鉆研農(nóng)村工作
——從新農(nóng)保政策制度實(shí)施中借鑒農(nóng)村社保工作經(jīng)驗(yàn)

今年1月份社保數(shù)據(jù)顯示，人社部門管理經(jīng)辦的基本醫(yī)療保險參?？?cè)藬?shù)達(dá)到9.28億人，其中城鄉(xiāng)居民醫(yī)保6.35億人，比去年底猛增1.82億人。這是由于推進(jìn)居民醫(yī)保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，22個省份和諸多市縣的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保與新農(nóng)合納入人社部門統(tǒng)一管理的結(jié)果。人社部門承擔(dān)起完善全民醫(yī)保體系的更重責(zé)任，同時也面對一個新問題：社保工作如何更加適合農(nóng)村、農(nóng)民的特點(diǎn)？在這方面，幾年來新農(nóng)保政策制定和實(shí)施中的一些有益經(jīng)驗(yàn)可供參考。

歷史回顧

2006年黨的十六屆六中全會提出“有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。按此要求，勞動保障部（后來是人社部）總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，擬訂了新農(nóng)保制度的方案。2009年6月24日國務(wù)院常務(wù)會議專題研究新農(nóng)保問題，原則同意有關(guān)部門起草的《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，當(dāng)天晚上播發(fā)的會議新聞引起社會積極反響。雖說是會議“原則通過”了文件，而實(shí)際上又作了多處重要的修改。

關(guān)于試點(diǎn)原則。起初提出5句話15個字——保基本、廣覆蓋、有彈性、能轉(zhuǎn)移、可持續(xù)。會議審議認(rèn)為，最根本、最重要的原則是從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與國家整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方面承受能力相適應(yīng)?，F(xiàn)在多數(shù)農(nóng)村老人是就地養(yǎng)老，過早提出農(nóng)民養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)必要性不強(qiáng)，可以以后再提。后來正式印發(fā)的《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》刪除了“能轉(zhuǎn)移”，改成4句話12字基本原則。

關(guān)于繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。最初提出“個人繳費(fèi)以當(dāng)?shù)乜h級或縣級以上行政區(qū)上年度農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，費(fèi)率原則上為4%—8%，參保人自愿多繳的，最高不超過15%”。會議討論認(rèn)為，4%—8%的繳費(fèi)比例看似不高，但各地農(nóng)村發(fā)展很不平衡，當(dāng)時全國農(nóng)村家庭人均純收入為4700元，而西部地區(qū)有的只有2000多元，甚至還有1000多元，實(shí)際現(xiàn)金收入就更少。要農(nóng)民拿出純收入的4%—8%繳費(fèi)，按現(xiàn)金收入計算的比例就相當(dāng)高了，會出現(xiàn)農(nóng)民繳不起的問題。因此，繳費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該往下降，并由地方根據(jù)實(shí)際情況自己確定彈性幅度。

關(guān)于財政補(bǔ)貼。這是一條核心政策。當(dāng)時地方探索中有補(bǔ)出口、補(bǔ)入口、兩頭補(bǔ)等做法。會前，有關(guān)部門經(jīng)過多次協(xié)調(diào)，對財政給予適當(dāng)補(bǔ)貼形成了共識，但在補(bǔ)貼方式上仍有分歧：有的部門主張財政補(bǔ)貼主要用于支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金（補(bǔ)出口），有條件的地方也可以對參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼（補(bǔ)入口），認(rèn)為“兩頭補(bǔ)”對農(nóng)民參保吸引力強(qiáng)，有利于擴(kuò)大制度覆蓋面；有的部門則認(rèn)為“兩頭補(bǔ)”財政壓力過大，主張只補(bǔ)出口，不補(bǔ)入口。會議確定的原則是，為參保農(nóng)民建立個人賬戶，個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)助均記入個人賬戶，讓農(nóng)民可以看得見，責(zé)成有關(guān)部門再深入研究具體補(bǔ)貼辦法。

關(guān)于管理機(jī)構(gòu)。最初曾提出：“縣級及以上人社部門要健全新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。”會議明確：不成立新機(jī)構(gòu)，利用現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和現(xiàn)代服務(wù)方式來經(jīng)辦。

關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)的方針。會議議定：堅持政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，不搞強(qiáng)迫命令，允許一部分農(nóng)民看一看；堅持中央確定基本原則和主要政策，地方制定具體辦法，對參保居民實(shí)行屬地管理，地方承擔(dān)試點(diǎn)的主要責(zé)任。

關(guān)于政策銜接。會議強(qiáng)調(diào)：要做好新農(nóng)保與其他社會保障的政策配套和管理銜接，農(nóng)村五保、低保等制度都要堅持，不能因?yàn)楦阈罗r(nóng)保就取消了。

會后的7月中旬，國務(wù)院主管社會保障工作的領(lǐng)導(dǎo)同志專門召集小范圍會議研究修改政策文件。按照國務(wù)院常務(wù)會議精神，進(jìn)一步明確了幾條：第一，新農(nóng)?；I資，除了農(nóng)民個人繳費(fèi)外，財政應(yīng)給予補(bǔ)貼，體現(xiàn)國家對廣大農(nóng)民長期以來做出貢獻(xiàn)的反哺，讓農(nóng)民共享改革開放成果。老農(nóng)保之所以失敗，根本原因是沒有政府投入，變成了群眾自我儲蓄養(yǎng)老，這個教訓(xùn)要反思。因此，財政應(yīng)當(dāng)補(bǔ)入口，而且要計入個人賬戶，這樣農(nóng)民才能看到實(shí)惠、有積極性，才能實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。中央和地方財政補(bǔ)貼可以有個分工：中央補(bǔ)出口，即補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金；地方補(bǔ)入口，視財力情況由各省自定。第二，個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以分類劃線，有高有低，體現(xiàn)“有彈性”原則；4%—8%的比例繳費(fèi)老百姓算不清楚，最好設(shè)定幾個絕對數(shù)，農(nóng)民一看就明白。第三，對已經(jīng)年滿60歲的農(nóng)村老年人，不必要求再補(bǔ)15年繳費(fèi)，可以直接享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但贊成要求其子女繳費(fèi)參保。

據(jù)此，人社部對《試點(diǎn)指導(dǎo)意見》稿又進(jìn)行了修改，重要的調(diào)整：一是將個人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)修改為設(shè)置每年100元至500元5個檔次，由農(nóng)民根據(jù)承受能力自主選擇，同時允許試點(diǎn)地區(qū)增設(shè)檔次。二是明確了各級財政“兩頭補(bǔ)”的方式：基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為55元，中西部地區(qū)全部由中央財政支付，東部地區(qū)由中央財政補(bǔ)一半，地方可在此基礎(chǔ)上增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金并由本地財政負(fù)擔(dān)；地方財政補(bǔ)入口，標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對選擇高檔次繳費(fèi)的農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵。三是對農(nóng)村低保對象、重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府代其繳納部分或全部保險費(fèi)。四是地方政府繳費(fèi)補(bǔ)貼連同個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助，全部計入個人賬戶。這些政策調(diào)整在7月下旬又向國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志作了匯報，最終確定下來。

閃回現(xiàn)實(shí)

由近期城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人數(shù)快速躍升而想到，我國的社會保險工作長期以城市為中心和重點(diǎn)，而按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方針，農(nóng)村的社保需求急劇上升，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度已整合三年，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保整合之勢也不可逆轉(zhuǎn)，將來還有可能隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展而將工傷保險擴(kuò)展到“職業(yè)農(nóng)工”。因此，我們面臨不斷摸索農(nóng)村社保工作特點(diǎn)和規(guī)律、學(xué)習(xí)做好農(nóng)民組織動員工作的課題。從新農(nóng)保制度決策和實(shí)施的過程中，可以得到一些體悟：

第一，立足國情，符合實(shí)際。如社會保障的總原則是“廣覆蓋，?；?，多層次，可持續(xù)”，符合基本國情；而新農(nóng)保的基本原則確定為“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，把“多層次”替換為“有彈性”，更切合農(nóng)村實(shí)際。至于“能轉(zhuǎn)移”的問題，當(dāng)時不急迫，條件也不具備，所以在試點(diǎn)政策中刪除了；5年后，城鄉(xiāng)居保全面建立，結(jié)合優(yōu)化職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)政策作出了統(tǒng)一安排。又如中央和地方分級負(fù)責(zé)，新農(nóng)?！白黾臃ā薄c低保、五保、計生扶助等政策銜接而不取代，都是立足現(xiàn)實(shí)的妥當(dāng)安排。

第二，充分尊重農(nóng)民的選擇權(quán)。新農(nóng)保從一開始就強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿參保，允許觀望。這似乎與社會保險的本來屬性不合，但正是農(nóng)村實(shí)際所決定的。歷史上我們強(qiáng)迫農(nóng)民干這干那、好心辦壞事的教訓(xùn)深刻，值得記取。政府不搞“一刀切”，用優(yōu)惠的政策來引導(dǎo)，讓農(nóng)民看到實(shí)實(shí)在在的好處后自愿選擇，正是孔夫子“引而不發(fā)，躍如也”的真諦。

第三，政策措施要簡明通俗。好的政策安排還要有好的表達(dá)方式，讓群眾“看得見、聽得懂、算得清”，這在文化知識水平普遍不高的農(nóng)村尤其緊要。新農(nóng)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原來定為純收入的4%—8%，不僅門檻偏高，而且誰也算不清，群眾沒有穩(wěn)定的支出和收益預(yù)期，參保積極性就會打折扣。后來改為設(shè)置5檔絕對額標(biāo)準(zhǔn)，各家根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力自選，就簡明清晰多了；加上待遇領(lǐng)取有個55元的定額，另外個人賬戶都?xì)w自己，老百姓掰著手指頭也能算清楚。政策效力也就發(fā)揮出來。這是新農(nóng)保得以迅速普及的重要因素之一。

第四，政府要有公共政策或資金的引導(dǎo)。新農(nóng)保制度設(shè)計與老農(nóng)保的一個很大不同，就是財政給予補(bǔ)貼，發(fā)揮了國家、地方、農(nóng)民三方面的積極性。去年全國城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金財政補(bǔ)助1800多億元，繳費(fèi)補(bǔ)助150多億元，這筆投入換來的是5億多城鄉(xiāng)居民參保、其中1.58億人領(lǐng)取基本待遇，可以算是低成本高產(chǎn)出。政府公共預(yù)算支出和公共政策若都能有這樣的高效益，將是百姓之福、社稷之幸。

第五，更多利用社會、市場的管理服務(wù)資源。國務(wù)院堅決否定新建機(jī)構(gòu)，就是擔(dān)心過高行政成本侵蝕群眾利益。這一點(diǎn)，起初一些地方工作部門難免不理解。但在實(shí)踐中也“逼出”了一套工作機(jī)制——現(xiàn)在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要借助人社綜合平臺實(shí)施管理，而基層基本是依靠村干部和銀行、郵儲、商貿(mào)、信息網(wǎng)絡(luò)等資源開展服務(wù)，社會、市場資源在公共服務(wù)中發(fā)揮了積極效用。

我們在做城鄉(xiāng)居民醫(yī)保管理經(jīng)辦服務(wù)工作以及其他涉及農(nóng)村、農(nóng)民的社保工作中，如果能從新農(nóng)保實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)里借鑒一二，相信會有事半功倍的效果。■

社保公曰：

荀子有道：“施薪若一，火就燥也，平地若一，水就濕也?！本蜐窬驮?，水火之性也。性者，物之存在運(yùn)行規(guī)律也。若能深入了解農(nóng)民特點(diǎn)和心性，準(zhǔn)確把握農(nóng)村工作規(guī)律，涉農(nóng)社保事業(yè)定可成水潤萬物、烽火燎原之勢。