孫彥　張小宇

摘要：行政單位承擔(dān)著國家管理和社會(huì)服務(wù)職能，其正常運(yùn)行和業(yè)務(wù)工作所需資金主要來源于財(cái)政撥款。在我國新一輪財(cái)政體制改革的強(qiáng)力推進(jìn)中，行政單位財(cái)務(wù)部門如何深刻理解各項(xiàng)新政新規(guī)，準(zhǔn)確把握財(cái)務(wù)管理工作的現(xiàn)狀及問題，對(duì)于創(chuàng)新其財(cái)務(wù)內(nèi)控管理工作的強(qiáng)化路徑至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制 行政單位 內(nèi)控管理

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性、保障性作用。隨著我國財(cái)政體制改革的不斷深入，國家陸續(xù)出臺(tái)了預(yù)算執(zhí)行、政府采購、資產(chǎn)配置、支出控制等一系列改革政策，特別是2015年1月新《預(yù)算法》正式實(shí)施，使行政單位財(cái)務(wù)管理工作面臨諸多新規(guī)定、新變化、新要求。筆者立足財(cái)政體制改革要求，結(jié)合工作實(shí)踐，從改革的政策影響、行政單位財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀問題、加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理三個(gè)方面，對(duì)創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理理念、轉(zhuǎn)變財(cái)務(wù)內(nèi)控模式、搭建一體化內(nèi)控平臺(tái)的路徑進(jìn)行了多層次探析。

一、財(cái)政體制改革對(duì)行政單位財(cái)務(wù)管理的政策影響

行政單位承擔(dān)著國家管理和社會(huì)服務(wù)職能，其正常運(yùn)行和業(yè)務(wù)工作所需資金主要來源于財(cái)政撥款。行政單位的財(cái)務(wù)管理工作主要包括預(yù)算編制、執(zhí)行和決策評(píng)價(jià)三個(gè)階段，內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)管理的重要組成部分。當(dāng)前，財(cái)務(wù)管理工作面臨的外部環(huán)境發(fā)生了巨大變化。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施和“八項(xiàng)規(guī)定”的推進(jìn)、反腐力度的持續(xù)加大，使各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度約束更加剛性、細(xì)化，預(yù)算執(zhí)行難度加大，各種審計(jì)更加嚴(yán)厲，招標(biāo)采購成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。新一輪改革將以改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系三方面作為重點(diǎn)，每一項(xiàng)都對(duì)行政單位現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理模式帶來新挑戰(zhàn)。

（一）實(shí)行項(xiàng)目庫管理，要求預(yù)算編制更具前瞻性。預(yù)算是收支活動(dòng)的“控制器”，國家越來越重視預(yù)算編制與執(zhí)行。近年來，專項(xiàng)資金逐步實(shí)行項(xiàng)目庫管理。納入項(xiàng)目庫必須落實(shí)到具體項(xiàng)目或支出用途；跨年度項(xiàng)目必須明確總體支出和分年度支出；對(duì)下轉(zhuǎn)移支付實(shí)行因素法分配的，必須列明分配公式、因素和系數(shù)。預(yù)算項(xiàng)目一經(jīng)確定，資金編碼、名稱、金額、用途等不得隨意調(diào)整。同時(shí)，財(cái)政部門對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目增加投資評(píng)審，評(píng)審結(jié)論直接影響能否立項(xiàng)和預(yù)算批復(fù)。這些新規(guī)，要求行政單位必須提前完成項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)論證、精細(xì)測算及中長期規(guī)劃，各項(xiàng)指標(biāo)和要素更加嚴(yán)肅、嚴(yán)謹(jǐn)。項(xiàng)目庫管理的實(shí)行對(duì)預(yù)算編制的前瞻性、規(guī)劃性、規(guī)范性和可行性提出更高要求，并使前期環(huán)節(jié)手續(xù)和工作量大幅增加。

（二）實(shí)行績效目標(biāo)管理，要求財(cái)務(wù)管理聚焦資金效益。財(cái)政部門對(duì)行政單位投資發(fā)展類項(xiàng)目實(shí)行績效目標(biāo)管理制度，要求將項(xiàng)目的績效目標(biāo)隨預(yù)算一并上報(bào)，對(duì)未提交績效目標(biāo)的，不安排預(yù)算。項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)，比照目標(biāo)對(duì)投資建設(shè)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用于下一年度預(yù)算審批。由此，行政單位必須將資金需求整合、資源共享、效益最大化作為財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容，將管理目標(biāo)更多地聚焦于資金使用效益問題。

（三）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求更加嚴(yán)格。財(cái)政部門規(guī)定，行政單位當(dāng)年政府采購結(jié)余資金和連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年未執(zhí)行的財(cái)政性項(xiàng)目資金一律收回；對(duì)超過規(guī)定時(shí)限仍未落實(shí)具體單位且無正當(dāng)理由的預(yù)算資金，除據(jù)實(shí)結(jié)算項(xiàng)目外，一律收回總預(yù)算。此規(guī)定要求行政單位在預(yù)算執(zhí)行中講求執(zhí)行效率和均衡，科學(xué)掌握?qǐng)?zhí)行進(jìn)度，既要避免進(jìn)度慢、結(jié)轉(zhuǎn)大的問題，又要杜絕年底趕進(jìn)度、突擊花錢和調(diào)整多、支出亂的問題。

（四）預(yù)算公開更加細(xì)化。根據(jù)規(guī)定，除涉密部門和內(nèi)容外，行政單位部門預(yù)算必須在正式批復(fù)后的一定時(shí)間內(nèi)向社會(huì)公開，內(nèi)容明細(xì)到人員支出、日常公用支出的具體開支內(nèi)容及項(xiàng)目支出的具體支出類別。同時(shí)要求對(duì)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)安排、使用情況等重要事項(xiàng)予以說明；對(duì)非涉密專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，公開到具體項(xiàng)目、分配結(jié)果和資金管理辦法。此規(guī)定使行政單位預(yù)算收支置于公眾監(jiān)督之下，對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行的規(guī)范性提出更高要求，特別是專項(xiàng)資金的支出方向、分配因素等必須更加規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。

（五）支出管理更加規(guī)范。1、支出項(xiàng)目細(xì)化剝離，項(xiàng)目打捆、拼盤使用的一攬子支出做法再也行不通。比如，要求將會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)、日常運(yùn)轉(zhuǎn)等支出從項(xiàng)目支出中剝離出來，按定額標(biāo)準(zhǔn)列入專項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)；對(duì)基本支出中的水電費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、差旅費(fèi)等必須明確編制到具體用途。2、專項(xiàng)支出審批嚴(yán)格。例如，信息化建設(shè)項(xiàng)目，必須經(jīng)過經(jīng)信部門的論證評(píng)審和財(cái)政部門的投資評(píng)審，才能納入項(xiàng)目庫，列入年度預(yù)算；維修改造項(xiàng)目，必須由機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門統(tǒng)一審核，編制計(jì)劃，財(cái)政部門分別下達(dá)資金。3、支出方式更加規(guī)范。除規(guī)定實(shí)行銀行轉(zhuǎn)賬或者使用現(xiàn)金外，全部實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算，對(duì)每筆公務(wù)支出的時(shí)間、地點(diǎn)、事項(xiàng)進(jìn)行全面監(jiān)控。

二、行政單位財(cái)務(wù)管理工作現(xiàn)狀及問題

隨著財(cái)政體制改革的深入推進(jìn)，各項(xiàng)改革舉措、新政新規(guī)的頒布實(shí)施，多領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)檢查層層深入，行政單位財(cái)務(wù)管理工作表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)。

（一）財(cái)務(wù)內(nèi)控管理理念相對(duì)滯后。財(cái)務(wù)管理是一個(gè)單位管理工作的重要組成部分。多年來，與企事業(yè)單位相比，許多行政單位對(duì)財(cái)務(wù)的認(rèn)知仍停留在報(bào)銷、記賬的傳統(tǒng)層面，沒有認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)工作特別是預(yù)算管理、規(guī)劃發(fā)展、績效評(píng)價(jià)等方面的新職能、新特點(diǎn)，甚至對(duì)新規(guī)定、對(duì)目趨從嚴(yán)的約束表現(xiàn)出諸多不理解。整體而言，“重資金輕實(shí)物，重收入爭取、輕支出控制”的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)理念較為普遍，被動(dòng)應(yīng)付和“等、靠、要”思想突出。面對(duì)新政策、新要求，更新理念、建立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)務(wù)內(nèi)控管理機(jī)制任重道遠(yuǎn)。

（二）覆蓋全部財(cái)務(wù)領(lǐng)域的制度體系急需完善。從行政單位現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度看，“資金管理規(guī)范、資產(chǎn)管理缺項(xiàng)，記賬核算規(guī)范、庫存監(jiān)管缺項(xiàng)“情況較為普遍，相關(guān)制度規(guī)定更多地集中于預(yù)決算編制、財(cái)務(wù)報(bào)銷、會(huì)計(jì)核算等基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而在資金標(biāo)準(zhǔn)、政府采購、實(shí)物監(jiān)管、投資規(guī)劃、績效評(píng)估、支出決策等領(lǐng)域極少涉及，基本處于空白狀態(tài)。財(cái)務(wù)部門對(duì)資源的整合統(tǒng)籌、引領(lǐng)規(guī)劃作用有待進(jìn)一步發(fā)揮，覆蓋從收入到支出全部資金運(yùn)轉(zhuǎn)流程的財(cái)務(wù)制度體系急需建立。

（三）崗位職能設(shè)置和工作流程設(shè)計(jì)有待優(yōu)化。從管理學(xué)角度上講，單位越復(fù)雜、越龐大，管理成本越高、難度越大、效率越低下。隨著財(cái)政體制改革的深入，行政單位財(cái)務(wù)工作的內(nèi)涵和外延不斷拓展，從以往單純記賬到今天覆蓋規(guī)劃、預(yù)算、執(zhí)行、采購、建設(shè)、驗(yàn)收、庫存等更多領(lǐng)域。職責(zé)范圍的急劇增加，給傳統(tǒng)財(cái)務(wù)工作帶來運(yùn)行和關(guān)聯(lián)難題，各相關(guān)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)不暢、各關(guān)聯(lián)崗位職責(zé)交叉等問題越來越突出，并由此導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督出現(xiàn)漏洞。必須重視內(nèi)部控制管理和運(yùn)行，兼顧制衡和效率，運(yùn)用現(xiàn)代財(cái)務(wù)管理理念，重新設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)分工和運(yùn)轉(zhuǎn)流程。endprint

（四）財(cái)務(wù)管理信息化應(yīng)用處于較低水平。行政單位現(xiàn)有的財(cái)務(wù)信息化大多是基于會(huì)計(jì)電算化、網(wǎng)絡(luò)化的本單位、本層級(jí)會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)記賬，資產(chǎn)、采購、物資管理尚處于單機(jī)操作階段。資產(chǎn)管理、庫存物資、采購等關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)與記賬信息尚未實(shí)現(xiàn)掛接和數(shù)據(jù)共享，還停留在人工對(duì)賬階段。加之對(duì)實(shí)物管理的重視程度不夠，賬實(shí)不符的問題時(shí)有發(fā)生。

（五）財(cái)務(wù)人員整體素質(zhì)和專業(yè)能力有待提高。受工作性質(zhì)所限，行政單位財(cái)務(wù)人員多以會(huì)計(jì)專業(yè)為主，工作以記賬、報(bào)銷、核算為主，很多財(cái)務(wù)人員長期局限于一個(gè)崗位，從事單一工作，沒有更多發(fā)展空間；引進(jìn)的高學(xué)歷人才，也常因工作限制，失去了更多發(fā)展機(jī)會(huì)和平臺(tái)。同時(shí)，受諸多因素影響，財(cái)務(wù)部門年齡老化、知識(shí)層次偏低等問題較為普遍，精通經(jīng)濟(jì)政策、現(xiàn)代管理、信息技術(shù)的人才缺乏，政策理解不透、執(zhí)行措施不力、工作疲于應(yīng)付的現(xiàn)狀難以從根本上改觀，無法滿足事業(yè)發(fā)展需要。

三、加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)內(nèi)控管理的路徑思考

（一）轉(zhuǎn)變觀念，關(guān)注宏觀管理，構(gòu)建“大財(cái)務(wù)，格局。隨著改革的持續(xù)推進(jìn)和財(cái)務(wù)工作邊界的不斷拓展，財(cái)務(wù)管理在行政單位內(nèi)控中所處的地位和作用發(fā)生了巨大變化：從事后核算到事前預(yù)算規(guī)劃；從逐級(jí)報(bào)賬統(tǒng)計(jì)、人工分析，到智能分析、服務(wù)決策；從單純的財(cái)務(wù)管理，到關(guān)聯(lián)前端采購、后端資產(chǎn)、再到“物聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)的外延式管理、全流程監(jiān)控。必須將理財(cái)觀念、管理思路盡快完成從以往的微觀記賬到宏觀管理的轉(zhuǎn)變；借助先進(jìn)技術(shù)手段和現(xiàn)代管理模式，發(fā)揮財(cái)務(wù)的事前謀劃決策、事中跟蹤保障、事后績效評(píng)估的全流程管理職能，構(gòu)建“大財(cái)務(wù)”格局，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理的全方位提升。

（二）制度先行，規(guī)范制衡流程，實(shí)現(xiàn)管理“精細(xì)化”。規(guī)范有序的制度流程是行政單位財(cái)務(wù)管理工作運(yùn)行的基礎(chǔ)和依據(jù)。對(duì)外，吃透政策、爭取支持；對(duì)內(nèi)，細(xì)化制度規(guī)范，建立一套覆蓋全業(yè)務(wù)、貫穿全流程的經(jīng)費(fèi)保障和財(cái)務(wù)內(nèi)控體系。

1.實(shí)行財(cái)務(wù)統(tǒng)管，實(shí)現(xiàn)資金資產(chǎn)全歸口。2.細(xì)化保障政策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)化。3.規(guī)范崗位設(shè)置，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部制衡。4.完善制度流程，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)運(yùn)行規(guī)范高效。

（三）模式創(chuàng)新，依托大數(shù)據(jù)云平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控“全閉環(huán)”。緊跟數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展，將現(xiàn)代理財(cái)理念引入財(cái)務(wù)管理，以“全局、全時(shí)、全程”為目標(biāo)，將財(cái)務(wù)管理與現(xiàn)代信息技術(shù)融合，創(chuàng)新管理運(yùn)行模式，建立集收支、資產(chǎn)、庫存、項(xiàng)目庫、物聯(lián)網(wǎng)、決策分析“六位一體”的財(cái)務(wù)內(nèi)控綜合管理新模式。

1.推行經(jīng)費(fèi)管理閉環(huán)模式。2.推行數(shù)據(jù)集團(tuán)管理模式。3.推行財(cái)務(wù)陽光運(yùn)行模式。4.推行項(xiàng)目庫管理模式。

（四）技術(shù)融合，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段，實(shí)現(xiàn)效益效率“雙提升”。堅(jiān)持向創(chuàng)新要效益、向技術(shù)要效率，在財(cái)務(wù)管理中嘗試新技術(shù)的引入和融合，并以此推動(dòng)財(cái)務(wù)內(nèi)控管理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、信息化。

1.引入移動(dòng)審批技術(shù)，隨時(shí)隨地辦理業(yè)務(wù)。2.引入條形碼與影像技術(shù)，資產(chǎn)和財(cái)務(wù)票據(jù)更規(guī)范。3.引入憑證自動(dòng)生成技術(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)記賬高效無差錯(cuò)。4.引入物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)物管理精確有序。

（五）科學(xué)決策，網(wǎng)上運(yùn)行分析，實(shí)現(xiàn)約束監(jiān)督“無死角”。財(cái)務(wù)工作管錢、管物，歷來備受關(guān)注。資金運(yùn)行管理和支出決策更是監(jiān)督檢查的重中之重。在形勢收緊、政策趨嚴(yán)的大背景下，運(yùn)用現(xiàn)代決策機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)技術(shù)，將財(cái)務(wù)運(yùn)行的全部流程置于監(jiān)督之下，無疑是杜絕違規(guī)違紀(jì)問題的有效之舉。

1.建立績效管理機(jī)制。績效管理是現(xiàn)代管理發(fā)展的趨勢，是支出決策的可靠依據(jù)。行政單位要逐步將績效評(píng)價(jià)與部門預(yù)算的有機(jī)結(jié)合，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理機(jī)制，并將此機(jī)制應(yīng)用于所有資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。編制預(yù)算時(shí)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目明確績效目標(biāo)、制定績效計(jì)劃；支出完成時(shí)，支出單位組織績效自評(píng)，提交績效評(píng)價(jià)報(bào)告；績效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為年度預(yù)算調(diào)整、資金分配和以后年度預(yù)算安排的依據(jù)，優(yōu)先支持績效評(píng)價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目，評(píng)價(jià)結(jié)果差的，減少資金安排，取消無績效或低績效項(xiàng)目。

2.建立平臺(tái)約束監(jiān)督機(jī)制。發(fā)揮內(nèi)控平臺(tái)作用，將經(jīng)費(fèi)收支、資金運(yùn)行、物資采購與管理等全部上網(wǎng)運(yùn)行，公開申請(qǐng)、審批、執(zhí)行、支出等流程。對(duì)預(yù)算資金從指標(biāo)分配、執(zhí)行進(jìn)度、收支審批到效益評(píng)價(jià)，全流程實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上運(yùn)行、公開監(jiān)管；各單位超標(biāo)準(zhǔn)支出自動(dòng)退回、超包干額度支出自動(dòng)鎖死；各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、各支出項(xiàng)目、各物資調(diào)撥隨時(shí)可查。通過資金監(jiān)管的高透明和剛性約束，將監(jiān)督防控體現(xiàn)到每一筆收支和每一個(gè)細(xì)節(jié)。

（六）以人為本，關(guān)注業(yè)務(wù)素養(yǎng)提升，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍“專業(yè)化”。人是管理中最活躍、最具決定性的因素。財(cái)務(wù)人員是直接從事財(cái)務(wù)管理的主體，其能力素質(zhì)直接影響財(cái)務(wù)管理水平的高低。

1.注重文化建設(shè)。文化是靈魂和血脈，是國家發(fā)展、事業(yè)進(jìn)步的重要支撐。文化建設(shè)要以人為本，著眼于促進(jìn)財(cái)務(wù)人員的全面發(fā)展，關(guān)心人、愛護(hù)人、激勵(lì)人、塑造人，增強(qiáng)主人翁意識(shí)、自豪感、歸屬感。倡導(dǎo)以依法理財(cái)、科學(xué)管理、勤政務(wù)實(shí)、廉潔自律為主要內(nèi)容的職業(yè)道德規(guī)范，增強(qiáng)敬業(yè)精神，激發(fā)工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

2.注重專業(yè)培訓(xùn)。專業(yè)知識(shí)的注入不應(yīng)僅停留在形式意義上的突擊培訓(xùn)，而是不斷改進(jìn)培訓(xùn)方法、豐富培訓(xùn)內(nèi)容，形成多層次、多形式、有規(guī)劃的培訓(xùn)格局。如邀請(qǐng)專家、學(xué)者進(jìn)行授課，開展專業(yè)理論與實(shí)踐操作結(jié)合的培訓(xùn)，提高履職能力。同時(shí)，出臺(tái)優(yōu)惠政策，支持和鼓勵(lì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)修深造，拓寬知識(shí)領(lǐng)域，提高學(xué)歷層次、提升能力素質(zhì)。

3.注重因人施策。長期在一個(gè)崗位，可以積累豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但也會(huì)造成能力單一和視野狹窄?？山⒁?至4年為周期的崗位輪換機(jī)制，讓財(cái)務(wù)人員特別是年輕同志熟悉多個(gè)崗位，了解全局，開闊眼界，高站一級(jí)看問題，提升其思考問題、處理事務(wù)的能力，提高綜合素質(zhì)和工作水平。同時(shí)，開展對(duì)財(cái)務(wù)人員潛能的評(píng)價(jià)，依據(jù)不同潛質(zhì)，制定不同類型的人才培養(yǎng)目標(biāo)、培養(yǎng)方案和發(fā)展計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值與單位發(fā)展的“雙贏”。endprint