陳昱

【摘要】傳統(tǒng)上，奧地利被認(rèn)為是一個(gè)有著控制良好和管理得當(dāng)?shù)淖》肯到y(tǒng)的國(guó)家。租賃法律歷史悠久，復(fù)雜的融資和補(bǔ)貼制度和利潤(rùn)受限的房地產(chǎn)公司的強(qiáng)大的角色是其住房政策的基本元素，在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，這一法律已成功地幫助限制市場(chǎng)的力量。這一住房政策中的社會(huì)元素是指相對(duì)低的租金水平和以買得起的房子。但過(guò)了20年，住房政策特別是社會(huì)住房的政策已經(jīng)發(fā)生了改變。社團(tuán)主義被歐洲一體化、全球化和自己的內(nèi)部矛盾進(jìn)一步削弱了。卻仍然存在一個(gè)政策的一致性，住房是基本的人類需求不應(yīng)當(dāng)受制于自由市場(chǎng)機(jī)制，而且社會(huì)應(yīng)該確保可獲得的充足的數(shù)量的住房。當(dāng)時(shí)的情形對(duì)奧地利現(xiàn)代社會(huì)住房的發(fā)展提供了一種新的視角。

【關(guān)鍵詞】住房系統(tǒng) 融資 補(bǔ)貼制度 自由市場(chǎng)

一、社會(huì)住房目前的地位

奧地利是一個(gè)傳統(tǒng)上就擁有著龐大租賃市場(chǎng)的國(guó)家。住房規(guī)模中的41%左右都是租賃的，50%是業(yè)主自住的，剩余9%是其他形式。長(zhǎng)期以來(lái)，租賃和業(yè)主自住之間的比例一直保持著相對(duì)穩(wěn)定—近些年業(yè)主自住的份額有微弱的上升同時(shí)私人租房領(lǐng)域的份額有微弱的下降。社會(huì)住房控制著租賃領(lǐng)域占有著租賃住房的59%。自從20世紀(jì)80年代初就開(kāi)始急劇的增長(zhǎng)，那時(shí)候租賃市場(chǎng)中只有40%屬于社會(huì)住房?？偟膩?lái)說(shuō)，奧地利有大約88萬(wàn)套社會(huì)住房（在所有住房中占比24%）。其中2/3的社會(huì)住房是由非營(yíng)利或限制盈利的住房機(jī)構(gòu)所擁有和管理，剩余1/3的是由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)大多是市政府擁有，僅有4%是有其它所有者。

社會(huì)住房包括了所有多層式住房的42%，相比較在私人租賃領(lǐng)域只有26%。這種格局在國(guó)家的主要城市擁有200萬(wàn)居民的維也納尤其明顯，在那里大約46%的住房都是社會(huì)住房。維也納也是擁有市政住房比例最高的城市占有23%。從奧地利總體起來(lái)看，住房規(guī)模中的10%都是由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)擁有，主要是市政府。

社會(huì)住房在奧地利住房系統(tǒng)中處在重要的地位，這也不能掩蓋這個(gè)部門正在經(jīng)歷著重要的結(jié)構(gòu)調(diào)整這一事實(shí)。首先，新的市政建設(shè)有了顯著的下降。在20世紀(jì)50年代到21世紀(jì)初，由市政建設(shè)的新建住房的比例由35%下降到了1%。公共權(quán)力機(jī)構(gòu)作為建筑商的撤退在首都也是很明顯的：維也納的市政已停止了所有的新的建造，出于財(cái)政壓力和自從2004年住房政策中的新自由政策的轉(zhuǎn)折。

其次，在過(guò)去的二十年中，奧地利福利制度的社團(tuán)主義結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)也是奧地利社會(huì)住房領(lǐng)域深深嵌入的，已經(jīng)被侵蝕。社會(huì)住房的社團(tuán)主義的形象反映在了實(shí)體補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)上，實(shí)體補(bǔ)貼占所有住房補(bǔ)貼中的比例已從1996年72%下降到了60%。他們中的一些被個(gè)人利益所替代，個(gè)人利益在同一時(shí)期從6%增長(zhǎng)到14%。

盡管這些和其它的發(fā)展已經(jīng)改變了社會(huì)部門的地位和作用，但是社會(huì)部門關(guān)于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)仍起著至關(guān)重要的作用，這種作用由以實(shí)體為基礎(chǔ)的補(bǔ)貼系統(tǒng)來(lái)鞏固。與6、70年代戰(zhàn)后重建和城市擴(kuò)張不同，那時(shí)候是遵循一種工業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化大規(guī)模生產(chǎn)的系統(tǒng)，而現(xiàn)在的社會(huì)部門實(shí)現(xiàn)一種關(guān)于環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)凝聚力的潮流作用。因此，社會(huì)住房部門公開(kāi)定義了目標(biāo)和原則，如經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。雖然這些條款并不是很明確，但是政府當(dāng)局運(yùn)用它們作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的目標(biāo)，或作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容。

二、歷史上的發(fā)展

其他歐洲國(guó)家，社會(huì)住房的歷史可以追溯到十九世紀(jì)。一部社會(huì)住房法是在二十世紀(jì)第一個(gè)十年通過(guò)。接著社會(huì)住房制度經(jīng)歷了兩大階段：第一階段是地方福利（紅色維也納—市政的社會(huì)主義）在第一個(gè)奧地利共和國(guó)時(shí)期（1918-1934），第二階段是國(guó)家福利階段（隨著第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展）在第二次世界大戰(zhàn)之后的第二個(gè)共和國(guó)到現(xiàn)在。

1918年第一個(gè)奧地利共和國(guó)宣布成立之后，在維也納社會(huì)民主黨派贏得了選舉的勝利。他們開(kāi)展了一個(gè)廣泛的住房建設(shè)項(xiàng)目作為地方福利系統(tǒng)的重要元素。他們的目的是為了改善上班群體的身體狀況、教育和住房狀況。在“紅色維也納”時(shí)期所有的社會(huì)政策措施都在發(fā)展，其中城市住房建設(shè)是最雄心勃勃和有聲望的。維也納的市政部門作為開(kāi)發(fā)者和所有者起到了重要的作用。新的社會(huì)住宅在整個(gè)城市中建成，因此也起到了長(zhǎng)期反種族隔絕的效果。1934年之后，內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)期間這一項(xiàng)目中止了。

第二次世界大戰(zhàn)之后第二個(gè)奧地利共和國(guó)宣布成立，社會(huì)住房國(guó)家福利的支柱進(jìn)入到了聯(lián)邦的議程。獨(dú)立的非營(yíng)利的提供者成為了新興第三產(chǎn)業(yè)中重要的角色。在1948年和1954年住房合作社和住房機(jī)構(gòu)的新的法律文件和資金計(jì)劃下達(dá)，這些文件給予了稅收優(yōu)惠和直接獲得國(guó)家補(bǔ)貼的特權(quán)。很快在戰(zhàn)后他們致力于城市戰(zhàn)爭(zhēng)破壞的重建，對(duì)戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中增長(zhǎng)的住房需求作出反應(yīng)。在1968年，一些社會(huì)住房的責(zé)任轉(zhuǎn)移到了區(qū)域一級(jí)。社會(huì)住房公司是高度專業(yè)化的第三方機(jī)構(gòu)，他們?cè)絹?lái)越多地面臨著新形式的治理和市場(chǎng)化的趨勢(shì)。

在2000和2001年，有一個(gè)標(biāo)志性的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，當(dāng)那時(shí)候政府的右翼追隨自由主義的政策，私有化了四家聯(lián)邦政府所有的住房公司（共60000套住房）。社會(huì)住房的資金支持不僅來(lái)自住房機(jī)構(gòu)也來(lái)自于私人建造者和房地產(chǎn)投資者。同時(shí)，市政當(dāng)局從之前領(lǐng)導(dǎo)作用中撤了出來(lái)。公私合作伙伴關(guān)系已經(jīng)變得很重要了，特別是在維也納。

自從20世紀(jì)80年代系統(tǒng)里發(fā)生了一些重要的變化，特別是關(guān)于資金、租金規(guī)則住房政策的地方分權(quán)。1985年的住房促進(jìn)法給予了九處區(qū)域政府新的權(quán)力來(lái)管理建設(shè)和革新的補(bǔ)貼和住房補(bǔ)貼。這種“區(qū)域化的市政”強(qiáng)化了社會(huì)住房政策的分裂。在2001年，新的規(guī)則允許地方政府利用他們的住房補(bǔ)貼給非住房投資提供資金支持，自從2008年以來(lái)地區(qū)在這一領(lǐng)域已完全獨(dú)立了。同時(shí)，這些補(bǔ)貼資金在聯(lián)邦預(yù)算貢獻(xiàn)中有所下降，這些補(bǔ)貼越來(lái)越多的有目的的運(yùn)用而不只是住房，包括金融市場(chǎng)上的投機(jī)行為或減少財(cái)政赤字。

另一個(gè)重要的變化是，對(duì)于租賃承租人的放松管制。自從1982年的租賃法則通過(guò)，奧地利具有歷史性的承租人保護(hù)被弱化了，特別是對(duì)新的租賃和不斷增長(zhǎng)的定期租賃。在社會(huì)部門租金也上升了，由于不斷增長(zhǎng)的建造成本。這樣發(fā)展的其中一個(gè)影響是對(duì)個(gè)人補(bǔ)貼的呼聲加大了（住房補(bǔ)貼和租金津貼）。

還有兩項(xiàng)發(fā)展也是值得注意的，第一個(gè)是80年代引進(jìn)的住房改造資金計(jì)劃，這一計(jì)劃刺激了城市的更新活動(dòng)，減低私人租賃部門低成本住房的儲(chǔ)備規(guī)模。第二個(gè)是開(kāi)放對(duì)非歐盟國(guó)家提供社會(huì)住房，直到2005～2006年，僅限于給奧地利的公民提供社會(huì)和公共住房，但是歐盟法律和規(guī)章促使著其進(jìn)一步改變。

三、社會(huì)住房的規(guī)章

在奧地利，社會(huì)住房大多是由限制盈利的住房機(jī)構(gòu)提供的，極少部分是由公共當(dāng)局提供（非盈利的市政機(jī)構(gòu)）。這樣的差別的原因與他們的規(guī)章相關(guān)市政住房（占維也納社會(huì)規(guī)模中的大部分）在租賃法則的規(guī)定之下，它規(guī)定了租金水平（根據(jù)建造的數(shù)量和房屋的質(zhì)量）和占有的安全性。限制盈利的公司在非營(yíng)利的住房法的規(guī)定之下，它規(guī)范了管理和財(cái)政行為。主要的條款是租金應(yīng)當(dāng)覆蓋成本，利潤(rùn)是有限的，公司有義務(wù)進(jìn)行再投資。他們的商業(yè)行為被限制于新的建造、租用、管理和改革，他們被一個(gè)獨(dú)立的體質(zhì)所控制。

目前，在奧地利大約200家限制利潤(rùn)的住房公司在發(fā)揮作用，管理著840000套住房。大約有一半的（47%）住房是由住房合作社來(lái)管理，23%是由主要由公共當(dāng)局所有的公司在管理。26%是由公民社會(huì)組織所有的公司在管理（交易團(tuán)體、教會(huì)或私人機(jī)構(gòu)），剩余4%是由其他公司管理。銀行和保險(xiǎn)公司代表著14%的公司。這多方面（或分散）的社會(huì)住房提供者的景象反映了這樣一個(gè)事實(shí)：住房合作社、機(jī)構(gòu)和公司與奧地利政治交織在一起的情形。

四、住房補(bǔ)貼資金

奧地利的住房系統(tǒng)由一個(gè)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)組成包括了國(guó)家、地區(qū)、地方當(dāng)局、房屋承包人和所有者、建設(shè)部門和信貸機(jī)構(gòu)之前相互作用。在奧地利，75%的住房補(bǔ)貼資金來(lái)自聯(lián)邦轉(zhuǎn)移給地方能夠解決履行和實(shí)行住房政策的人。這些資金來(lái)自于所得稅、公司稅和所有雇傭者支付的“房屋貢獻(xiàn)”中的指定的比例，地方從自己的預(yù)算中貢獻(xiàn)出一小部分。直到90年代中期，地區(qū)資助新建住房的能力變得更加脆弱，出于一下幾個(gè)原因：第一，指定的政府補(bǔ)貼在1996到2008年之間一直沒(méi)有增長(zhǎng)，導(dǎo)致扣除物價(jià)因素來(lái)看反而有大約15%的下降。第二，房屋成本顯著上升，由于更加昂貴的建筑材料、更高的能源利用率標(biāo)準(zhǔn)等等。第三，自從80年代很多地區(qū)停止了給新住房的直接公眾借貸行為，從而選擇補(bǔ)貼房貸。貸款需要償還，但是抵押貸款補(bǔ)貼可以積累數(shù)年，直到他們?cè)谧》款A(yù)算中占有很大一部分。第四，如前所述，在2001年和2008年的法律改革允許地方有目的的運(yùn)用補(bǔ)貼資金而不僅是住房。最后，不斷增長(zhǎng)的補(bǔ)貼比例被用于致力于現(xiàn)代化（26%）和給消費(fèi)者們的直接補(bǔ)貼（15%）。

總的來(lái)看，奧地利的住房補(bǔ)貼系統(tǒng)表面上看是相當(dāng)穩(wěn)定的，支持實(shí)體和直接補(bǔ)貼（間接的補(bǔ)貼例如稅收刺激占比低于15%）。但是，這個(gè)系統(tǒng)正越來(lái)越復(fù)雜，在過(guò)去的二十年見(jiàn)證了一次轉(zhuǎn)變，從對(duì)建設(shè)和革新的直接補(bǔ)貼到對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼。在2011年，住房補(bǔ)貼總共26.6億歐元。這相當(dāng)于GDP的0.9%，略低于前幾年，這一數(shù)據(jù)在2000年是1.3%。盡管實(shí)體補(bǔ)貼繼續(xù)起著主導(dǎo)的作用，個(gè)人住房或租金津貼變得越來(lái)越重要。

一個(gè)特定的問(wèn)題只是來(lái)自于土地市場(chǎng)的弱監(jiān)管。土地的成本很難構(gòu)建新的住房，而且常常這超過(guò)了小型地主的資源。為了克服這些，一些地區(qū)和市政（包括維也納）支持社會(huì)住房提供者獲得土地。同時(shí)提供者也要求新的承租人支付預(yù)付定金作為土地價(jià)格成本的貢獻(xiàn)。如果租客搬出去這個(gè)存款將償還。在維也納和一些其他的地區(qū)，這種預(yù)付定金支付是強(qiáng)制的。作為交換，社會(huì)住房提供者必須給予承租人可以購(gòu)買的權(quán)利。低收入的承租人支付了預(yù)付定金的，可以獲得低利率的公共貸款。

五、總結(jié)

奧地利比較強(qiáng)調(diào)公民的居住權(quán)和政府提供住房的社會(huì)職責(zé)。政府在對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的認(rèn)識(shí)上，應(yīng)將其社會(huì)性、福利性功能擺在首位，然后才是它的“產(chǎn)業(yè)性”。只有這樣，才能從根本上為解決中低收入群體的住房問(wèn)題打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。國(guó)外住房政策的演變告訴我們：充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制是建立在供求平衡、保障公民基本居住權(quán)利基礎(chǔ)上的。因此，我國(guó)不能盲目跨越階段，特別是在當(dāng)前供求失衡的階段，要著力保障弱勢(shì)群體的基本住房條件，促進(jìn)各級(jí)政府加大對(duì)保障性住房的投入。各級(jí)地方政府都應(yīng)建立起住房保障制度，在確定低收入群體和低收入家庭的基礎(chǔ)上，加大廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)力度，大幅度增加住房的有效供給。

參考文獻(xiàn)

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