越受到鼓勵(lì)，這會給我們國家和社會帶來什么情況？后果不堪設(shè)想。

我認(rèn)為社會組織數(shù)量的多與少有三個(gè)維度可以參考：一是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。比如上海市的市場經(jīng)濟(jì)體制比較完善，政府、市場、社會邊界較為健全，社會各方面對社會組織的需要比較旺盛，萬人社會組織數(shù)就較高些，這是符合上海經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求的，但我們不能把上海的情況搬到中西部地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的地方去硬套。我到過西藏阿里地區(qū)調(diào)研，阿里地區(qū)一個(gè)名叫日土的縣，該縣8.3萬平方公里，全縣不到1萬人口，共有13個(gè)行政村，平均每個(gè)村的國土面積高達(dá)6384平方公里，相當(dāng)于一個(gè)上海市的面積，如果把對上海的要求套到阿里，合理嗎？二是管理的有效性。就是說你能不能管得好、管得住。管理學(xué)上講，任何管理都有半徑、都有幅度，超過這個(gè)度就失效或減效。要管好，你要么增加管理力量，要么增加管理手段，要么提高管理效率，但在一定時(shí)期內(nèi)加人、加物不是說辦到就能辦得到的。比如東部一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級市只有一個(gè)公務(wù)員在管理社會組織，他一共管理登記5800個(gè)、備案的8500個(gè)，兩者相加一共14000多個(gè)社會組織，如何能管好？只會使管理流于形式。三是社會組織的效用。早在1999年中辦國辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民間組織管理工作的通知》中就指出：“對待民間組織，不能片面追求數(shù)量，重要的看質(zhì)量，看它能否發(fā)揮積極的社會作用?！睆睦碚撋现v，如果社會組織主動(dòng)服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾、服務(wù)行業(yè)，這樣的社會組織越多越有利于社會發(fā)展，反之，只能加劇社會震蕩。

以上是我對我國社會組織工作規(guī)律性的初步認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)指出的是，形勢在發(fā)展，世界在變化，社會在進(jìn)步，我們必須緊緊把握時(shí)代脈搏，勇于直面新問題，解決新問題，總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，不斷深化我們對規(guī)律性的認(rèn)識，從而使我們的工作更富有創(chuàng)造性。