鄭宇虹

摘 要：在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》開始實(shí)施之后，行政事業(yè)單位急需進(jìn)行公共服務(wù)職能優(yōu)化，這是提升其管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力的重要內(nèi)容，同時(shí)對(duì)廉政建設(shè)也有一定的作用，能夠進(jìn)一步促進(jìn)對(duì)公共利益的有效維護(hù)。本文運(yùn)用內(nèi)部控制理論知識(shí)，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制情況并不理想，存在內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督機(jī)制不健全、考核激勵(lì)機(jī)制不完善等問題，針對(duì)上述問題提出了一些具體改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；問題；對(duì)策

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的意義

行政事業(yè)單位與全體人民有關(guān)，并承擔(dān)一定的責(zé)任，其致力于公民整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不是為了實(shí)現(xiàn)某一特定階層或部分群眾的目標(biāo)。在行政事業(yè)單位活動(dòng)當(dāng)中，不論哪一類型活動(dòng)，都是為了實(shí)現(xiàn)公民整體目標(biāo)而開展的。因?yàn)楣窕蚬操Y產(chǎn)所有者本身就屬于委托人，而單位則屬于代理人，公民委托單位管理公共資產(chǎn)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利，使公共利益得以實(shí)現(xiàn)。這是一種作為契約而存在的關(guān)系。不過在假設(shè)的前提下，代理者總是期待通過少量責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)獲得更多回報(bào)，花大量的精力和時(shí)間去追求個(gè)人利益，而沒有對(duì)集體利益引起足夠重視，結(jié)果必然造成公共利益的損失，進(jìn)而又產(chǎn)生一系列其他問題?，F(xiàn)實(shí)中，有些行政事業(yè)單位因內(nèi)部控制建設(shè)不夠完善，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞，造成資產(chǎn)流失、資金浪費(fèi)、損公肥私等情況。比如一些事業(yè)單位因?yàn)闆]有將附屬單位收支數(shù)據(jù)加入到編報(bào)過程當(dāng)中，從而出現(xiàn)虛列支出、套取現(xiàn)金等問題，就是最好的例證。長(zhǎng)期以來，行政事業(yè)單位預(yù)算管理缺乏合理性，預(yù)算編制與實(shí)際不相符合，造成了不合理支出大大提升，導(dǎo)致比較嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。為了提升行政事業(yè)單位工作效率，避免浪費(fèi)，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)。

二、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的特點(diǎn)

（1）內(nèi)部控制體系涉及的范圍更加廣泛。行政事業(yè)單位服務(wù)類型范圍較廣，業(yè)務(wù)活動(dòng)也相對(duì)較多，不但有收支管理、資產(chǎn)購置等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)也包括執(zhí)法檢查等專項(xiàng)活動(dòng)，只要是業(yè)務(wù)活動(dòng)都需要進(jìn)行內(nèi)部控制，所以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍相對(duì)較為廣泛。

（2）會(huì)計(jì)核算體系更加復(fù)雜。大多數(shù)行政事業(yè)單位是非盈利性的，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)以追求利潤(rùn)為唯一目標(biāo)相比，差別十分明顯。行政事業(yè)單位主要以服務(wù)性經(jīng)營(yíng)為主目標(biāo)，經(jīng)營(yíng)范圍較廣，業(yè)務(wù)活動(dòng)較多，會(huì)計(jì)核算也面臨更多因素的影響，所以，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算體系更復(fù)雜。

（3）內(nèi)部控制目標(biāo)不同。企業(yè)是營(yíng)利組織，這也就決定了企業(yè)的終極目標(biāo)是利潤(rùn)，企業(yè)內(nèi)部控制的目的當(dāng)然也是利潤(rùn)。而行政事業(yè)單位具有明顯的公益性質(zhì)，其終極目標(biāo)是為了更好地服務(wù)于公眾，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目的當(dāng)然也是為了更好地服務(wù)于公眾，提升社會(huì)效益。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（1）行政事業(yè)單位缺少競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前，我國(guó)的行政事業(yè)管理制度有了許多改善，公共事業(yè)部門的主體也更加多元化，行政事業(yè)單位因?yàn)槠鋵傩缘奶厥庑?，依然處在壟斷位置。這樣也就導(dǎo)致行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)缺少競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，缺少競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是管理內(nèi)容很難更新，其經(jīng)營(yíng)管理水平很難有新的突破，為公眾服務(wù)的質(zhì)量難以提升。

（2）行政事業(yè)單位管理層缺乏內(nèi)部控制意識(shí)。行政事業(yè)單位要做好內(nèi)部控制建設(shè)工作，領(lǐng)導(dǎo)重視至關(guān)重要。只要行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)重視，單位就會(huì)完善相關(guān)制度和采取必要的措施，清除一切障礙，營(yíng)造良好的內(nèi)部運(yùn)行環(huán)境，有力地推動(dòng)內(nèi)控執(zhí)行力提升。但是，事實(shí)上，行政事業(yè)單位管理者對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)并不到位，內(nèi)控環(huán)境障礙沒有得到有效清除，導(dǎo)致執(zhí)行力無法滿足要求。

（3）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)不科學(xué)。在內(nèi)部控制制度建設(shè)方面，國(guó)家已出臺(tái)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》和《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，表明企業(yè)內(nèi)部控制制度體系基本建成，企業(yè)內(nèi)控建設(shè)有了明確指引。從行政事業(yè)單位來看，我國(guó)尚未建立起完整的內(nèi)控制度體系，最新出臺(tái)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》只是財(cái)政部發(fā)布的一個(gè)規(guī)范性的原則導(dǎo)向型文件，在實(shí)踐中缺乏相應(yīng)的配套指引，各單位在實(shí)施的過程中可能存在無所適從的問題，這很難保證各單位內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性。

（4）行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全。行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督主體通常是內(nèi)部審計(jì)或者紀(jì)檢監(jiān)察等部門。首先，因?yàn)閱挝活I(lǐng)導(dǎo)對(duì)審計(jì)方面沒有充分的認(rèn)識(shí)，機(jī)構(gòu)設(shè)置往往并不是非常理想，在工作過程中審計(jì)部門通常被雙重領(lǐng)導(dǎo)，也就是說，審計(jì)部門與行政命令息息相關(guān)，在很大程度上受控于相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，所以導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果也沒有一定的準(zhǔn)確性。另外，紀(jì)檢監(jiān)察部門往往負(fù)責(zé)黨風(fēng)廉政建設(shè)方面，主要側(cè)重人力方面的管理，因普遍存在的人情關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)督執(zhí)行力缺乏，并沒有有效的監(jiān)督內(nèi)部控制各個(gè)環(huán)節(jié)的參與者。這樣的現(xiàn)象導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督根本無法實(shí)施。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

（1）增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造良好控制環(huán)境。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人是單位內(nèi)部控制建設(shè)的第一責(zé)任人，對(duì)建立和健全內(nèi)部控制制度負(fù)有主要責(zé)任。一個(gè)單位，只有管理者充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控的重要性，才有可能建立完善的內(nèi)控體系。首先，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他相關(guān)部門，對(duì)行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)內(nèi)控人員進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)方面的培訓(xùn)，提高單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)。其次，可以把內(nèi)控建設(shè)納入領(lǐng)導(dǎo)年終考核內(nèi)容當(dāng)中，使領(lǐng)導(dǎo)更深刻的理解內(nèi)控的實(shí)質(zhì)，以身作則，率先垂范，從政策制定、落實(shí)行動(dòng)等方面著力，提高整個(gè)單位對(duì)內(nèi)控的重視度，營(yíng)造一個(gè)良好的控制環(huán)境。再次，由于內(nèi)部控制是一項(xiàng)全員參與的工作，所以在日常工作中，要加強(qiáng)對(duì)職工的宣傳，建立完善的崗位責(zé)任制，定期培訓(xùn)并進(jìn)行針對(duì)性考核。另外，還要加強(qiáng)職業(yè)道德建設(shè)，營(yíng)造誠(chéng)信的管理氛圍。

（2）科學(xué)設(shè)計(jì)，這是內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵。一是內(nèi)控建設(shè)要堅(jiān)持全面性原則。內(nèi)控建設(shè)，要通過計(jì)劃、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)落實(shí)。梳理各項(xiàng)業(yè)務(wù)控制流程，實(shí)現(xiàn)全過程的控制，實(shí)現(xiàn)單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。要實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)和員工全員、全過程參與內(nèi)部控制建設(shè)。二是內(nèi)控建設(shè)要堅(jiān)持重要性原則。內(nèi)控建設(shè)著重關(guān)注各單位的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)資深專家指出，要建立以“預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系。將預(yù)算管理作為重點(diǎn)，能夠以預(yù)算管控帶動(dòng)收支、資產(chǎn)、政府采購、建設(shè)工程管理等所有相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)部控制。三是內(nèi)控建設(shè)要堅(jiān)持制衡性原則。單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。這樣，實(shí)現(xiàn)了不相容職責(zé)分離，將監(jiān)督職能引入了日常的工作中，有利于各項(xiàng)控制活動(dòng)落到實(shí)處。四是內(nèi)控建設(shè)要堅(jiān)持適應(yīng)性原則。可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，但是要建立具有中國(guó)特色的內(nèi)控模式。不同地區(qū)以及處于不同發(fā)展的不同單位情況也不一樣，各單位要根據(jù)自身情況建立自身的內(nèi)控機(jī)制。

（3）建立有效的信息與溝通系統(tǒng)。一是建立信息溝通制度，將內(nèi)部控制的相關(guān)信息在行政事業(yè)單位內(nèi)部各管理層級(jí)、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間，以及單位與外部利益相關(guān)者之間進(jìn)行溝通和反饋。信息溝通過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告并加以解決。重要信息要及時(shí)傳遞給單位最高管理層。二是完善信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位應(yīng)利用信息技術(shù)促進(jìn)內(nèi)控信息的集成和共享，充分發(fā)揮信息技術(shù)在信息與溝通系統(tǒng)的作用。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù)、訪問與變更、數(shù)據(jù)輸入與輸出、文件存儲(chǔ)與保管、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的控制，保證信息系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。三是行政事業(yè)單位要建立反舞弊機(jī)制，堅(jiān)持懲防必舉、重在預(yù)防的原則，明確反舞弊工作的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和有關(guān)機(jī)構(gòu)在反舞弊工作中的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范舞弊案件的舉報(bào)、調(diào)查、處理、報(bào)告和補(bǔ)救程序。單位應(yīng)當(dāng)建立舉報(bào)投訴制度，并及時(shí)傳遞至全體職工。

（4）加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督。完善的監(jiān)督機(jī)制能夠及時(shí)了解到行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的漏洞以及存在的突出問題，同時(shí)在這個(gè)過程中進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)。完備的監(jiān)督與反饋機(jī)制是內(nèi)部控制得以有效實(shí)施的保障，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督，最嚴(yán)密的內(nèi)部控制也容易流于形式。行政事業(yè)單位要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部控制的檢查和再控制，達(dá)到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、消除隱患、改進(jìn)內(nèi)部控制的目的。目前，應(yīng)加強(qiáng)行政事業(yè)單位審計(jì)部門的獨(dú)立性，切實(shí)落實(shí)內(nèi)審部門的職責(zé)，定期對(duì)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)意見。同時(shí)，也要聯(lián)合外部監(jiān)督力量，通過內(nèi)部與外部的共同作用，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平。

（5）開展風(fēng)險(xiǎn)管理和控制活動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)管理和控制活動(dòng)旨在幫助行政事業(yè)單位對(duì)“使單位目標(biāo)不能達(dá)成的風(fēng)險(xiǎn)”采取必要的措施。風(fēng)險(xiǎn)管控活動(dòng)存在于整個(gè)行政事業(yè)單位的各個(gè)職能部門的管理活動(dòng)中， 多是針對(duì)關(guān)鍵控制點(diǎn)而制定。

行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部各部門的分工協(xié)作，梳理單位的重要業(yè)務(wù)流程、管理流程，制作風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)框架，找到風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，明確風(fēng)險(xiǎn)控制方法和執(zhí)行程序，加強(qiáng)人工控制和信息系統(tǒng)控制。要編制行政事業(yè)單位崗位風(fēng)險(xiǎn)控制手冊(cè)，確定各種風(fēng)險(xiǎn)涉及的責(zé)任部門和崗位，明確各崗的風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)職，保證風(fēng)險(xiǎn)管理在行政事業(yè)單位內(nèi)部得到切實(shí)貫徹和落實(shí)。

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（責(zé)任編輯：郭中清）