李云龍

〔摘要〕戶籍制度改革涉及多方面的人權(quán)問題，包括公民遷徙自由權(quán)、身份平等權(quán)等。改革開放以來，中國戶籍制度不斷改革，對人口流動的限制逐漸解除，向小城鎮(zhèn)遷徙的自由基本實現(xiàn)，向大中城市遷徙的自由正加速實現(xiàn)。當前中國戶籍制度改革的目標是消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，最終消除由戶籍差別造成的身份差別，實現(xiàn)居民權(quán)利平等。

〔關(guān)鍵詞〕戶籍制度；二元結(jié)構(gòu)；人權(quán)保障；遷徙自由

中圖分類號：F2492；D63142文獻標識碼：A文

章編號：10084096（2017）05001106

中國當代戶籍制度形成于20世紀50年代，是計劃經(jīng)濟條件下實行社會管理和分配社會資源的關(guān)鍵手段。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動成為經(jīng)濟發(fā)展之必需。面對這種情況，中國戶籍制度不斷改革，對人口流動的限制逐漸解除。2014年開始的新一輪戶籍制度改革，其目標是消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，最終消除由戶籍差別造成的身份差別，實現(xiàn)居民權(quán)利平等。

一、遷徙自由與中國戶籍制度的建立

遷徙自由成為一項普遍權(quán)利，是近代社會發(fā)展的結(jié)果。在封建社會，農(nóng)奴依附于領(lǐng)主，沒有人身自由，不得隨意遷徙。隨著資本主義和商品經(jīng)濟的發(fā)展，歐洲工業(yè)化進程不斷推進，把人束縛于土地上、嚴格限制遷徙的封建制度成為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的重大障礙。工業(yè)化和市場經(jīng)濟的發(fā)展要求打碎封建制度，解放農(nóng)奴，使他們擺脫對領(lǐng)主和土地的依附，自由地遷徙到城市，成為在現(xiàn)代工廠、企業(yè)工作的雇傭勞動者。隨著現(xiàn)代化在西歐、北美地區(qū)高歌猛進，自由遷徙成為現(xiàn)代經(jīng)濟社會制度的基礎(chǔ)。

當西歐國家開創(chuàng)的現(xiàn)代社會發(fā)展模式和市場經(jīng)濟道路成為世界上多數(shù)國家共同追求的目標時，遷徙自由也就被宣布為國際社會共同承認的一項基本人權(quán)。1948年發(fā)表的《世界人權(quán)宣言》宣布，“人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住”。1966年通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》規(guī)定，“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”，并且特別規(guī)定，“上述權(quán)利，除法律所規(guī)定并為保護國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德、或他人的權(quán)利和自由所必需且與本公約所承認的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何其他限制”。

中國在追求現(xiàn)代化的過程中也接受了遷徙自由的觀念， 1954年，新中國第一部憲法也承襲了遷徙自由的提法，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。但是，遷徙自由的觀念很快與中國的社會現(xiàn)實產(chǎn)生了沖突。新中國成立以后，中國政府矢志追求現(xiàn)代化理想，努力趕超西方先進國家。為此，加速發(fā)展工業(yè)成為中國政府的首要目標。為了提供工業(yè)發(fā)展的資金，必須大量吸取農(nóng)村的資源，以資金、實物和勞務(wù)等形式投入到工業(yè)項目中，從而抑制了農(nóng)村的發(fā)展。相比之下，由于得到國家政策扶持的工業(yè)興旺發(fā)達，城市生產(chǎn)生活條件優(yōu)于農(nóng)村。在城市吸引力不斷增加的情況下，遷徙自由導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口快速向城市流動，造成糧食供應(yīng)緊張。面對這種局面，政府開始限制農(nóng)業(yè)人口向城市遷徙。戶籍制度恰好成為嚴格限制農(nóng)業(yè)人口向城市流動的有效工具。

1958年，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國戶口登記條例》（以下簡稱《條例》），對不同地區(qū)的人口流動，尤其是農(nóng)村向城市的人口流動，施加了嚴格限制?！稐l例》規(guī)定，居民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或城市戶口登記機關(guān)的準予遷入證明。農(nóng)業(yè)人口只有經(jīng)過批準，才能遷入城市。

中國政府在建立了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度之后，把戶口登記類別劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)業(yè)戶口居民的糧食問題由農(nóng)民自己解決。非農(nóng)業(yè)戶口居民的糧食由國家糧食部門定量供給。居民憑非農(nóng)業(yè)戶口領(lǐng)取市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)證，然后按月領(lǐng)取糧票、油票、肉票等票證。沒有這些票證，就無法在城市生活。同時，政府進一步限制居民從農(nóng)村向城市、從小城市向大城市的流動。國務(wù)院1964年批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》規(guī)定，“從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從集鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴加限制，從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當限制”[1]。

1975年，《中華人民共和國憲法》刪除了1954年憲法中有關(guān)遷徙自由的條款。1977年，國務(wù)院轉(zhuǎn)批《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，除了重申《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》中規(guī)定的原則，強調(diào)“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)等，下同），由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制”以外，還進一步規(guī)定，“從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、疏菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應(yīng)適當控制”。如此一來，中國的戶籍制度就成為一項彈性很小的制度。事實上，在實施了嚴格限制人口流動的戶籍制度以后，中國就分成了農(nóng)村和城市兩個世界。

這種以嚴格限制人口流動為目標的戶籍制度是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，也是計劃經(jīng)濟得以持續(xù)運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)條件。如果國家僅僅把生產(chǎn)的物質(zhì)要素納入計劃，讓勞動力這個生產(chǎn)要素處于計劃之外，那么，計劃經(jīng)濟肯定無法實行下去。勞動力的自由流動將打亂一切經(jīng)濟計劃。要實行計劃經(jīng)濟，就必須把勞動力也納入計劃，由政府統(tǒng)一調(diào)配，不允許自由流動。因此，中國嚴格限制人口流動的戶籍制度是同計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，對戶籍制度的評價要同當時計劃經(jīng)濟的時代背景聯(lián)系起來。

二、改革開放以來人口流動自由的全面實現(xiàn)

1978年底召開的中共十一屆三中全會確定了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的新方針，開啟了改革開放的進程。在市場化改革的背景下，以嚴格限制人口流動、尤其是居民從農(nóng)村向城市流動為基本特征的戶籍制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)。市場經(jīng)濟和商品經(jīng)濟要求按照價值規(guī)律組織生產(chǎn)，將生產(chǎn)要素配置到能夠取得最大效益的地方。如果勞動力這個生產(chǎn)中最重要的要素無法自由流動，市場經(jīng)濟將無法有效運作。為適應(yīng)市場化改革的客觀需要，政府逐步放松了對人口流動、尤其是農(nóng)村向城市流動的限制，使居民在選擇居住地方面有了更大的自由。在此基礎(chǔ)上，政府進行戶籍制度改革，逐步減少對戶籍遷移的限制，擴大了遷徙權(quán)利，使居民的遷徙權(quán)利不斷取得實質(zhì)性進展。endprint

隨著20世紀80年代初農(nóng)業(yè)改革的全面成功，原來制約農(nóng)村居民向城市流動的主要障礙（糧食供應(yīng)問題）已經(jīng)基本消除。實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到充分發(fā)揮，糧食產(chǎn)量連年提高。在農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)得以充分保障之后，城市可以容納更多人口，支撐更大規(guī)模的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，對農(nóng)村居民向城市流動進行的限制需求也迅速降低。

農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展要求把大量勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來，為適應(yīng)這一新形勢的變化，1984年中央1號文件提出，“隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來越多的人脫離耕地經(jīng)營，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個必然的歷史性進步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件。不改變‘八億農(nóng)民搞飯吃的局面，農(nóng)民富裕不起來，國家富強不起來，四個現(xiàn)代化也就無從實現(xiàn)”。1985年中央1號文件又明確提出，“在各級政府統(tǒng)一管理下，允許農(nóng)民進城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)”。并取消了實行多年的糧食統(tǒng)購制度。從1985年起，“國家不再向農(nóng)民下達農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實行合同定購和市場收購”。1987年中央明確要求，“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移”，“允許農(nóng)村剩余勞動力向勞力緊缺的地區(qū)流動”。

事實上，從20世紀80年代初開始，隨著城市經(jīng)濟的活躍，許多農(nóng)村居民已經(jīng)開始進入城市，從事與農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的經(jīng)營活動及其他生產(chǎn)和服務(wù)活動。據(jù)統(tǒng)計，1987年，已經(jīng)有1 380萬農(nóng)民經(jīng)商，有幾百萬人從事長途販運[2]。這樣龐大的人群在全國各地城鄉(xiāng)從事異地經(jīng)營活動，產(chǎn)生了大量流動人口。這一時期，中國正處于勞動密集型經(jīng)濟增長階段，需要大量的勞動力。城市第二、三產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求非常旺盛。農(nóng)村居民進入城市，成為城市經(jīng)濟生活的重要組成部分。另外，異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一方面吸引了外地居民前來工作，另一方面帶動大批農(nóng)村居民進入城市。據(jù)統(tǒng)計，在20世紀80年代，全國流動人口數(shù)量急劇增加。1982年，全國“人戶分離”一年以上的流動人口僅為658萬人，到1990年就上升到2 135萬人[3]。在1992年鄧小平南巡講話和1993年中共十四大的推動下，中國進入了新一輪改革開放的發(fā)展階段。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動規(guī)模越來越大。1992年底，全國“人戶分離”半年以上的人口為5 143萬人，1995年為5 350萬人[3]。2000年，全國“人戶分離”人口為14 439萬，2005年，全國流動人口為14 735萬人[4]。2009年，中國流動人口已達到211億人，其中，流動人口中79%為農(nóng)業(yè)戶口[5]。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，中國流動人口數(shù)量已經(jīng)達到了221億人。

流動人口的大量增加，需要政府制定相應(yīng)的管理措施。1985年，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，對流動人口頒發(fā)《暫住證》和《寄住證》。暫住時間超過三個月的，要申領(lǐng)《暫住證》，“對外來開店、辦廠、從事建筑安裝、聯(lián)營運輸、服務(wù)行業(yè)的暫住時間較長的人，……按照戶口登記機關(guān)的規(guī)定登記造冊，由所在地公安派出所登記為寄住戶口，發(fā)給《寄住證》”。同時，為了給包括大量流動人口在內(nèi)的全國公民提供統(tǒng)一的身份證明，中國開始在全國范圍內(nèi)實行居民身份證制度。1985年，全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定中華人民共和國公民，年滿16歲就要申請居民身份證。根據(jù)公安部1986年11月28日頒布的《中華人民共和國居民身份證條例實施細則》，身份證用途廣泛，可以用居民身份證辦理公證事務(wù)、前往邊境管理區(qū)、辦理申請出境手續(xù)、參與訴訟活動、辦理機動車、船駕駛證和行駛證、辦理個體營業(yè)執(zhí)照、辦理個人信貸事務(wù)、參加社會保險、辦理搭乘民航飛機手續(xù)、投宿旅店辦理登記手續(xù)、提取匯款、郵件等。暫住證和居民身份證制度為流動人口，尤其是農(nóng)村流動人口提供了合法的居住身份和進行各項社會活動的便利，促進了人口流動。2010年，國務(wù)院正式提出要逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度。包括北京、深圳等在內(nèi)的一大批城市都逐漸用居住證取代了暫住證，為流動人口提供更多的社會服務(wù)和生活便利。

大量人口在戶籍地以外工作和生活的事實說明中國已經(jīng)實現(xiàn)了充分的人口流動自由。中國公民可以選擇任何一個地方進行工作和生活。從計劃經(jīng)濟時代到市場經(jīng)濟時代，中國社會已經(jīng)在遷徙自由方面跨出了很大一步。在中國，這是一個歷史性的進步，也是今后進一步擴大遷徙自由的基礎(chǔ)。

盡管中國實現(xiàn)了人口自由流動，消除了附著在戶籍制度上的限制人口流動功能，但通過戶籍來分配社會福利的功能依然存在。在市場經(jīng)濟條件下，這種功能甚至被進一步強化了。大量農(nóng)業(yè)戶口的居民無法享受城鎮(zhèn)戶口的居民同等的權(quán)利和待遇。城市戶口上附著了大量公共服務(wù)和社會保障方面的福利，主要包括教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)、社會救助和最低生活保障等60多種福利[6]。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在享受公共服務(wù)、社會保障和社會福利方面存在巨大差距。農(nóng)村居民只能享受極少的公共服務(wù)和極低的社會保障，城鎮(zhèn)居民則享有較多的公共服務(wù)和較好的社會保障。這就造成了相當大的權(quán)利不平等。同時，由于戶籍制度附著的福利是地區(qū)性的，城市之間，尤其是大城市和中小城市之間也存在著很大的福利差別，因而也存在不平等問題。這種戶籍制度不僅降低了人口流動的效率，增加了人力資源配置的成本，抑制了城鎮(zhèn)化進程，而且阻礙了公民平等權(quán)的實現(xiàn)。中國戶籍制度改革的目標是推動人口在全國范圍內(nèi)的流動，減少城鎮(zhèn)落戶限制，增加對農(nóng)村居民的公共服務(wù)，逐步實現(xiàn)平等權(quán)利。

三、向小城鎮(zhèn)遷徙的權(quán)利基本得到保障

人口流動自由是遷徙權(quán)利的重要內(nèi)容，也是最終實現(xiàn)遷徙權(quán)利的基礎(chǔ)，但并不是遷徙權(quán)利的全部。這是因為遷徙權(quán)利最終還要經(jīng)戶籍登記加以確認。中國的戶籍制度不是登記制，而是準入制。戶籍管理機關(guān)掌握著是否承認外來人口為本地正式居民的權(quán)力。國家通過這種戶籍制度控制城市人口的規(guī)模。隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村居民必然要轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，這是一個不可抗拒的趨勢。但是，改革開放初期，中國的工業(yè)化和城市化水平很低，全國人口絕大部分居住在農(nóng)村，改革開放之后，城市無法立刻接納大量農(nóng)村人口。有鑒于此，中國政府選擇了一條通過發(fā)展小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的城市化路線。政府逐漸放寬小城鎮(zhèn)的戶籍限制，農(nóng)村和小城鎮(zhèn)之間的遷徙比較容易。endprint

20世紀80年代初，農(nóng)村改革取得成功，大量農(nóng)村勞動力得到解放。針對這些脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、在集鎮(zhèn)從事工商業(yè)活動的農(nóng)村居民，政府推出了一種“自理口糧戶口”，以解決他們在集鎮(zhèn)的落戶問題。1984年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，“凡申請到集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口簿》，統(tǒng)計為非農(nóng)業(yè)人口。糧食部門要做好加價糧油的供應(yīng)工作，可發(fā)給《加價糧油供應(yīng)證》”。這些居民除了無法獲得正常的商品糧供應(yīng)外，在其他方面與集鎮(zhèn)居民享受同樣待遇。這是新中國戶籍制度建成以后，首次向農(nóng)民開放城鎮(zhèn)戶口，意義十分重大。1984—1990年，全國共有500萬人口根據(jù)這個規(guī)定取得城鎮(zhèn)戶口[7]。

20世紀90年代以后，小城鎮(zhèn)戶籍制度進一步對農(nóng)村居民放寬。1992年，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過多與全國統(tǒng)一的計劃進城指標過少之間的矛盾[8]。利用這個政策，各地紛紛出臺了實行“當?shù)赜行艨凇敝贫鹊囊?guī)定。由于這種戶口上的公章不是常見的紅色，而是藍色，所以又被稱為“藍印戶口”。全國各地的“藍印戶口”大大突破了公安部規(guī)定的范圍，只要滿足投資、購房等條件，或繳納一筆城市擴容費，就可以取得城鎮(zhèn)戶口。1993年，全國累計有300多萬人取得這種“當?shù)赜行艨凇盵9]。由于小城鎮(zhèn)戶口成本較低，所以“藍印戶口”多數(shù)由小城鎮(zhèn)發(fā)放。

20世紀90年代是中國社會急劇變化的時期。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，極大地改變了中國社會各個領(lǐng)域的面貌，也要求建立相應(yīng)的戶籍管理制度。為適應(yīng)這種需要，1997年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》，允許已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)戶口，以促進農(nóng)村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展。試點改革的范圍限制在縣（縣級市）城區(qū)的建成區(qū)和建制鎮(zhèn)的建成區(qū)。西部地區(qū)、中部地區(qū)和東部地區(qū)每個省級單位可以進行試點的小城鎮(zhèn)數(shù)額分別為10個、15個和20個。根據(jù)這個方案，在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)戶口的門檻大大降低。原來持有農(nóng)村戶口的人員，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或已有穩(wěn)定的生活來源，且在有了合法固定的住所后居住已滿兩年的，都可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。具體來說，可以辦理小城鎮(zhèn)戶口的人員包括：從農(nóng)村到小城鎮(zhèn)務(wù)工或興辦第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的人員；小城鎮(zhèn)的機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術(shù)人員；在小城鎮(zhèn)購買了商品房或已有合法自建房的居民。這三類人員的共同居住的直系親屬，也可以隨遷辦理城鎮(zhèn)常住戶口。經(jīng)批準在小城鎮(zhèn)落戶的人員，與當?shù)卦芯用裣碛型却?。當?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門、單位應(yīng)當同對待當?shù)卦芯用褚粯?，對他們的入學(xué)、就業(yè)、糧油供應(yīng)和社會保障等一視同仁。對在小城鎮(zhèn)落戶的人員，各地方、各部門均不得收取城鎮(zhèn)增容費或類似增容費的費用。在試點小城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)戶口大大開放，達到辦理城鎮(zhèn)戶口的要求并不困難。

在試點的基礎(chǔ)上，2000年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》。根據(jù)這個文件，從2000年起“凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇，不得實行歧視性政策。對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，各地區(qū)、各部門不得收取城鎮(zhèn)增容費或其他類似費用”。同時，對進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。

2001年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見的通知》，具體落實了中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中關(guān)于開放小城鎮(zhèn)戶籍的要求。根據(jù)公安部的規(guī)定，在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)，只要有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源，就可以辦理城鎮(zhèn)戶口。已在小城鎮(zhèn)辦理的“藍印戶口”、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，符合上述條件的，統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)戶口。對經(jīng)批準在小城鎮(zhèn)落戶的人員，不再辦理糧油供應(yīng)關(guān)系手續(xù)；根據(jù)本人意愿，可保留其承包土地的經(jīng)營權(quán)，也允許依法有償轉(zhuǎn)讓。2006年，國務(wù)院明確提出，“中小城市和小城鎮(zhèn)要適當放寬農(nóng)民工落戶條件”。2010年，《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》提出，“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策”。2011年，國務(wù)院又進一步要求，“積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革，充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，把有穩(wěn)定勞動關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。2011年發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》進一步要求中小城市和小城鎮(zhèn)要根據(jù)實際放寬落戶條件。國務(wù)院辦公廳2011年9號文件要求開放小城鎮(zhèn)戶籍，在有穩(wěn)定的職業(yè)和住所的條件下，允許農(nóng)民落戶小城鎮(zhèn)。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確提出，建制鎮(zhèn)和小城市應(yīng)全面放開落戶限制，只要有合法穩(wěn)定住所（含租賃），就可以在當?shù)厣暾埖怯洺Ｗ艨?。事實上，小城?zhèn)戶籍的門檻已經(jīng)降得很低，落戶相當容易。

四、向大中城市自由遷徙的權(quán)利加速實現(xiàn)

長期以來，中國政府一直探索全面改革現(xiàn)行戶籍制度的途徑，同時也為實現(xiàn)更多的遷徙權(quán)利進行必要的準備。除了實行身份證制度以外，中國還在1994年取消了根據(jù)是否供應(yīng)商品糧來劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的做法，轉(zhuǎn)而根據(jù)居住地和職業(yè)來劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，建立了以常住戶口、暫住戶口和寄住戶口等三種管理形式為基礎(chǔ)的新戶口登記制度。國家糧食儲備局宣布，從2001年5月1日起，《市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證明》不再辦理，“跟著戶口走”的糧油關(guān)系退出歷史舞臺。2010年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》，要求“進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內(nèi)實行居住證制度”。全國各地逐步取消了暫住證，外來人口領(lǐng)取居住證。領(lǐng)取居住證的公民，可以在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會保障等方面享受某種程度的當?shù)貞艏丝诖?。endprint

進入21世紀，中國已發(fā)展到中等工業(yè)化階段，但城市化水平卻遠遠落后。為解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距，中國亟需突破戶籍制度瓶頸，以城市化促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，為中國經(jīng)濟發(fā)展再上一個新臺階提供新的動力。2008年，公安部形成了《關(guān)于進一步改革戶籍管理制度的意見（送審稿）》。同時，由國務(wù)院牽頭，包括公安部、國家發(fā)展和改革委員會、勞動保障部等14個部委也協(xié)商戶籍改革問題。戶籍改革的目標是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，由各地政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要及綜合承受能力制定城市發(fā)展總體規(guī)劃和人口發(fā)展規(guī)劃，以落戶條件取代計劃指標，引導(dǎo)人口的合理有序流動。2011年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，規(guī)定在地級市的落戶條件是有合法穩(wěn)定職業(yè)滿三年、有合法穩(wěn)定住所（含租賃）和社會保險達到一定年限。

2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）開啟了新一輪戶籍制度改革。《意見》的中心是合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，通過實施差別化的落戶政策，到2020年實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！兑庖姟诽岢觯喝∠r(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度；城區(qū)人口50萬人至100萬人的中等城市應(yīng)有序放開落戶限制；大城市應(yīng)合理確定落戶條件，城區(qū)人口100萬人至300萬人的城市，申請者滿足就業(yè)年限、住所和社保年限的規(guī)定就可以落戶，城區(qū)人口300萬人至500萬人的城市，要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏，可以對就業(yè)、住所、社保年限等條件做出較嚴格的規(guī)定；城區(qū)人口500萬人以上的特大城市要嚴格控制人口規(guī)模，實行合理的積分落戶政策。

在戶籍制度改革推進過程中，相關(guān)政策措施不斷完善。2016年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，規(guī)定四類人為優(yōu)先落戶城鎮(zhèn)的對象：第一，農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進入城鎮(zhèn)的人口；第二，在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上的人口；第三，舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；第四，新生代農(nóng)民工?！蛾P(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》還要求進一步放寬落戶條件，除極少數(shù)超大城市外，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)地落戶，全面放開對高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生和留學(xué)歸國人員的落戶限制，并且特別強調(diào)，除超大城市和特大城市外，大中城市（市區(qū)人口500萬人以下）不能用購買房屋、投資納稅等作為落戶條件，也不能用積分制來限制落戶。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（以下簡稱《方案》），要求加速破除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1 300萬人以上，到2020年，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距比2013年縮小2個百分點以上。同時，該《方案》要求省會及以下城市全面放開對高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生和留學(xué)歸國人員的落戶限制，并探索省會及以下城市高校錄取的農(nóng)村籍學(xué)生直接將戶口遷至高校所在地；超大城市和特大城市的落戶政策也要重點解決普通勞動者的落戶問題；戶籍人口比重低的超大城市和特大城市，要進一步放寬外來人口的落戶指標控制。

五、戶籍制度改革有效促進了居民權(quán)利平等

戶籍制度改革涉及多方面問題，包括人口流動、公民權(quán)利平等和遷徙自由等。這些問題主要是由城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度造成的，最終要通過消除城鄉(xiāng)戶籍差別來解決。2014年開始實施的戶籍制度改革的一項重要內(nèi)容就是取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。落實這項改革需要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化和市民化問題。離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)工作的25億農(nóng)村人口雖被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但同真正的城市市民還有相當大的距離。這既阻礙了居民平等權(quán)利的實現(xiàn)，也不利于經(jīng)濟健康發(fā)展。在中國目前的情況下，農(nóng)村戶籍人口只有在城鎮(zhèn)落戶，取得城鎮(zhèn)戶籍，才能享受城鎮(zhèn)居民的全部權(quán)利。因此，2014年以來的戶籍制度改革把焦點對準農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的落戶問題。2014年，國務(wù)院《政府工作報告》提出，在今后一個時期促進約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的目標。按照這個指標要求，全國每年需要讓1 000萬以上的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶。中國政府特別強調(diào)城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，認為戶籍制度改革的本質(zhì)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，并提出“戶籍人口城鎮(zhèn)化”概念，以此作為衡量城鎮(zhèn)化水平的指標。2014年戶籍制度改革以來，戶籍人口城鎮(zhèn)化水平快速提高，越來越多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。2010年底，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為33%，2012年上升為35%，2016年躍升為41%，全面完成戶籍人口城鎮(zhèn)化的規(guī)劃目標。根據(jù)“十三五”規(guī)劃和國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃確定的目標，到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右；到2030年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計達到60%。隨著戶籍人口城鎮(zhèn)化率的持續(xù)提高，居民身份平等權(quán)的保障狀況將會不斷改善。

居住證制度促進了非戶籍居民的權(quán)利保障。戶籍制度改革需要一個過程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也不會一夜之間全都落戶城市。因此，在相當長的時間內(nèi)，中國仍將存在大量的流動人口。保障流動人口的權(quán)利是實現(xiàn)公民身份平等權(quán)的重要內(nèi)容。建立流動人口居住證制度，為城市非戶籍人口提供基本公共服務(wù)，可以大大促進公民平等權(quán)利的實現(xiàn)。2014年，國務(wù)院《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式提出建立居住證制度，規(guī)定公民在非戶籍地居住，可以申領(lǐng)居住證；居住證持有人在勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)和證照辦理服務(wù)等方面享有與當?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利；達到一定的居住年限和社保年限后，居住證持有人在中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利和社會救助等方面享有與當?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利。2016年1月1日，《居住證暫行條例》在全國正式實施。各省區(qū)市政府抓緊落實，在不到1個月的時間內(nèi)，全國已有29個省區(qū)市提出了居住證制度落地的相關(guān)方案。到2016年底，全國共有25個省區(qū)市發(fā)布了居住證實施辦法。2016年，全國發(fā)放居住證2 890余萬張，其中，北京近169萬張，上海41萬張，廣州81萬張，深圳172萬張。

2014年以來的戶籍制度改革無論就深度還是廣度來說都是空前的。到2016年底，戶籍制度改革的政策框架基本構(gòu)建完成，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度全面建立。全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分，城鄉(xiāng)戶口身份差別不再存在。各地普遍降低了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)的落戶門檻，超大城市、特大城市建立完善積分落戶制度，居住證制度全面實施。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化面臨的制度性難題逐步破解。通過進行戶籍制度改革，中國在保障居民身份平等權(quán)方面取得實質(zhì)性進步。除少數(shù)超大城市和特大城市外，城鎮(zhèn)戶口不再是中國農(nóng)民遙不可及的夢想。戶籍越來越回歸其信息統(tǒng)計的本來意義。

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（責任編輯：鄧菁）endprint