王麗

[摘 要]“構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系”是確保農(nóng)地“三權(quán)分置”有序?qū)嵤┬柰晟频幕A(chǔ)工作之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性要求政府補貼等轉(zhuǎn)移支付政策的大量配套。把握好農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)模化生產(chǎn)的契機，創(chuàng)新政府補貼等轉(zhuǎn)移支付政策，提高對農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)水平，強化財政資金的作用放大效應(yīng)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；轉(zhuǎn)移支付；金融服務(wù)

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，進一步明確了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的格局形成的具體措施，并把“構(gòu)建新型經(jīng)營主體政策扶持體系”作為確?！叭龣?quán)分置”有序?qū)嵤┬柰晟频幕A(chǔ)工作之一。本文以實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的高效運行為目標(biāo)，創(chuàng)新政府補貼等轉(zhuǎn)移支付政策，提高對農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)水平，強化財政資金的作用放大效應(yīng)。

1 政府補貼等轉(zhuǎn)移支付需加大向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜

目前有關(guān)涉及農(nóng)業(yè)的補貼政策很多，已知的有中央財政參與的補貼政策有五十多項，有“農(nóng)業(yè)支持保護補貼政策”“農(nóng)機購置補貼政策”“加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)支持政策”等。但調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)戶對政府的涉農(nóng)補貼的感受度和滿意度并不高，事實上，諸多的涉農(nóng)補貼并沒有提高人們從事農(nóng)業(yè)的積極性。相反，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員正在不斷流失，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；a(chǎn)和農(nóng)地棄耕閑置并存，尤其是暫不滿足規(guī)?；恋卣仙a(chǎn)的地區(qū)，農(nóng)地棄耕閑置問題更為嚴(yán)重。《中華人民共和國土地管理法》雖有明文規(guī)定：“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！钡苤朴谵r(nóng)村特殊的社會生態(tài)環(huán)境，執(zhí)行的困難度可想而知。從經(jīng)濟學(xué)的角度解釋，人們放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本原因是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“機會成本”太高，轉(zhuǎn)行從事其它行業(yè)的收入遠(yuǎn)比從事農(nóng)業(yè)強。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了提高收入僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自身肯定是無能為力的。因此，政府補貼等轉(zhuǎn)移支付需加大向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜。

2 政府補貼等轉(zhuǎn)移支付政策需緊扣“兩個目標(biāo)”

2.1 提高糧食產(chǎn)量，保證糧食安全

從資源稟賦角度看，我國糧食生產(chǎn)面臨著資源、生態(tài)等多重因素的制約：人均土地資源不足世界平均水平的1/3，人均水資源量不足世界平均水平的1/4，工業(yè)生產(chǎn)的“三廢”及化肥、農(nóng)藥的“濫用”加劇了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化，農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國家水平，等等。“糧食安全”將長期是我國面臨的最大的安全問題之一，國家“關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置”改革的終極目標(biāo)是提高糧食產(chǎn)量，保證糧食安全。經(jīng)過長期的探索和實踐，我國基本形成了較為全面的“種糧補貼政策體系”，提高和穩(wěn)定了糧食產(chǎn)量。但隨著人口的增加和城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)的改善，我國糧食需求將持續(xù)增長，糧食安全問題更加突出。例如，近年來各地城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)戶放棄了主要糧食的生產(chǎn)，普遍大面積種植草莓、葡萄等經(jīng)濟作物，適應(yīng)了廣大居民需求結(jié)構(gòu)的變化，也提高了農(nóng)戶的收入。與此同時，國家也加大了主要糧食產(chǎn)品的進口以滿足國內(nèi)的需要，如大豆、玉米等。隨著我國綜合國力的提升和外匯儲備的增加，從國外市場進口糧食等初級農(nóng)產(chǎn)品以滿足國內(nèi)需求是現(xiàn)在及將來的一項主要措施。需補充的是，目前對于“轉(zhuǎn)基因”農(nóng)產(chǎn)品的大量進口是“非長遠(yuǎn)的考慮”，“轉(zhuǎn)基因”農(nóng)產(chǎn)品對人類的安全問題本文暫不探討?！稗D(zhuǎn)基因”農(nóng)產(chǎn)品的出口國主要是西方發(fā)達(dá)國家，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度集約化，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高、價格低，提高了我國外匯的使用效率，但它嚴(yán)重降低了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價格競爭力，極大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是主要糧食生產(chǎn)的積極性，長此以往，必將破壞我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，威脅我國的糧食安全。我國目前尚處于培育“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”階段，還處于農(nóng)業(yè)粗放化階段，十三億人口的糧食安全問題必須以發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來解決！因此，必須抓住農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契機，從提高糧食產(chǎn)量的角度合理布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，保證糧食安全。

2.2 提高農(nóng)民收入，穩(wěn)定生產(chǎn)隊伍

任何一個行業(yè)的發(fā)展都需要該行業(yè)大量的優(yōu)秀從業(yè)人員全力工作來實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)也不例外。上文提到有關(guān)涉及農(nóng)業(yè)的補貼政策項目眾多，中央財政和地方財政均撥付專項資金，且逐年增加，于是有了“提高了農(nóng)民收入”的政策效果。但課題組認(rèn)為政策力度和效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從某種意義上說以上的政策效果是一個“偽命題”：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了農(nóng)民增收僅靠農(nóng)民自身是無能為力的，必須依靠政府補貼等轉(zhuǎn)移支付政策，例如日本農(nóng)民收入的 60%來自政府的補貼，美國的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)民1/3來自政府補貼；二是政府的政策支持涵蓋各行各業(yè)，從統(tǒng)計的角度和實踐結(jié)果看，“提高了農(nóng)民收入”的同時“其他行業(yè)的收入也在提高”，而且前者提高的幅度小于后者。這不難解釋上文表述的“諸多的涉農(nóng)補貼并沒有提高人們從事農(nóng)業(yè)的積極性，相反，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員正在不斷流失，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的規(guī)模化生產(chǎn)和農(nóng)地棄耕閑置并存”的現(xiàn)實困境?，F(xiàn)階段，我們要同樣運用“為了減少工業(yè)庫存，拓展農(nóng)村消費市場”的政策思路，“為了提高農(nóng)民收入，穩(wěn)定生產(chǎn)隊伍，加大政策力度，減少農(nóng)業(yè)和工業(yè)的‘剪刀差，以促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展”。因此，必須抓住農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契機，從提高農(nóng)民收入的角度培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊伍。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府轉(zhuǎn)移支付政策需重點做好“四個創(chuàng)新”

3.1 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村居民社保方面結(jié)合的創(chuàng)新

前文論述過，在農(nóng)地“三權(quán)”分立改革中，需大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，最終是要實現(xiàn)集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。但受制于幾十年來我國大部分地區(qū)的城市和農(nóng)村建設(shè)和規(guī)劃等現(xiàn)實，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；a(chǎn)的程度是不能一蹴而就的，農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)需要一個長期整合和進步的過程。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)入土地后，其生產(chǎn)經(jīng)營需要聘用部分農(nóng)民，同樣，部分“失地”農(nóng)民也需要就近就業(yè)，這也是前文所說的“穩(wěn)定生產(chǎn)隊伍”的現(xiàn)實需要?；跍p少農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市“剪刀差”，實現(xiàn)共同富裕的長遠(yuǎn)政策目標(biāo)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，理應(yīng)要給聘用的農(nóng)民交“社?！保?dāng)前可合并到已有的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險賬戶中，體現(xiàn)多勞多繳多得。因此，要創(chuàng)新政府轉(zhuǎn)移支付的形式，可采用“先繳后報”的方式給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體全額報銷其給農(nóng)戶繳納的社保費用?？紤]到財政的壓力，可采用“小步快跑”的方式。一是要根據(jù)經(jīng)營農(nóng)地規(guī)模等量化指標(biāo)核定其政策扶持內(nèi)的用工數(shù)；二是先期繳納社保額度可以當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的一定比例繳納，例如40%，后期逐年增加，用一至兩個“五年計劃”實現(xiàn)城市和農(nóng)村的“同工同酬”。完善的農(nóng)村社保制度除能鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體返聘“失地”農(nóng)民，解決部分農(nóng)民的再就業(yè)問題外，還能更好地培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。因為以社保繳納的部分屬于農(nóng)民工資收入的組成部分，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“先繳后報”這種方式的實質(zhì)是政府買單，這有利于降低農(nóng)民的其他部分工資預(yù)期，減少新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的用工成本；另外，從社會發(fā)展的角度看，政府轉(zhuǎn)移支付最終進入“社?！辟~戶，流出土地農(nóng)民的土地保障作用減少，但社保保障作用提高，為實現(xiàn)“共同富裕”的目標(biāo)打下了堅實的基礎(chǔ)。總之，農(nóng)村居民社保改革必須同步加大，這是農(nóng)地“三權(quán)”分立改革順利推進的最根本的前提保障。

3.2 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)保險方面結(jié)合的創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中廣泛存在著發(fā)散型蛛網(wǎng)波動的現(xiàn)象，這不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。毋庸置疑，農(nóng)業(yè)保險可以為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟保駕護航，如開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品保價的保險品種可以有效規(guī)避“谷賤傷農(nóng)”的尷尬處境，因此，必須撐起農(nóng)業(yè)保險這把“保護傘”。結(jié)合我國的實情和國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展對比情況，課題組建議：一是要創(chuàng)新保險類型，將農(nóng)業(yè)保險一分為二，分別設(shè)置強制險和附加險。顧名思義，強制險必須打破“農(nóng)民自愿”的原有做法，要求所有流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必須購買，擴大承保面；同時在保費補貼政策框架下，應(yīng)采用“保險公司自營”的模式，盡量減少政府的參與。為了體現(xiàn)市場機制，也建議采用“先購買后補助”的方式，且中央地方兩級財政應(yīng)該盡全力實行全額補助。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險的險種。歐美等國家的農(nóng)業(yè)保險不僅承保面大，而且險種多，有幾十項甚至上百項險種，這些都是我國需要借鑒的。附加險的目的就是給各保險公司創(chuàng)新險種提供政策導(dǎo)向，鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在購買強制險的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的實際情況選擇性購買附加險，以提高自己的風(fēng)險防御能力。需要強調(diào)的是，政府轉(zhuǎn)移支付等必須起到培育農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展的作用，也就是說對于附加險也可采用“先購買后補助”的方式運行和推廣，補助比例可少于強制險比例。

3.3 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局方面結(jié)合的創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)作為市場經(jīng)濟的重要組成部分，其運行也遵循著市場規(guī)律，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有逐利性。例如草莓、反季節(jié)蔬菜、部分養(yǎng)殖業(yè)項目等的平均利潤率高于普通糧食的種植，其生產(chǎn)規(guī)模也相應(yīng)增大。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性和特殊性決定了不能完全以“收入”作為其市場調(diào)控的手段。從全局戰(zhàn)略上看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如不加合理引導(dǎo)和布局，再加上“蛛網(wǎng)效應(yīng)”和“谷賤傷農(nóng)”的市場制約，是不利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育的，可能會直接影響國家的糧食安全。因此，國家首先要從調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品進出口量，從供求關(guān)系上調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品的價格，引導(dǎo)全國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。其次，對于涉及國家戰(zhàn)略的主要糧食生產(chǎn)，國家要從“收購價”上引導(dǎo)其生產(chǎn)規(guī)模及布局。第三， 國家要指導(dǎo)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，用政府轉(zhuǎn)移支付的手段加大農(nóng)業(yè)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比例。要創(chuàng)新政府轉(zhuǎn)移支付方式，合理量化不同品種的補貼額度，增加“明補”減少“暗補”，通過機制設(shè)計規(guī)避道德風(fēng)險。另外，要提高補貼的效率，借助移動互聯(lián)網(wǎng)的大力發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補助支付平臺，集快速核對種植面積和品種、高效計算補貼金額并迅速發(fā)放、群眾監(jiān)督等功能于一體，減少時滯弊端，充分發(fā)揮政府財政的引導(dǎo)作用，提高資金發(fā)揮作用的效用。

3.4 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面結(jié)合的創(chuàng)新

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是滯后的，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的矛盾較大，其主要原因就是資金投入不足。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；a(chǎn)對原有的灌溉、道路等又有了新的要求，如農(nóng)業(yè)機械化必須以修建硬化的寬路為前提。這些基礎(chǔ)設(shè)施的修建投資較大，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體承擔(dān)顯然不合理，完全讓政府承擔(dān)又可能出現(xiàn)效率低、需求和供給不匹配等弊端。如何構(gòu)建一個效率較高的相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)機制，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策推行初期必須面臨的一個現(xiàn)實問題。首先，應(yīng)堅持規(guī)劃先行的原則，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)系統(tǒng)制定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。其次，要堅持政府財政直接投入（含政府融資）的主渠道，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金必須由財政配套，并且制定各級政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中的責(zé)任劃分。第三，要通過創(chuàng)新政府轉(zhuǎn)移支付方式引導(dǎo)民間資本的投入，通過獎、貸、補等多種形式調(diào)動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自覺參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)中。理論上講，只要農(nóng)產(chǎn)品價格回歸，農(nóng)業(yè)價格和工業(yè)價格“剪刀差”的縮小加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“有利可圖”，那政府的獎、貸、補等轉(zhuǎn)移支付政策是可以激發(fā)農(nóng)業(yè)主體投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿，改變原有的“普遍關(guān)心、參與不足”的停滯局面。

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