郝亮，李穎明，劉揚

（1.環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心,北京100029；2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京100190）

耕地重金屬治理政策研究：一個多維分析框架*
——以XX試點區(qū)為例

郝亮1，李穎明2，劉揚2

（1.環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心,北京100029；2.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京100190）

以風險、資本、政策工具和成本作為切入點，構(gòu)建耕地重金屬治理政策分析框架。與傳統(tǒng)污染治理不同，耕地重金屬污染是一個“大治理”過程，利用土壤修復與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合方式，實現(xiàn)安全治理污染耕地目標，環(huán)境維度風險分散至經(jīng)濟、社會等維度。以XX試點區(qū)為例，在梳理耕地重金屬治理政策《湖南重金屬污染耕地修復及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點實施方案》基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)行政策經(jīng)驗與問題。結(jié)果表明，從目前試點情況看，耕地重金屬治理政策發(fā)揮積極作用，滿足實施方案中“農(nóng)民收益不受損”要求，有效降低自然風險與農(nóng)民經(jīng)濟風險；但由于人力資本不足、社會資本欠缺及政策工具未在數(shù)量與環(huán)節(jié)上合理搭配，政策仍具有完善與優(yōu)化空間。

耕地重金屬治理政策；多維風險；分析框架；試點區(qū)

一、引言

我國耕地重金屬污染嚴重，2015年國土資源部中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布《中國農(nóng)田地球化學報告》顯示，截至2014年，在調(diào)查的9 240萬公頃農(nóng)田中，重金屬輕度污染面積526.6萬公頃，中、重度污染面積232.5萬公頃，共占調(diào)查農(nóng)田面積8.22%（全國地質(zhì)資料信息網(wǎng)，2015）。重金屬污染不僅降低耕地土壤環(huán)境質(zhì)量，由此帶來的農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標也給人體健康、區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展造成嚴重負面影響（王玉富，2015；劉娜等，2015）。

重金屬污染農(nóng)田土壤修復成本高昂，世界范圍內(nèi)無大規(guī)模治理①治理一詞在文中多次出現(xiàn)，但不同語境下其含義不同，大體分為兩類：與技術(shù)和工程等相關(guān)時，治理意為treatment；與社會和政治等相關(guān)時，治理意為governance。實踐，僅日本和中國臺灣地區(qū)開展小范圍治理工作（中國環(huán)境修復網(wǎng)，2015）。但國情不同，經(jīng)驗無法完全照搬與模仿，我國必須自主探索出一條耕地重金屬治理之路。2016年初，環(huán)保部長陳吉寧在“全國環(huán)境保護工作會議”上明確土壤污染治理的途徑與方向：與國外不同，我國土壤污染是一個“大治理”過程，強調(diào)風險管控，即改變土地利用方式②土地利用方式既包括城市污染土地用途改變，也包括污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、還林還草與休耕等，文中主要指后者。，而非簡單依靠大量資金投入（中國環(huán)境修復網(wǎng)，2016）?！按笾卫怼敝竿ㄟ^拓維方式將某一維度高風險分散至其他維度，并通過不同主體間密切配合降低系統(tǒng)整體風險。其中，“大”體現(xiàn)為維度多，即領(lǐng)域延伸，從環(huán)境領(lǐng)域擴展至社會與經(jīng)濟領(lǐng)域；“治理”強調(diào)政府、企業(yè)和公民等各種公共和私人組織，通過正式或非正式制度管理和保護環(huán)境資源，控制環(huán)境污染并解決環(huán)境沖突（李萬新，2008）。具體至耕地重金屬治理領(lǐng)域，依據(jù)《土壤污染防治行動計劃》，主要以污染分區(qū)為基礎(chǔ)，通過行使制度、激勵、知識與決策等權(quán)威（Lemos等,2006），調(diào)動相關(guān)治理主體積極性，確保農(nóng)產(chǎn)品重金屬達標。

簡言之，“大治理”是利用系統(tǒng)的觀點看待耕地重金屬治理，將環(huán)境維度風險分散至經(jīng)濟、社會等維度，通過不同維度資源合理配置、協(xié)同與優(yōu)化降低系統(tǒng)性風險，大幅壓縮治理成本，是技術(shù)、經(jīng)濟與社會等多重約束下的最優(yōu)選擇，符合我國國情的最佳路徑。因此，本研究以風險、資本、政策工具與成本為基礎(chǔ)，構(gòu)建耕地重金屬治理政策分析框架，初步總結(jié)現(xiàn)行政策經(jīng)驗與問題，以XX試點區(qū)為例展開詳細論述，以期增強政策科學性、合理性與有效性。

二、分析框架

（一）研究方法

研究方法選擇取決于研究目標、研究問題特點、研究資料可獲取性等方面，本文研究目標決定研究方法為案例分析法。案例研究作為社會科學基本方法，目的在于彌補定量分析不足，以便采取相應解決方法。根據(jù)案例，研究者可通過選取與分析具體情景獲得所需信息。本文以風險、資本、政策工具與成本構(gòu)建分析框架，作為XX試點區(qū)耕地重金屬治理案例研究視角。

（二）基本概念

構(gòu)建分析框架前，需明確基本概念，即資本、風險、政策工具和成本。關(guān)于資本，鑒于研究對象涉及不同維度，本文采用廣義定義，具體包括自然、經(jīng)濟、社會和人力資本（諸大建，2008）。具體而言，自然資本指耕地土壤重金屬含量；經(jīng)濟資本包括控鎘物資、裝備與資金；社會資本指耕地重金屬治理過程中相關(guān)主體社會網(wǎng)絡(luò)與規(guī)范；人力資本由年齡、健康狀況、知識稟賦與技術(shù)培訓等因素決定。

關(guān)于風險，本文采用國際標準組織ISO發(fā)布的《ISO Guide 73:2009風險管理——術(shù)語》中定義：“不確定性對目標的影響”，相較以往定義，包容性與實用性更強。具體而言，（1）不確定性，指對事件及其后果或可能性的信息缺失或了解片面的狀態(tài)；（2）目標，可在不同方面、不同層次上理解；（3）影響，可正可負，突破原有研究偏重于負面影響的范疇（劉新立，2014）。為與資本分類相對應，本文在橫向上將風險劃分為自然、經(jīng)濟、社會與人力風險③文中自然風險指耕地土壤重金屬污染風險，經(jīng)濟風險指相關(guān)者收入損益風險，社會和人力風險分別指社會資本和人力資本不足引發(fā)的衍生風險，如政策風險和技術(shù)風險等。，縱向上分為協(xié)變和異質(zhì)風險，前者對其他資本影響較大，后者影響較小。

關(guān)于政策工具，政策本質(zhì)上是由一系列基本工具組合形成的政策工具序列，政策工具反映政策制定者意圖和價值觀（陳振明，2003），一般可分為供給型、環(huán)境型和需求型三類（黃棟等，2014）。供給型政策工具主要發(fā)揮推動作用，如科研經(jīng)費投入、控鎘物資發(fā)放與技術(shù)培訓等；環(huán)境型政策工具主要由產(chǎn)品與技術(shù)示范及政府制定的約束性政策法規(guī)構(gòu)成，用以構(gòu)建利于控鎘措施落實的外部氛圍；需求型政策工具則從農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境品質(zhì)市場需求角度拉動措施落地。

關(guān)于成本，本文采用廣義定義，分為顯性與隱性成本，顯性成本指對資源耗費的歷史記錄，一般在會計賬戶中以一定貨幣價值計量（高妮妮等，2014）。在耕地重金屬治理中，可進一步劃分為以購買第三方落實控鎘產(chǎn)品或服務、補償農(nóng)戶收益損失等為核心的直接成本，以及研發(fā)投入、部門管理支出、產(chǎn)品與技術(shù)示范、產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等間接成本（阿儒涵等，2015）。但僅計量顯性成本無法客觀真實反映全部成本，必須結(jié)合隱性成本才能為決策者提供可靠信息。相對于顯性成本，隱性成本由于隱蔽性和無形性等特點未在傳統(tǒng)會計賬戶中以貨幣計量（Yang，2008），雖易被忽略，如人力資本和社會資本，但很大程度上影響組織管理決策與政策執(zhí)行效果。

（三）分析框架

資本、風險、政策工具與成本間邏輯關(guān)系見圖1，首先識別與分析“大治理”思路下耕地重金屬污染中風險在不同維度擴散和轉(zhuǎn)移情況，研究不同維度風險對資本影響；資本會反向影響風險，如人力資本和社會資本不足時會放大經(jīng)濟風險；政策風格和不同形態(tài)資本也影響政策工具選擇和成本支出；如何合理選擇與設(shè)計政策工具，通過引導、激勵與調(diào)整關(guān)系等方式以最小代價應對風險是顯性成本與隱性成本關(guān)注重點。由于上述過程緊密相連，及時獲取各方反饋十分重要。因此，信息交換需貫穿全過程；最后分析框架不應為線性過程，而是通過實踐反饋不斷迭代與優(yōu)化。

圖1 耕地重金屬治理政策分析框架

資本、風險、政策工具與成本主要以兩種方式相互作用：（1）風險通過影響資本而遷移。如重金屬最先破壞耕地自然資本，不采取阻控措施時，重金屬從土壤向農(nóng)產(chǎn)品遷移，超標農(nóng)產(chǎn)品降低農(nóng)戶經(jīng)濟資本，消費者食用不達標農(nóng)產(chǎn)品影響健康等人力資本，政府、農(nóng)戶、消費者間信任度下降，造成社會資本損失，風險從環(huán)境向經(jīng)濟與社會維度轉(zhuǎn)移與擴散；（2）為應對風險，需合理選擇與搭配政策工具，通過優(yōu)化組合等方式配置資本，以降低成本。如可通過發(fā)放石灰和重金屬鈍化劑、鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者調(diào)整種植結(jié)構(gòu)與開展控鎘農(nóng)藝措施培訓等供給型政策工具，應對耕地與農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標風險；運用產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等需求型政策工具方式降低農(nóng)產(chǎn)品市場需求不穩(wěn)定造成的經(jīng)濟風險；通過強化農(nóng)產(chǎn)品末端檢測等環(huán)境型政策工具，確保重金屬超標農(nóng)產(chǎn)品不進入流通環(huán)節(jié)，保障人力資本和社會資本不受損；上述措施旨在降低耕地重金屬治理社會總成本。

總體而言，相較于單純關(guān)注自然風險與經(jīng)濟風險，基于資本、風險、政策工具與成本構(gòu)建的分析框架考慮社會風險與人力風險，為政策全面、精確與高效調(diào)控提供可能。

三、案例分析

（一）試點區(qū)實施方案現(xiàn)狀

XX試點區(qū)是糧食種植大市，糧食種植面積300多萬畝，同時也是耕地重金屬污染主要區(qū)域，全市試點區(qū)域面積37.3萬畝，占糧食種植面積12.4%。為有效控制耕地重金屬污染風險，2014～2016年，湖南省農(nóng)業(yè)委員會制定并完善《湖南重金屬污染耕地修復及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點實施方案》（以下簡稱實施方案）④每年實施方案依據(jù)前一年政策落實情況修訂與完善，如2015年實施方案采用政府購買第三方服務方式克服2014年農(nóng)戶施用石灰效果差的缺點。。實施方案依據(jù)農(nóng)田土壤與稻米遭受重金屬污染風險程度按區(qū)域劃分⑤各區(qū)劃分按農(nóng)業(yè)部、財政部稻田鎘污染等級劃分標準，將土壤鎘含量＞1.0mg/kg、稻米鎘含量＞0.4mg/kg，列為替代種植區(qū)；土壤鎘含量≤1.0mg/kg、稻米鎘含量＞0.4mg/kg，列為管控專產(chǎn)區(qū)；稻米鎘含量0.2～0.4mg/kg，列為達標生產(chǎn)區(qū)。，并在全面推廣VIP⑥根據(jù)水稻鎘吸收積累規(guī)律，湖南省集成組裝VIP和VIP+n技術(shù)模式（V是指低鎘品種、I是指調(diào)節(jié)灌溉、P是指調(diào)節(jié)pH值，n表示在VIP技術(shù)基礎(chǔ)上添加生物菌肥、硅肥、硒肥等）。降鎘技術(shù)基礎(chǔ)上，針對不同風險采取相應措施（見表1～3）。

表1 耕地環(huán)境質(zhì)量改善政策內(nèi)容

表2 保障糧食安全政策內(nèi)容

表3 促進措施落實政策內(nèi)容

續(xù)表3

課題組于2014～2017年對試點區(qū)開展多輪調(diào)研，從目前進展看，試點工作雖取得成績，但政策方面存在一些問題，主要表現(xiàn)為對風險和資本的理解與認知不全面，存在割裂現(xiàn)象，以及由此產(chǎn)生較高政策執(zhí)行成本；政策工具更多運用供給型政策，未充分發(fā)揮需求型與環(huán)境型政策工具作用；同時，部分政策，如良種與控鎘物資補貼、糧食最低收購價等屬于WTO農(nóng)業(yè)補貼中應著力減少的“黃箱”政策。

實施方案充分重視試點區(qū)自然風險和農(nóng)戶經(jīng)濟風險，41項措施中，管控自然風險和經(jīng)濟風險手段多達36項⑦很多措施兼具管控多重風險作用，如土壤與農(nóng)產(chǎn)品加密檢測等，故存在重復計算。。如以施用石灰與重金屬鈍化劑等方式應對自然風險，通過改種鎘低積累水稻品種、增施葉面肥與有機肥、水分調(diào)控與改變種植結(jié)構(gòu)等方式保障農(nóng)產(chǎn)品達標，并與政府兜底農(nóng)戶收益政策相結(jié)合，降低農(nóng)民經(jīng)濟風險。其中，自然風險屬于純粹風險，只有損失機會無獲利機會；種植結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的經(jīng)濟風險屬于投機風險，既存在損失可能性，也存在獲利可能性，既取決于試點區(qū)人力與社會資本狀況，又取決于農(nóng)產(chǎn)品市場供求關(guān)系。

耕地重金屬治理涉及多種資本，面臨多重風險：橫向上，既有重金屬污染造成的自然風險，也有相關(guān)者間關(guān)系錯位帶來的社會風險，還有部分主體能力不足等衍生的人力風險，更有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整中各方面臨的經(jīng)濟風險；縱向上，自然、人力和社會風險，大多試點區(qū)屬于協(xié)變風險；僅經(jīng)濟風險取決于相關(guān)者自身努力，屬于異質(zhì)風險。因此，降低系統(tǒng)風險需統(tǒng)籌三個維度上四種資本，忽視任何資本均影響治理效果。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點政策中供給型政策工具主要通過影響人力資本、資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施等，改善相關(guān)要素配比，擴大控鎘物資與技術(shù)供給。具體表現(xiàn)為控鎘物資研發(fā)與生產(chǎn)、技術(shù)指導與培訓、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善及資金投入等；環(huán)境型政策工具通過間接影響促進控鎘措施落實，主要影響控鎘農(nóng)資補貼、農(nóng)產(chǎn)品末端檢測與管控、“四專一封閉”、法律法規(guī)及新產(chǎn)品與新技術(shù)示范等因素，鼓勵相關(guān)措施落實。其中，農(nóng)產(chǎn)品末端檢測、“四專一封閉”及新產(chǎn)品與新技術(shù)示范為最主要環(huán)境型政策工具；需求型政策工具更注重創(chuàng)造相關(guān)主體需求、開拓和穩(wěn)定市場環(huán)境，主要通過政策支持與引導相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等手段擴大市場需求，加速控鎘措施落地。

（二）實施方案存在問題

四種資本中，試點區(qū)較重視自然資本和經(jīng)濟資本，但因?qū)θ肆Y本與社會資本關(guān)注不足，在41項措施中僅占15項，未能更好地控制自然與經(jīng)濟風險、降低顯性與隱性成本。同時，在政策工具選擇上，更多運用供給型政策工具，需求型與環(huán)境型政策工具選用明顯不足。

1.人力資本不足，難以消除自然與經(jīng)濟風險

實施方案中關(guān)于成本構(gòu)成，直接成本16項，間接成本26項⑧由于表3中農(nóng)民風險補損及不可預見中兼含直接成本與間接成本，成本分解后相加之和為42，非41。，間接成本項占比較高，一定程度表明試點過程中人力資本較欠缺。同時，人力資本投入較少，僅占總經(jīng)費19.21%；其中，加強技術(shù)培訓與培育經(jīng)營主體經(jīng)費占比僅4.75%。以相關(guān)者能力為主要內(nèi)涵的人力資本，如科研人員專業(yè)素質(zhì)、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣員業(yè)務能力、地方糧庫人員配置與對超標糧食后續(xù)處理能力、農(nóng)民對新品種與新技術(shù)接受與學習能力、農(nóng)業(yè)新型生產(chǎn)主體經(jīng)營能力及新聞媒體專業(yè)素質(zhì)等，均對試點區(qū)自然風險和經(jīng)濟風險產(chǎn)生重要影響。

具體而言，科研人員專業(yè)素質(zhì)很大程度上影響技術(shù)有效性?，F(xiàn)有技術(shù)無法徹底消除試點區(qū)自然風險。從2014～2016年實施效果看，仍無法完全消除水稻重金屬超標導致的經(jīng)濟風險，VIP技術(shù)能否穩(wěn)定、有效阻控重金屬從土壤向作物向糧食轉(zhuǎn)移尚需多年田間試驗驗證；其次，由于體制不順、機制不活、隊伍不穩(wěn)和保障不足等原因，我國基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機構(gòu)在過去存在“線斷、網(wǎng)破、人散”現(xiàn)象，雖近年在激勵機制方面有所改善（申紅芳等，2012），但農(nóng)技員在應對VIP等復雜技術(shù)推廣業(yè)務能力時仍捉襟見肘；第三，實施“四專一封閉”地方糧庫未設(shè)置專職檢測人員，固定檢測設(shè)備也難以實現(xiàn)臨田檢測。2015年起改為入庫前檢測一定程度改善上述狀況，但超標糧食后續(xù)處理仍存在問題，尚無有效利用渠道化解經(jīng)濟風險；第四，試點區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者老齡化趨勢明顯，受教育程度低是其學習能力差重要原因（蔣和平，2016）。同時戶均耕地面積小，種植業(yè)占家庭收入比重低導致農(nóng)戶治理意愿不強。最后，試點區(qū)耕地流轉(zhuǎn)剛起步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度不高，種植大戶與農(nóng)業(yè)合作社等新型主體發(fā)育不完善，落實控鎘措施能力不足。綜上可知，人力資本投入不足是制約化解試點區(qū)自然與經(jīng)濟風險的重要瓶頸。

2.社會資本欠缺，顯性與隱性成本較高

相關(guān)主體明確分工與有效協(xié)同是提高鎘污染耕地安全利用成效和組織效率的關(guān)鍵。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前政府-市場-社會構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)不健全與政府部門間行政規(guī)范不合理導致社會資本降低，是政策執(zhí)行中顯性成本⑨由于資料涉密，無法提供各項措施配套具體資金數(shù)額，僅提供占比情況。如上文中人力資本投資占比情況及此處顯性成本構(gòu)成：直接成本占比約68.66%，間接成本31.34%。和隱性成本較高的重要原因。

具體表現(xiàn)為政府越位及政府、市場與社會缺位。一方面，就農(nóng)業(yè)主管部門而言，對經(jīng)濟領(lǐng)域越位干預擾亂市場正常運轉(zhuǎn)，造成腐敗。如為克服農(nóng)村勞動力短缺和分散播撒成本高等缺點，農(nóng)業(yè)主管部門采取購買第三方服務方式施用石灰，取得較好效果。但由于農(nóng)業(yè)主管部門未退出采購環(huán)節(jié)，部門利益驅(qū)使導致施用石灰質(zhì)量較差，以次充好；再如農(nóng)業(yè)主管部門以“兜底”方式確保調(diào)整種植結(jié)構(gòu)農(nóng)戶收益不降低，但從執(zhí)行情況看，兩方面問題難以避免：一是農(nóng)戶眾多、核查程序繁瑣，農(nóng)業(yè)主管部門現(xiàn)有機構(gòu)與人員配置難以應對，間接成本高昂；二是權(quán)利尋租可能性將大幅增加。農(nóng)業(yè)主管部門越位不僅提高顯性成本，且運動員與裁判員雙重身份不利于其發(fā)揮監(jiān)管者職責。越位同時，政府也存在缺位現(xiàn)象。鎘污染耕地安全利用雖由農(nóng)業(yè)主管部門主導，但“土十條”明確指出需環(huán)境主管部門緊密配合。實際中，由于環(huán)境主管部門不是“牽頭單位”，部門間職責存在交叉，導致各自所屬機構(gòu)在試點工作中未能有效協(xié)同，甚至在實施方案任務中環(huán)境主管部門分工缺失，相關(guān)部門缺位是政策執(zhí)行隱性成本增加主要原因。另一方面，試點區(qū)市場與社會缺位現(xiàn)象普遍存在。如為激勵農(nóng)戶改種低鎘水稻品種，農(nóng)業(yè)主管部門在試點期間采取免費發(fā)放政策，提高政策直接成本。但由于此方式未考慮農(nóng)資流通主體利益訴求，致使低鎘種子負面信息⑩負面信息指試點初期提供鎘低積累種子抗倒伏與抗病蟲害等性狀較差?？浯?，出現(xiàn)部分農(nóng)戶將低鎘種子喂雞、喂魚等現(xiàn)象，這是典型政府不恰當干預造成的市場缺位，甚至引發(fā)市場主體負面作用。

3.政策工具類型失調(diào)，政策效果欠佳

由表1～3可知，政策內(nèi)容41項，其中供給型政策工具使用最多，達29項；其次是環(huán)境型政策工具，計7項；需求型政策工具最少，僅5項。供給型政策工具使用居多說明政府部門充分重視研發(fā)、生產(chǎn)與推廣等工作，初步形成促進控鎘物資與技術(shù)供給的良好局面；具體表現(xiàn)為修復治理技術(shù)、作物替代區(qū)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、稻草移除、鎘低積累作物品種篩選與選育、鎘低積累水稻品種推廣與鑒定以及修復機理研究及技術(shù)優(yōu)化等在政策內(nèi)容上占據(jù)主導。采用VIP+n修復技術(shù)模式標準化、創(chuàng)新組織實施與經(jīng)營管理機制、農(nóng)民風險補損及不可預見等環(huán)境型政策工具，說明目前政策試圖營造有利于控鎘措施落實的社會-經(jīng)濟環(huán)境。根據(jù)一般經(jīng)濟學理論，需求是刺激經(jīng)濟發(fā)展最重要因素，而實施方案中需求型政策工具較少，僅污染耕地檢測與修復治理效果評價、土壤與農(nóng)產(chǎn)品加密檢測兩類，說明目前政策在拉動相關(guān)主體控鎘措施需求方面關(guān)注不足。

通過上述分析可知，實施方案在政策工具選用上存在兩方面問題。第一，政策工具類型分布不均。目前政策工具集中于供給層面，在41項中占70.73%；環(huán)境和需求層面政策工具比例較少，分別僅為17.07%和12.20%。政府對政策工具使用過于單一，過分關(guān)注供給型政策工具，忽視環(huán)境型政策工具對耕地鎘污染治理措施落實環(huán)境的營造作用及需求型政策工具拉動作用；第二，政策工具在治理過程不同環(huán)節(jié)數(shù)量失衡。根據(jù)政策內(nèi)容梳理，現(xiàn)行政策工具主要作用于科研投入、耕地土壤修復治理與農(nóng)作物種植等環(huán)節(jié)，表明政府部門更重視前端，中后端缺乏優(yōu)化與刺激環(huán)境和需求的政策工具。政策設(shè)計不足導致政策工具形式單一，未能建立農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境質(zhì)量末端倒逼機制，缺乏促進控鎘措施落地的經(jīng)濟-社會環(huán)境。

四、結(jié)論

環(huán)境質(zhì)量改善與糧食安全雙重目標及資金與技術(shù)雙重約束決定我國耕地重金屬污染的“大治理”過程，應采取土壤修復與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合方式，實現(xiàn)《土壤污染防治行動計劃》提出的污染土壤安全利用目標，使原本環(huán)境維度風險向經(jīng)濟與社會等更多維度轉(zhuǎn)移。為應對風險轉(zhuǎn)移與擴散，現(xiàn)行政策從耕地鎘污染治理全過程角度提出應對措施。

本文構(gòu)建以風險、資本、政策工具和成本為基本要素的分析工具，在梳理試點區(qū)實施方案現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分別從環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個維度分析。結(jié)果表明，現(xiàn)行政策在耕地鎘污染治理中發(fā)揮積極作用，供給型經(jīng)濟政策的廣泛使用，滿足實施方案中“農(nóng)民收益不受損”基本要求，有效降低試點區(qū)自然風險與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的經(jīng)濟風險，但由于對三個維度上四種資本統(tǒng)籌不足，試點政策仍存在優(yōu)化與提升空間。

第一，以各相關(guān)方能力為主要內(nèi)涵的人力資本是政策能否有效落實的關(guān)鍵。從調(diào)研情況看，科研人員技術(shù)儲備不足，基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊伍應對復雜技術(shù)能力不足，執(zhí)行“四專一封閉”的地方糧庫未設(shè)置專職人員，試點區(qū)農(nóng)戶年齡偏大、主動學習意愿不強，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體發(fā)育不完善。加之實施方案對人力資本投入過少，占比不足總經(jīng)費20%，人力風險使試點過程中自然與經(jīng)濟風險難以徹底消除。

第二，政府-市場-社會構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)不健全，政府越位及政府、市場與社會缺位等現(xiàn)象同時存在。另外，政府部門間行政規(guī)范不合理，農(nóng)業(yè)與環(huán)保部門在耕地重金屬治理中權(quán)責不明確，各方難以有效協(xié)同，較低的社會資本難以克服社會風險，執(zhí)行政策顯性與隱性成本提高。

第三，與供給型政策工具相比，環(huán)境型與需求型政策工具數(shù)量明顯不足，后兩者僅為前者41%。在治理環(huán)節(jié)上，現(xiàn)行方案更重視前端研發(fā)、生產(chǎn)與推廣等工作，缺乏中、后端對環(huán)境和需求優(yōu)化與刺激的措施手段，信息反饋與政策優(yōu)化渠道不順暢，很大程度阻礙控鎘措施有效落實。

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Research on Heavy Metal Treatment Policy of Farmland: A Multidimensional Analysis Framework——Taking XX Pilot Area as an Example

HAO Liang1,LI Yingming2,LIU Yang2
（1.Policy Research Center for Environment and Economy,Ministry of Environmental Protection,Beijing 100029,China; 2.Institutes of Science and Development,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China）

An analytical framework for the policy of heavy metal treatment in farmland was constructed with the concepts of risk,capital,policy tool and cost.Unlike traditional pollution control,a"great governance"was needed by heavy metal pollution control in farmland,with the combination of soil remediation and planting structure adjustment to achieve the target of secure using contaminated farmland. This made the risks of environment dispersed into economy,society and other dimensions,so a systematic way was needed to reduce these risks.On the basis of combing the"Hunan Province heavy metal pollution farmland restoration and crop planting structure adjustment pilot implementation plan"and taking XX pilot area as an example,the advantages and disadvantages of current policies were analyzed.The results showed that the policy of farmland heavy metal pollution control played a positive role,which met the requirements of no damage to farmer's income of the implementation program proposed,and reduced natural risk and farmers'economic risk effectively.However,lacking of human and social capital,as well as unreasonable collocation of policy tools in quantity and process,there is still some room for the perfection and optimization of policies.

farmland heavy metals treatment policy;multidimensional risk;analysis framework;pilot area

F301.21

A

1674-9189（2017）04-0061-10

*項目來源：農(nóng)業(yè)部公益性行業(yè)（農(nóng)業(yè)）科研專項項目子課題（201403014-6）。

郝亮（1987-），男，博士，助理研究員，研究方向：農(nóng)業(yè)環(huán)境政策與環(huán)境信息公開。