趙潔

[摘 要]隨著老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重，養(yǎng)老形式從家庭養(yǎng)老為主向養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化方向發(fā)展轉(zhuǎn)變。雖然目前政府承擔(dān)起居家養(yǎng)老責(zé)任，但職能不清、服務(wù)單一、資金不足、服務(wù)水平低等問(wèn)題制約居家養(yǎng)老發(fā)展，亟須引入非營(yíng)利性組織參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中，并通過(guò)立法予以規(guī)范監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]居家養(yǎng)老服務(wù)；法律；制度設(shè)計(jì)

[中圖分類號(hào)]F323.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，到2050年，我國(guó)60歲及以上老人將達(dá)36.5%。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)家對(duì)老齡問(wèn)題重視程度不斷提高，在應(yīng)對(duì)老齡問(wèn)題方面經(jīng)歷了從家庭養(yǎng)老為主向家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合、探索向養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變。2011年12月頒布《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》明確指出：“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”“居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門(mén)服務(wù)為主要形式”，并將“以居家養(yǎng)老服務(wù)為導(dǎo)向，以長(zhǎng)期照料、護(hù)理康復(fù)和社區(qū)日間照料為重點(diǎn)”。

1 我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

居家養(yǎng)老服務(wù)是指社會(huì)為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的一種服務(wù)形式。它作為我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，在養(yǎng)老服務(wù)中日益占據(jù)重要地位，是目前解決我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的一項(xiàng)重要舉措。自2001年，民政部宣布在全國(guó)社區(qū)實(shí)施老年福利服務(wù)“星光計(jì)劃”以來(lái)，依托社區(qū)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的模式在全國(guó)各地推行。但形式多樣的居家養(yǎng)老服務(wù)的共同之處在于都是由政府承擔(dān)居家養(yǎng)老的責(zé)任。由于政府在履行居家養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任過(guò)程中存在著一系列亟待解決的問(wèn)題，所以限制居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

1.1 政府角色定位、職能不清

我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情決定了目前居家養(yǎng)老需要在政府的指導(dǎo)監(jiān)督下組織開(kāi)展工作，但并不意味著要由政府承擔(dān)所有的責(zé)任。由于缺少統(tǒng)一的支持鼓勵(lì)居家養(yǎng)老的法規(guī)政策，管理監(jiān)督缺少統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，各地政府對(duì)居家養(yǎng)老的重要性、必要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不足，所以在居家養(yǎng)老中的角色定位權(quán)責(zé)不一致，缺少用于指導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老工作的政府文件，社區(qū)在操作中缺少依據(jù)，帶來(lái)了居家養(yǎng)老服務(wù)在項(xiàng)目設(shè)置、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)收費(fèi)等方面的一系列問(wèn)題，極大地制約了社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展。

1.2 參與主體單一，服務(wù)內(nèi)容簡(jiǎn)單

受政府傳統(tǒng)的公共服務(wù)的影響，目前大多數(shù)地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)主要是通過(guò)政府撥款，由街道及社區(qū)居委會(huì)對(duì)有需要的居家老人提供日托照料、代辦服務(wù)、就餐服務(wù)、生活護(hù)理等類型的家政服務(wù)，缺少專業(yè)化、多元化的服務(wù)。

1.3 資金投入不足，籌資渠道狹窄

居家養(yǎng)老服務(wù)必須有一定資金保障，目前的資金來(lái)源主要由政府財(cái)政撥款供給。居家養(yǎng)老作為社會(huì)保障的一部分，其建設(shè)必須依賴于政府財(cái)政的支持，但政府財(cái)政能力有限，投入于居家養(yǎng)老資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支撐社區(qū)居家養(yǎng)老的持續(xù)發(fā)展，大多只夠用于社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在資金投入嚴(yán)重不足的情況下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的自身發(fā)展受到阻礙。

1.4 服務(wù)人員非專業(yè)化，服務(wù)水平低

我國(guó)龐大的養(yǎng)老人群對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員總量和服務(wù)質(zhì)量提出了要求。目前居家養(yǎng)老服務(wù)人員主要由社區(qū)工作人員和志愿者組成，這些社區(qū)服務(wù)人員和志愿者大多未經(jīng)過(guò)系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)服務(wù)知識(shí)，服務(wù)技能差，服務(wù)水平低，無(wú)法滿足老年人多元化的服務(wù)需求。另外，從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理角度看，同樣存在管理人員不專業(yè)、管理素質(zhì)低下等問(wèn)題，普遍存在居家養(yǎng)老服務(wù)整體水平偏低的問(wèn)題。

2 國(guó)外居家養(yǎng)老服務(wù)的比較法借鑒

2.1 國(guó)外居家養(yǎng)老服務(wù)綜述

2.1.1 美國(guó)

美國(guó)十分重視政府與非營(yíng)利組織合作承擔(dān)社會(huì)工作事務(wù)，培育了大量非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老服務(wù)，確立了比較完善的養(yǎng)老福利制度。目前，美國(guó)各級(jí)政府主要是通過(guò)向非營(yíng)利組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)為老年人提供照料服務(wù)，包括日間照料、送餐到家、家政服務(wù)等。

2.1.2 英國(guó)

“社區(qū)養(yǎng)老”起源于英國(guó)。作為人口老齡化程度最高的國(guó)家之一，自上世紀(jì)70年代開(kāi)始，英國(guó)就開(kāi)始實(shí)施基于社區(qū)的養(yǎng)老照顧。并且在英國(guó)福利國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，它作為一種新的服務(wù)理念逐漸發(fā)展并形成一種全新的社會(huì)工作模式。在其發(fā)展過(guò)程中，逐漸鼓勵(lì)非營(yíng)利組織參與社區(qū)養(yǎng)老，并實(shí)施市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，緩解了政府在提供社會(huì)福利時(shí)的低效率問(wèn)題。

2.1.3 日本

日本在上個(gè)世紀(jì)70年代已邁入老齡化國(guó)家行列，為此日本政府開(kāi)始推行養(yǎng)老福利政策改革，頒布了《高齡老人保健福利推進(jìn)10年戰(zhàn)略計(jì)劃》，首次提出依托社區(qū)建立多種服務(wù)設(shè)施，完善社區(qū)照顧服務(wù)體系的理念，并鼓勵(lì)民間組織參與到社區(qū)養(yǎng)老中。在近四十年的發(fā)展中，日本逐漸形成了具有特色的非營(yíng)利組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的體系。

2.2 國(guó)外社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)之經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 建立完善的法律體系，為非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供保障

非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)離不開(kāi)政策和法律的支持。成熟完善的法律、法規(guī)、政策是非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的制度保障。日本自上世紀(jì)60年代以來(lái)先后頒布了十余部有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老和非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的法律、政策，對(duì)政府、非營(yíng)利組織、被服務(wù)者在養(yǎng)老服務(wù)中的權(quán)利、義務(wù)，非營(yíng)利組織的注冊(cè)條件、非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)管理等做出明確規(guī)定，使得非營(yíng)利組織在規(guī)范的環(huán)境中發(fā)展，為非營(yíng)利組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供了較為完善的立法保障。

2.2.2 增進(jìn)政府與非營(yíng)利組織的合作，實(shí)現(xiàn)雙贏

實(shí)踐證明，完全依靠政府組織實(shí)施養(yǎng)老具有一定的局限性。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府與非營(yíng)利組織之間的良好伙伴關(guān)系對(duì)于可以很好地解決養(yǎng)老服務(wù)中的資金籌措、資源配置、服務(wù)供給、監(jiān)督評(píng)價(jià)等問(wèn)題，同時(shí)利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還可以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量并降低養(yǎng)老服務(wù)成本，從而實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織的雙贏。

2.2.3 加強(qiáng)非營(yíng)利組織自身建設(shè)，提供多樣化服務(wù)

引入非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)，就要拓展居家養(yǎng)老服務(wù)的廣度和深度。老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求是全方位、多層次，有物質(zhì)方面，有精神方面；有要求家政服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，也有精神慰藉服務(wù)，還有既要求物質(zhì)服務(wù)又要求精神服務(wù)……面對(duì)老年人不同服務(wù)需求，非營(yíng)利組織必須加強(qiáng)自身建設(shè)，通過(guò)與各級(jí)政府合作解決好老年人在居家養(yǎng)老中遇到各種問(wèn)題，并不斷改進(jìn)服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量。

2.2.4 建立一支專業(yè)化的居家養(yǎng)老從業(yè)隊(duì)伍

專業(yè)化的服務(wù)需要專業(yè)化的從業(yè)人員，擁有一支高素質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)是提供優(yōu)質(zhì)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要保障。美國(guó)、日本等國(guó)家都非常重視居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)從事養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)資格做出了相應(yīng)的規(guī)定，這也為非營(yíng)利組織能夠持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3 我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度設(shè)計(jì)

在政府尚無(wú)條件全面承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)職能的情況下，允許非營(yíng)利性組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)無(wú)疑是解決問(wèn)題的一條有效路徑。非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)必須立法先行，建立起完善的法律體系作為發(fā)展非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的基石。因此，我國(guó)應(yīng)建立和完善非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)，以法律為基礎(chǔ)，以政策為補(bǔ)充，搭建起非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的法律框架，引導(dǎo)非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐有序進(jìn)行，保障老年人權(quán)益，提高為老年人服務(wù)的質(zhì)量。

3.1 建立準(zhǔn)入及監(jiān)督制度

3.1.1 建立非營(yíng)利組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入及監(jiān)督制度

依據(jù)民政部制定的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》設(shè)立非營(yíng)利性組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入機(jī)制，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，從法律的高度明確規(guī)范非營(yíng)利組織的權(quán)責(zé)界限，明確非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)建立非營(yíng)利組織監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，對(duì)非營(yíng)利組織提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等進(jìn)行全方位的評(píng)估，作出評(píng)估結(jié)果，并將評(píng)估結(jié)果將作為非營(yíng)利組織獲取政府政策支持及資金扶持的基本條件，從而激勵(lì)養(yǎng)非營(yíng)利組織不斷更新服務(wù)理念、提高服務(wù)質(zhì)量。

3.1.2 建立居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員準(zhǔn)入制度

參照會(huì)計(jì)、護(hù)理等職業(yè)資格認(rèn)定辦法，由政府組織居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員資格認(rèn)定，取得從業(yè)資格并經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后才能從事居家養(yǎng)老服務(wù)，以保證從業(yè)人員具備相應(yīng)知識(shí)和技能，能夠?yàn)槔夏耆颂峁I(yè)化服務(wù)。

3.2 完善《政府采購(gòu)法》

非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際就是政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的一種形式，屬于政府采購(gòu)的內(nèi)容。但是《政府采購(gòu)法》采購(gòu)目錄中尚無(wú)“養(yǎng)老”一項(xiàng)，對(duì)“服務(wù)”這一采購(gòu)對(duì)象的定義也只是籠統(tǒng)地定義為“除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，因此，有必要對(duì)《政府采購(gòu)法》中涉及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的條款進(jìn)行修改完善，使其內(nèi)容更加豐富，將服務(wù)采購(gòu)的對(duì)象擴(kuò)展至養(yǎng)老服務(wù)，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的采購(gòu)流程、資金使用、評(píng)估監(jiān)督等做出規(guī)定。

3.3 修訂《老年人權(quán)益保障法》

時(shí)至今日，我國(guó)的養(yǎng)老體制已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，因此，國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)對(duì)現(xiàn)行《老年人權(quán)益保障法》進(jìn)行修訂。具體而言，就是把社區(qū)居家養(yǎng)老權(quán)利寫(xiě)入法律，用法律形式明確規(guī)定國(guó)家保障老年人的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利，使社區(qū)養(yǎng)老權(quán)法律化。同時(shí)，在《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度，科學(xué)地確定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和方式，明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的法律保障機(jī)制：包括明確政府責(zé)任、非營(yíng)利組織的認(rèn)證、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估以及專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍的培訓(xùn)等，建立起一套完整非營(yíng)利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)制度體系。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著人口齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重，我國(guó)老年福利事業(yè)會(huì)越來(lái)越受到重視，政府一方面要承擔(dān)起居家養(yǎng)老的指導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)，另一方面也要為其發(fā)展提供強(qiáng)大的法律、政策和經(jīng)濟(jì)支持，讓我國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化、規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化推進(jìn)，惠及更多的老年人。

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