徐振強

智慧城市，是我國城市轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的必由之路，是協(xié)同與融合新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化的有效載體。實現(xiàn)程度的高低，直接關(guān)系城市文明延續(xù)和復興的效率、水平、范圍。智慧是未來城市發(fā)展的新趨勢。

一、世界智慧城市緣起與中國實踐成效

在工業(yè)革命的驅(qū)動下，城市的發(fā)展、演進與社會生產(chǎn)力水平高度適應(yīng)，伴隨城鎮(zhèn)化進程，依次經(jīng)歷農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和信息社會，并伴隨第四次工業(yè)革命進入智能社會，空間組織與要素的智慧化是其物質(zhì)支撐基礎(chǔ)。當前，智慧城市戰(zhàn)略已經(jīng)在世界各國、地區(qū)和城市廣泛展開，并成為世界多數(shù)國家城市建設(shè)的主導方向和核心策略。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得世界矚目的成就，2011年城鎮(zhèn)化率首次突破50%，根據(jù)聯(lián)合國人居署2016年底的統(tǒng)計，世界城市人口增長最快的三個國家分別是印度、中國和尼日利亞。截至2016年底，每年約有2000萬人進入城市，上升至57.35%。與此同時，我國可持續(xù)城鎮(zhèn)化和可持續(xù)城市面臨嚴峻的人口、資源環(huán)境和交通等壓力繼續(xù)增強，以北京和上海等地為代表的大城市病凸顯，霧霾、內(nèi)澇、交通擁堵、水污染事件、城市更新、城市管理、社會治理和公共服務(wù)等矛盾突出。

智慧城市理念在同期被廣泛吸收與實踐。國家部委實施的智慧城市與新型智慧城市試點，有效地激發(fā)了地方各級政府在城市治理中實施智慧城市策略的主動性。截止到2016年底，全國100%的副省級以上城市、87%的地級以上城市，總計約500多個城市提出或在建智慧城市。已有277個智慧城市和3個新型智慧城市試點，有效地激發(fā)了地方各級政府在城市治理中實施智慧城市策略的主動性。歷經(jīng)約五年的努力，中國從學習了解國外做法到一躍成為世界創(chuàng)建智慧城市的大國、世界智慧城市創(chuàng)新的主要試驗場、世界規(guī)模最大的智慧城市創(chuàng)新空間、世界規(guī)模最大的智慧城市產(chǎn)能市場和總投資規(guī)模最大的國家。北京和上海等地的成效和經(jīng)驗得到美國、新加坡、日本、歐盟、“一帶一路”和金磚國家等國家和地區(qū)的高度關(guān)注，以烏鎮(zhèn)為代表的互聯(lián)網(wǎng)小鎮(zhèn)、廣東為代表的智慧城市群，推動了智慧化向城鎮(zhèn)全面豐富。

二、促進智慧城市發(fā)展的關(guān)鍵問題

縱觀我國智慧城市實踐，并從促進智慧城市事業(yè)化的視角出發(fā)，存在理論支撐、體制保障、機制創(chuàng)新、技術(shù)應(yīng)用跨界、頂層設(shè)計與規(guī)劃革新、政策法規(guī)培育、學科建設(shè)與人才培養(yǎng)、投融資等八大關(guān)鍵問題。

（一）理論探索與支撐不足，制約中國特色智慧城市模式創(chuàng)新

2012年智慧城市的試點，標志智慧城市建設(shè)的啟動，基于信息和通信，將解決信息煙囪與孤島、應(yīng)用以物聯(lián)網(wǎng)、云計算等為代表的新興技術(shù)、信息惠民、發(fā)展大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟等，作為推進智慧城市的主要依據(jù)，并形成了平臺、云、網(wǎng)和中心等標志性配置。從系統(tǒng)論角度剖析智慧城市，但尚未形成全面完整的脈絡(luò)鏈條，制約行業(yè)應(yīng)用創(chuàng)新與實施。智慧城市，作為新興前沿交叉領(lǐng)域，目前缺乏多學科的集成創(chuàng)新支撐，尚未構(gòu)建中國特色的智慧城市學科方向，智慧城市事業(yè)化的可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)?！笆濉逼陂g，智慧城市的市場規(guī)模約為2.3-4.1萬億元，如缺乏有效的理論支撐，投資建設(shè)的盲目性、有效性、科學性和實現(xiàn)水平將無法保障。城市作為復雜巨系統(tǒng)，現(xiàn)代城市理論與方法基本未在智慧城市頂層設(shè)計當中予以體現(xiàn)，“智慧”尚未在復雜巨系統(tǒng)組織運作中得到逐步的體現(xiàn)，而理論構(gòu)建直接關(guān)系到推進的方式、方法。中國與國外相比有顯著差異，推進力度和投入水平遠高于國外；但實效效果總體上弱于國際先進水平。粗放的技術(shù)復制，導致運營總體困難，進而健康的投融資機制無法建立。深度城鎮(zhèn)化時期，新城因總量較大而建設(shè)節(jié)奏趨于調(diào)整；城市更新，因空間功能提升、產(chǎn)業(yè)升級和投資開發(fā)等需要而日趨加速，我國城市新城代謝總體進入“保養(yǎng)”階段，城市發(fā)展驅(qū)動力構(gòu)成與力度與“十二五”顯著不同，城鎮(zhèn)化率已在平臺階段增長，超大和特大城市數(shù)量、人口快速增加；中小城市資源要素配置壓力加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在特色小鎮(zhèn)等政策驅(qū)動下，呈現(xiàn)投資建設(shè)的窗口期；農(nóng)村總體宜居、綠色和適老等特點，會形成特定人口的回流。世界宏觀經(jīng)濟態(tài)勢、中國經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)為標志的產(chǎn)業(yè)升級將加速倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整，因“十二五”城鎮(zhèn)化而形成的初級增量消費將部分緩沖產(chǎn)業(yè)升級。因此，智慧城市，一是應(yīng)當在把握住新階段城市規(guī)律的同時，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)變化，即堅持產(chǎn)城融合理論；二是城市作為系統(tǒng)論下的多主體組成，智慧化的努力就是逐步實現(xiàn)多主體新型時空間位置的科學組織布局，促進并加速關(guān)鍵要素的聯(lián)系、交互、響應(yīng)和反饋，即空間生態(tài)自組織體系的形成；三是作為應(yīng)用指向的城市主題創(chuàng)新，在形成有效組織的基礎(chǔ)上，必須導出衍生效應(yīng)的發(fā)揮，跨行業(yè)領(lǐng)域多主體問的協(xié)同并產(chǎn)生增量經(jīng)濟，即協(xié)同經(jīng)濟。因此，產(chǎn)城融合基礎(chǔ)上的空間生態(tài)自組織與協(xié)同經(jīng)濟，能夠為現(xiàn)階段智慧城市理論探索提供支撐。

（二）體制保障中牽頭主體的多元復雜性，制約頂層設(shè)計科學性與實施效能

在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求、政府和行業(yè)主管部委的政策下實施，城市級推進智慧城市主要以政府為主體，《國務(wù)院關(guān)于落實<政府工作報告>重點工作部門分工的意見》（國發(fā)[2016】20號）指出，“推進智慧城市，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭?！笔〖壷饕墙?jīng)濟信息部門和發(fā)展改革部門牽頭，市級呈現(xiàn)出智慧城市辦公室（智慧辦）、經(jīng)信、發(fā)改、政府辦、政務(wù)信息辦/電子政務(wù)辦和建設(shè)部門等牽頭。2016年新型智慧城市試點政策的提出，對當前市級牽頭部門的變化會產(chǎn)生不確定性。牽頭負責總體呈現(xiàn)復雜性：一是上位多頭。國家多個有關(guān)部委分別就智慧城市同步推進；二是各級交叉。國家部委與省級牽頭部門；省級牽頭部門與市級牽頭部門部分存在交叉的現(xiàn)象，尤其是省市兩級的發(fā)改委與經(jīng)信委；三是三級紡錘形多元。從國家、省、市牽頭部門分別呈現(xiàn)出較多、一般、豐富的特征；全國范圍內(nèi)，市級牽頭智慧城市的主體單位至少七類。其復雜性表現(xiàn)在：一是對智慧城市工作導向、依據(jù)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和實施等產(chǎn)生影響。對發(fā)展智慧城市會出現(xiàn)行政工作融合、邊界交叉等特征，如電子政務(wù)與智慧城市、信息化與智慧城市等；二是在開展智慧城市頂層設(shè)計理念容易局限于局部，如將智慧城市認為是工業(yè)化和信息化的融合，對城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化等認識與納入不足；三是由于智慧城市自身的創(chuàng)新性，實施普遍具有探索性，涉及的智慧面過于廣泛。277個智慧城市試點驅(qū)動下全國性智慧城市創(chuàng)建格局，促進了市級智慧城市領(lǐng)導小組下設(shè)的智慧辦的健康有效發(fā)展，多個城市的智慧辦成為一級行政機構(gòu)、有編制保障，這對于有效處理牽頭主體的復雜性有體制創(chuàng)新價值。endprint

（三）機制創(chuàng)新有待適應(yīng)建設(shè)對象自身規(guī)律與主體多元的復雜性

在城市領(lǐng)域，國家和地方有文明城市、衛(wèi)生城市、智慧城市和森林城市等多個創(chuàng)建目標，政府機制上一般是成立領(lǐng)導小組、工作辦公室，編制相關(guān)規(guī)劃、實施方案、行動計劃并確定任務(wù)分工，制定配套政策、辦法、協(xié)調(diào)組織實施并開展檢查、評估和驗收等。智慧城市的創(chuàng)建基本是按照該機制執(zhí)行，在運行過程中發(fā)現(xiàn)問題，一是智慧城市概念創(chuàng)新性極強，上位導向和要求交叉、多元，導致工作層面的定義界定困難，工作內(nèi)容與其他職能部門存在不同程度交叉；二是實施涉及多個部門主體，存在統(tǒng)籌調(diào)度挑戰(zhàn)、執(zhí)行效率低下和抓手力度不夠等情況，實體化的智慧辦有效緩解了如上問題，但仍顯不足；三是工作內(nèi)容存在機械式組織，特色、專業(yè)化不鮮明。與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相比，智慧辦自成體系和系統(tǒng)引領(lǐng)性工作比重較低，工作重心多集中在實施、檢查，特色、專業(yè)化創(chuàng)新引領(lǐng)相對欠缺。

（四）規(guī)?；A(chǔ)建設(shè)與技術(shù)跨界應(yīng)用的協(xié)調(diào)、同步水平不強

我國智慧城市建設(shè)在基礎(chǔ)性設(shè)施方面投入顯著，云計算中心、運營中心、數(shù)據(jù)庫、公共信息平臺、市民網(wǎng)和市民卡等作為標配型軟硬件被規(guī)?；瘧?yīng)用。技術(shù)和產(chǎn)能驅(qū)動顯著，市民溝通參與不夠，部分關(guān)聯(lián)性不強的建設(shè)項目也被納入。信息化設(shè)施更新年限較短、信息公開大數(shù)據(jù)沉淀逐步實施、服務(wù)于城市治理的有效技術(shù)應(yīng)用單一機械，如以上三者互為制約，智慧城市基礎(chǔ)建設(shè)軟硬件與技術(shù)跨界應(yīng)用協(xié)調(diào)互動性、同步水平不強，形成智慧城市發(fā)展困局（表1）。與城市政府推進的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，社會驅(qū)動的建設(shè)應(yīng)用成效更為顯著、同步水平較高，如共享汽車、共享單車、共享貨車；二手房租售平臺；PM2.5的監(jiān)測APP；電子商務(wù)互聯(lián)網(wǎng)平臺；以微信為代表的社會網(wǎng)絡(luò)服務(wù)。

（五）規(guī)劃方法論創(chuàng)新不足，存在指標控導向性

智慧城市戰(zhàn)略的推進，必須加強與城市總體規(guī)劃和生態(tài)文明的協(xié)同創(chuàng)新，是實現(xiàn)城市治理創(chuàng)新的關(guān)鍵理念與重要技術(shù)支撐，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和云計算等技術(shù)平臺，有助于實現(xiàn)城市規(guī)劃的方法創(chuàng)新和生態(tài)文明目標的實現(xiàn)。促進城市數(shù)字化、信息化建設(shè)與城鎮(zhèn)功能提升的有機融合和智慧城市運營服務(wù)端的有效實現(xiàn)?；谥腔奂夹g(shù)，在規(guī)劃中實現(xiàn)十個創(chuàng)新：一是研究城市與區(qū)域空間績效創(chuàng)新；二是建立城市碳排放控制規(guī)劃創(chuàng)新；三是促進規(guī)劃信息化與城市空間建模創(chuàng)新；四是優(yōu)化城市生態(tài)導則和規(guī)劃指南創(chuàng)新；五是逐步實現(xiàn)規(guī)劃的綜合性和公眾參與創(chuàng)新；六是解讀城市形態(tài)局地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)系與空間導引創(chuàng)新；七是量化城市生態(tài)功能與氣候變化的關(guān)系與適應(yīng)措施創(chuàng)新；八是解析城市生態(tài)與生物多樣性的關(guān)系與調(diào)控機理創(chuàng)新；九是建立城市人居環(huán)境問題診斷和調(diào)控工具包和政策庫創(chuàng)新；十是從城市生態(tài)代謝出發(fā)仿真城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)新。

（六）法治化路徑尚在探索階段，行政監(jiān)管與法律約束不強

法治化是保障主體和個人依法參與的根本依據(jù)，是界定權(quán)責利的基本規(guī)定。智慧城市作為創(chuàng)新對象，實現(xiàn)法治化保障和促進創(chuàng)新推進，彼此存在互通互促的關(guān)系。我國已有三個城市圍繞智慧城市和經(jīng)濟頒布條例，促進智慧城市的法治化進程，明確了智慧城市體制、機制、規(guī)劃編制、實施和財政資金安排等事項，特別是確定了智慧城市規(guī)劃的直接上位規(guī)劃依據(jù)、編制主體、執(zhí)行效力等。杭州、銀川和濟寧先后出臺了《杭州市智慧經(jīng)濟促進條例》《銀川市智慧城市建設(shè)促進條例》和《濟寧市智慧城市促進條例》。與杭州、銀川和濟寧相比較，國內(nèi)其他城市的智慧化建設(shè)的行政監(jiān)管與約束的法治依據(jù)還顯薄弱，存在行政協(xié)調(diào)不暢通、規(guī)劃編制內(nèi)容重復時序不科學和執(zhí)行缺少監(jiān)管等問題。

（七）學科建設(shè)、人才培養(yǎng)與行業(yè)需求嚴重不匹配

智慧城市作為多學科的交叉，在國內(nèi)外得到廣泛研究，文獻發(fā)表基本集中在國內(nèi)，本研究以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為檢索工具，分析整理該領(lǐng)域的科技創(chuàng)新概況。自2010年以來，涉及智慧城市主題的學術(shù)文章總量超過1.5萬篇，特別是博士、碩士學位論文約占總量的10%，總文獻量和學位論文年均增長速度分別為59.6%和80.1%。主要創(chuàng)新主體包括高校、行業(yè)部委研究機構(gòu)、國家級科研院所和社會企業(yè)等（表2）。

行業(yè)一般以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等作為智慧城市創(chuàng)新的主要依托，大數(shù)據(jù)當前同樣是研究的熱點。智慧城市文獻總量是大數(shù)據(jù)的27.3%，年均增長率為大數(shù)據(jù)的57.0%，年均增速超過物聯(lián)網(wǎng)，約為1.7倍。根據(jù)2010-2016年的變化，呈現(xiàn)出智慧城市增長速度與物聯(lián)網(wǎng)總體同步，曾總量和增量快于大數(shù)據(jù)，當前呈現(xiàn)逐年比重降低的特點。

教育部于2016、2017年分別批準35所高校設(shè)立“數(shù)據(jù)科學與大數(shù)據(jù)技術(shù)”本科專業(yè)，與2015年提出實施“國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”相適應(yīng)。智慧城市，作為應(yīng)用型極強的決策科學，需要信息與通信工程、計算機科學與技術(shù)等一級學科的支撐。國內(nèi)目前有深圳大學、北京理工大學、北京工商大學和浙江農(nóng)林大學等在探索在研究生階段針對智慧城市的學歷教育培養(yǎng)。清華大學、北京大學、北京師范大學等面向智慧城市開展博士后研究。

盡管智慧城市研究增速加快，“數(shù)據(jù)科學與大數(shù)據(jù)技術(shù)”本科專業(yè)的設(shè)置有助于補給智慧城市的人才需要，但研究型專業(yè)、方向設(shè)置總體緩慢，與行業(yè)發(fā)展矛盾突出，不能滿足行業(yè)對專業(yè)人才的需要，形成鮮明倒掛：一是創(chuàng)建智慧城市成為主流；二是市場規(guī)模有待實現(xiàn)；三是政府相關(guān)的體制創(chuàng)新力度較大；四是以信息和通訊、互聯(lián)網(wǎng)等為主體的行業(yè)企業(yè)亟需持續(xù)創(chuàng)新智慧城市解決方案；五是超過27個部、委、辦、局和行，在智慧城市領(lǐng)域開展創(chuàng)新。

結(jié)合智慧城市多學科交叉應(yīng)用等特點，建議及對策，一是應(yīng)嘗試在研究生階段構(gòu)建學科方向和專業(yè)，促進學科交叉創(chuàng)新；二是建立針對性專業(yè)化的導師隊伍和創(chuàng)新群體，啟發(fā)并帶動廣泛的學術(shù)研究。

（八）財政支持有力，但公私合營缺少廣泛可運營模式

英國政府率先于1990年代提出公私合營（PPP）模式，并將模式成功應(yīng)用到英國的基礎(chǔ)設(shè)施、城區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)和醫(yī)療等多個領(lǐng)域。英國的成功經(jīng)驗，在歐洲、美洲等得到廣泛推廣。南非于1999年開始，在財政部和國家省市政府建立PPP中心。2000年以來，美國、意大利等國的部分基礎(chǔ)設(shè)施改造與建設(shè)均成功運用了PPP模式。自2014年起，我國推進PPP全面啟動并上升到立法階段，超過22個國家部委和90%以上的省市地方均將PPP作為推進重大基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開發(fā)、軌道交通和能源等建設(shè)的有效創(chuàng)新路徑。截至2017年2月底，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目為11784個，擬投資額近14萬億元（財政部PPP中心數(shù)據(jù)）。PPP的支持領(lǐng)域廣泛，但尚未針對智慧城市作出政策安排（表3），當前主要是作為信息化工程配套嵌入到母項目中。endprint

為支持智慧城市項目實施，地方城市研究并施行智慧城市專項資金辦法等具體的投融資政策，采用業(yè)務(wù)主管部門和財稅部門協(xié)作的方式實施，如上海浦東新區(qū)針對政府和社會項目，有針對性設(shè)置資助比例；寧波注重資助智慧城市產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)；成陽等將信息化與智慧城市融合；銅陵采取各級財政配套。城市在智慧城市領(lǐng)域的財政投入基本在千萬元以上，多個城市過億元，采用自下至上和自上至下等方式確定投入力度，表明地方城市總體上注重在智慧城市領(lǐng)域的創(chuàng)新投入，并引導社會資本參與。

當前，社會資本參與地方城市建設(shè)覆蓋的城市，約為智慧城市試點總量的25%，多數(shù)合作主要是傳統(tǒng)的商業(yè)模式，社會資本參與主要是在大中城市以及主要的城鎮(zhèn)群。代表性智慧城市PPP項目領(lǐng)域，主要集中在旅游、教育、政務(wù)、醫(yī)療、園區(qū)、照明和能源等。

智慧城市PPP設(shè)計存在的突出問題：一是智慧城市階段性頂層設(shè)計與時序性更新完善思維吻合度不夠，目標設(shè)定存在挑戰(zhàn)。二是數(shù)據(jù)開放共享力度、信息整合水平、標準化或接口互通等，和智慧應(yīng)用設(shè)計的需求不配合。三是企業(yè)問項目博弈和現(xiàn)行的招投標政策，影響對項目在創(chuàng)新、適用等維度的思考與設(shè)計，易引導為傳統(tǒng)的商業(yè)競爭。四是可運營屬性較低。五是政企間收益測算與分配存在計量、實施的復雜性，特殊目的公司退出機制、監(jiān)督監(jiān)管等缺乏規(guī)范性引導。

在產(chǎn)業(yè)城市融合、空間生態(tài)體系建設(shè)和協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮等三個方面考量有限。在“四懂一善于”方面較為薄弱，即懂城市規(guī)律、懂政府管理、懂產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、懂信息化和善于跨界。產(chǎn)業(yè)項目驅(qū)動導出的一次性投資方式，亟需升級為四強：即強可運營、強可感知、強廣泛參與和強創(chuàng)新的城市經(jīng)濟引擎。以芯片式的智慧園區(qū)，模塊化針對性植入到城市，為城市信息化提速、促進產(chǎn)業(yè)升級和大數(shù)據(jù)沉淀、開放大數(shù)據(jù)在智慧城市應(yīng)用的路徑，逐步構(gòu)建智慧經(jīng)濟支撐城市總體發(fā)展的體系、路徑、方式和方法，核心路徑如（表4）。

中國智慧城市建設(shè)，依托國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，將在基礎(chǔ)性和決策支撐上得到強化，從對新興技術(shù)的認知，到結(jié)合城市空間、產(chǎn)業(yè)特征與趨勢，從決策科學出發(fā)，填補應(yīng)用型理論短板，在體制機制建設(shè)中充分培育智慧城市行政抓手和有效協(xié)作方式，實現(xiàn)基礎(chǔ)性建設(shè)與應(yīng)用性實施的同步設(shè)計、有機聯(lián)動，參考標準體系，并堅持制定有效的智慧城市頂層設(shè)計與規(guī)劃，嚴肅智慧城市推進的行政效率與軌跡的延續(xù)性、系統(tǒng)性，以研究型學生的培養(yǎng)為入口，實現(xiàn)智慧城市事業(yè)化人才的持續(xù)供給，從強可運營、強可感知、強廣泛參與和強創(chuàng)新出發(fā)，設(shè)計智慧城市PPP。雄安新區(qū)將規(guī)劃建設(shè)綠色智慧新城作為首要目標，或?qū)⒊蔀槲覈腔鄢鞘惺聵I(yè)化的創(chuàng)新標桿。endprint