丁振海

摘 要：我國自從2012年推行公務(wù)卡制度改革以來，取得了顯著成效。但隨著經(jīng)濟(jì)整治環(huán)境的持續(xù)變化，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革給財政預(yù)算單位提出了新要求。當(dāng)前制度改革推進(jìn)十分緩慢，公務(wù)卡消費(fèi)約束力不強(qiáng)，部門間進(jìn)展呈現(xiàn)出嚴(yán)重不協(xié)調(diào)、不平衡現(xiàn)象。為此，本文基于財政預(yù)算單位公務(wù)卡制度的發(fā)展脈絡(luò)及要求等基礎(chǔ)性闡釋，著重梳理和總結(jié)當(dāng)下制度改革面臨的問題，并提出具體實(shí)踐指導(dǎo)性的策略。期望本文研究能給公務(wù)卡制度改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：財政預(yù)算單位；公務(wù)卡制度；優(yōu)化策略

2007年實(shí)行的公務(wù)卡制度是嚴(yán)禁腐敗、從源頭上杜絕腐敗的重要措施，2012年公務(wù)卡制度改革是對該反腐措施的再次強(qiáng)調(diào)與強(qiáng)化。但5年來，公務(wù)卡制度雖然在多時間、多區(qū)域?qū)掖螐?qiáng)調(diào)，卻一直推進(jìn)遲緩，甚至部分地區(qū)目前仍然未實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋。造成該現(xiàn)象的原因是多方面的，有信息化建設(shè)滯后，也有制度與區(qū)域環(huán)境不協(xié)同，更有部分領(lǐng)導(dǎo)不作為?？墒菄鴥?nèi)鮮有關(guān)于公務(wù)卡制度推行緩慢、制度改革存在問題的研究報道。為此，本文探討信息化環(huán)境下進(jìn)一步深化公務(wù)卡制度改革具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、財政預(yù)算單位公務(wù)卡制度概述

財政預(yù)算單位公務(wù)卡制度自從2007年推行以來，受到了各區(qū)域預(yù)算單位的一致重視。財政部2012年發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的通知》明確表示，中央一級預(yù)算單位必須在2012年9月底前實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡全覆蓋，基層預(yù)算單位要在2012年底實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但實(shí)踐中眾多區(qū)域均難以按照規(guī)定時間完成任務(wù)，如2015年6月河南省才實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。

推進(jìn)公務(wù)卡制度改革的意義主要體現(xiàn)為三方面：一是有利于健全國庫集中支付制度，該制度保障了財政資金在使用前必須留于國庫中，這與國庫管理制度形成了有機(jī)銜接。二是有利于精細(xì)化預(yù)算管理，減少財政資金的配置環(huán)節(jié)，細(xì)化財政資金的流動軌跡。三是有利于遏制腐敗現(xiàn)象，杜絕“小金庫”和虛報賬務(wù)行為。

公務(wù)卡具有三種屬性：一是消費(fèi)可控性，公務(wù)人員的任何一次消費(fèi)均會被網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)記錄，進(jìn)而國家單位可以通過銀行系統(tǒng)實(shí)時查詢財政資金流向。二是財務(wù)管理性，公務(wù)卡是預(yù)算單位申請的，且嚴(yán)格按照預(yù)算單位財務(wù)制度使用該卡。三是消費(fèi)授信性，只有被預(yù)算單位授信后，公務(wù)人員才可以在一定額度內(nèi)使用該卡消費(fèi)。

二、財政預(yù)算單位公務(wù)卡制度改革存在的問題

（1）公務(wù)卡消費(fèi)程序及環(huán)境復(fù)雜。公務(wù)卡消費(fèi)程序及環(huán)境復(fù)雜是我國公費(fèi)支出的關(guān)鍵問題。首先，近年來國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)簡化文件辦理程序，以及科研經(jīng)費(fèi)消費(fèi)程序簡化。但就改革現(xiàn)狀而言，公務(wù)卡消費(fèi)程序仍然異常復(fù)雜，不僅需要直接主管進(jìn)行簽字蓋章，而且需要本單位最高主管進(jìn)行授信，甚至部分情況需要轉(zhuǎn)賬（例如部分會務(wù)費(fèi)），另外，公務(wù)卡只能刷卡消費(fèi)，而部分業(yè)務(wù)不能刷公務(wù)卡消費(fèi)，例如火車票、汽車票等。這在一定程度上限制了預(yù)算單位的正當(dāng)消費(fèi)行為。其次，公務(wù)卡使用環(huán)境是限制其使用的重要因素，POS網(wǎng)點(diǎn)可能只存在于大中型城市，在縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域受限，這也在一定程度上影響著公務(wù)卡在基層單位的推行。同時，商家在每次刷卡交易后需要支付相應(yīng)銀行一定比例的交易費(fèi)用，這致使部分商家即使安裝POS機(jī)，也不愿意刷卡交易。

（2）信息化監(jiān)管與制度改革不協(xié)同。在信息化環(huán)境下，公務(wù)卡消費(fèi)的信息化監(jiān)管顯得尤為重要。但目前信息化監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建與制度改革不一致。首先，財政預(yù)算單位內(nèi)部部門間沒有實(shí)現(xiàn)聯(lián)動，財務(wù)部門、審計部門及業(yè)務(wù)部門間沒有實(shí)現(xiàn)票據(jù)、消費(fèi)憑證間的聯(lián)動銜接，尤其缺少信息化平臺上的快速傳遞，且財政預(yù)算單位與銀行等外部機(jī)構(gòu)也未全面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)信息化聯(lián)動監(jiān)管。其次，公務(wù)消費(fèi)時必須索要發(fā)票（報銷憑據(jù)）、信用卡支出憑條（支出憑據(jù)）和消費(fèi)交易憑條（消費(fèi)明細(xì)），且項(xiàng)目名稱、金額均一致。但在實(shí)際中，時常會出現(xiàn)沒有消費(fèi)交易憑條現(xiàn)象，或者商品名稱與其項(xiàng)目名稱不一致現(xiàn)象。最后，公務(wù)卡消費(fèi)目錄受限，不能僅僅局限于公務(wù)接待費(fèi)、會議費(fèi)和差旅費(fèi)三項(xiàng)，且在消費(fèi)金額方面的規(guī)定要更加細(xì)化，并且消費(fèi)必須在一定時限內(nèi)及時錄入信息系統(tǒng)。

三、財政預(yù)算單位公務(wù)卡制度的優(yōu)化策略

針對以上公務(wù)卡使用程序及與外部信息化環(huán)境不協(xié)同的問題，本文認(rèn)為預(yù)算單位應(yīng)該從支出口子出發(fā)簡化程序、加快信息化監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建兩方面著手。

（1）從支出口子出發(fā)簡化程序。截至2017年，我國部分省市在公務(wù)卡制度改革方面已經(jīng)取得了顯著成效，各級財政預(yù)算單位必須積極學(xué)習(xí)這些單位的先進(jìn)之處，以解決因程序和環(huán)境復(fù)雜性帶來的改革困難。一是按照消費(fèi)金額范圍規(guī)定批準(zhǔn)程序，例如市級預(yù)算單位全面指標(biāo)少于500萬時，可以由其預(yù)算單位直接主管批準(zhǔn)即可，定期匯總上報省級預(yù)算單位；若全面指標(biāo)在500萬以上，則必須經(jīng)過多級預(yù)算單位審批。二是對于貧困地區(qū)或者沒有條件安裝POS機(jī)的區(qū)域，且必須進(jìn)行消費(fèi)行為時，可以按照以上金額限度向預(yù)算單位進(jìn)行現(xiàn)金借款，但借款必須按照以上正當(dāng)程序批準(zhǔn)。三是開展專項(xiàng)檢查，消除部分區(qū)域“零開卡”現(xiàn)象，對刷卡率較低和沒有開卡的預(yù)算單位進(jìn)行實(shí)地走訪，總結(jié)原因，若由于單位領(lǐng)導(dǎo)不作為，應(yīng)嚴(yán)格問責(zé)，若由于區(qū)域條件不允許，可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行上級申請?zhí)岈F(xiàn)消費(fèi)，但必須執(zhí)行國庫支付制度，且優(yōu)先改善支付條件。四是加大公務(wù)卡消費(fèi)宣傳，例如梧州市制定《公務(wù)卡知識宣傳手冊》，向下級預(yù)算單位下發(fā)，并派遣專業(yè)人員深入梧州學(xué)院、公安局等預(yù)算單位進(jìn)行培訓(xùn)。同時，與運(yùn)輸企業(yè)、火車站、民航等協(xié)商改善刷卡環(huán)境，開通POS機(jī)銷售窗口（大部分城市已開通），提供公務(wù)卡消費(fèi)條件。

（2）加快信息化監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建。加快信息化監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建是協(xié)同外部信息化環(huán)境與制度改革的重要措施。一是嚴(yán)格約束費(fèi)用支出，將公務(wù)卡制度與動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)相結(jié)合，通過動態(tài)監(jiān)管規(guī)則執(zhí)行資金挪用預(yù)警、化整為零預(yù)警等，強(qiáng)化對預(yù)算單位現(xiàn)金支付限制。二是建立公務(wù)卡使用的聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，在預(yù)算單位內(nèi)部財務(wù)部門、審計部門、業(yè)務(wù)部門等多部門間實(shí)現(xiàn)橫向、縱向的協(xié)調(diào)配合，利用管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位信息系統(tǒng)與銀行信息系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)傳輸與對接，實(shí)現(xiàn)公務(wù)卡消費(fèi)數(shù)據(jù)的實(shí)時監(jiān)控。三是擴(kuò)大公務(wù)卡結(jié)算目錄范圍，將培訓(xùn)費(fèi)、維修費(fèi)、公務(wù)車維護(hù)費(fèi)等納入結(jié)算目錄，對500元以上、5萬元以下的公務(wù)支出必須使用公務(wù)卡結(jié)算，并運(yùn)用管理信息系統(tǒng)中的風(fēng)險預(yù)警功能對超限額做出預(yù)警。四是完善責(zé)任機(jī)制，財務(wù)人員在規(guī)定期限內(nèi)向公務(wù)卡持卡人按照報銷金額進(jìn)行資金劃轉(zhuǎn)，若因財務(wù)人員劃轉(zhuǎn)不及時而造成公務(wù)卡金額損失的，由財務(wù)人員承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；持卡人必須提供發(fā)票（報銷憑據(jù)）、信用卡支出憑條（支出憑據(jù)）和消費(fèi)交易憑條（消費(fèi)明細(xì)），否則造成報銷損失的，由持卡人承擔(dān)。以上一切資金劃轉(zhuǎn)均由網(wǎng)上信息系統(tǒng)快速完成，以減少走程序的時間。

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（責(zé)任編輯：郭和軍）