■周 銳

消防部隊財務(wù)制度建設(shè)問題及對策探討

■周 銳

消防部隊財務(wù)制度是對國家及軍隊財經(jīng)法規(guī)的細化、解釋及補充，是消防部隊財務(wù)管理行為準則及依據(jù)，是建立在國家及軍隊財經(jīng)法規(guī)基礎(chǔ)之上的，并與消防部隊自身財務(wù)管理現(xiàn)狀及現(xiàn)實需要相結(jié)合的產(chǎn)物。財務(wù)制度相比財經(jīng)法規(guī)雖然不存在法的位階，沒有法的約束力，但它的作用和地位在消防部隊卻不容小覷，是消防部隊一切經(jīng)濟活動最為直接的依據(jù)，是財務(wù)管理風險的警戒線，是確保會計信息真實性的源動力。財務(wù)制度如果存在缺陷，就會成為財務(wù)管理的風險源，所以研究財務(wù)制度建設(shè)問題，有十分突出的現(xiàn)實意義。

一、財務(wù)制度建設(shè)存在的問題及原因

存在缺陷的財務(wù)制度會降低財務(wù)管理工作的績效，致使財務(wù)活動秩序不通暢，并完全失去其執(zhí)行力、權(quán)威性及效用性。財務(wù)制度缺陷主要表現(xiàn)為內(nèi)在聯(lián)系不強、結(jié)構(gòu)不完整、門類不齊全、內(nèi)容不協(xié)調(diào)、規(guī)范不嚴密、層次不分明、體制不科學，從而難于適應(yīng)新形勢下消防部隊財務(wù)管理面臨的各種新情況、新問題，不能確保財務(wù)管理有據(jù)可依，甚至可能產(chǎn)生有據(jù)不能依、無法依的現(xiàn)象。財務(wù)制度存在上述缺陷，主要是因為在建設(shè)制度時，存在以下幾點問題。

問題一：財務(wù)管理制度建設(shè)受人為因素制約。

制度是由人制定的，雖然頂層設(shè)計人員是由財務(wù)管理專家組成的團隊，聚集了人員數(shù)量及高層次的專業(yè)優(yōu)勢，且制度出臺前會進行調(diào)研及征求具體執(zhí)行人員的意見，但人對事物的認識、分析、歸納及綜合具有不完備性，所以再完美的制度在經(jīng)受時間考驗后，也有可能會顯現(xiàn)出瑕疵。

一是財務(wù)管理制度建設(shè)受頂層設(shè)計人員認識的制約?！稌嫽A(chǔ)工作規(guī)范》（財會字[1996]19號）第十三條規(guī)定“會計人員的工作崗位應(yīng)當有計劃地進行輪換”，很多頂層設(shè)計人員基于自己對這句話的解讀，將“有計劃地輪換”變?yōu)椤叭贽D(zhuǎn)崗”或“四年轉(zhuǎn)崗”納入有關(guān)財務(wù)體制當中。這顯然與財會字〔1996〕19號文件精神不相符。首先，開展崗位輪換，使原崗位日常工作中的差錯和弊端有機會暴露，防范了操作風險，并減少利益誘惑的機會。其次，會計人員的崗位輪換制度，給會計人員創(chuàng)造了展示自身能力的公平機會，為會計人員的全面發(fā)展在縱向的基礎(chǔ)上增加了橫向的平臺，可以為單位和會計人員帶來雙贏。財務(wù)體制納入“三年轉(zhuǎn)崗”或“四年轉(zhuǎn)崗”如此生硬的條文，顯然是得不償失的，只會完全挫傷會計人員工作的積極性。轉(zhuǎn)崗不是輪崗，輪崗，會計人員還在體制內(nèi)循環(huán)，轉(zhuǎn)崗，肯定要轉(zhuǎn)到體制外了。在消防部隊，會計人員一般為技術(shù)干部，一旦被轉(zhuǎn)崗，不僅新的崗位與專業(yè)不符，同時因為不在崗，還會被免去技術(shù)職務(wù)。這樣，會計人員面臨的就不是轉(zhuǎn)崗了，而是轉(zhuǎn)業(yè)。會計崗位不僅需要充足的專業(yè)知識，還需要豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，甚至需要個人具有較強的職業(yè)敏感性，具備這樣的素質(zhì)的會計人員被轉(zhuǎn)崗了，只會弱化財務(wù)管理工作。

二是制度建設(shè)受頂層設(shè)計人員財務(wù)管理理念的影響。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)會計理論與現(xiàn)代的管理會計理論在兼容并蓄過程中產(chǎn)生了許多矛盾。當頂層設(shè)計人員認為會計是一種應(yīng)用技術(shù)時，財務(wù)制度自然以怎樣確保會計信息正確、當好黨委理財參謀為主；而當頂層設(shè)計人員認為會計是管理經(jīng)濟的工具時，可能會過多地強調(diào)程序的正確性，而忽略內(nèi)容的正確性，并極力強化會計職能及會計人員職責，而忽視單位負責人的會計責任（對會計工作和會計資料的真實性、完整性負責），從而產(chǎn)生了用會計核算職能越俎代庖會計監(jiān)督職能甚至財務(wù)監(jiān)督職能的現(xiàn)象，希冀由會計核算人員去審查經(jīng)濟行為的真實性，把會計信息的真實性等同經(jīng)濟行為的真實性。特別是有的單位領(lǐng)導為了撇清與基層單位的財務(wù)管理關(guān)系，摒除監(jiān)管責任，在制度建設(shè)時要求基層單位將地方消防經(jīng)費納入地方財政集中核算，指望基層單位出現(xiàn)了經(jīng)濟問題時，不被追究任何責任。這樣的制度隱藏著巨大的風險。首先，會計核算與會計監(jiān)督是兩個不同概念。會計核算就是為經(jīng)濟管理搜集、處理、存儲和輸送各種會計信息，而會計監(jiān)督是通過調(diào)節(jié)、指導、控制等方式，對客觀經(jīng)濟活動的合理性、合法性及有效性進行考核與評價。從定義上可以看出，即使是納入地方財政集中核算，也不代表地方財政就擔負著會計監(jiān)督之責。其次，會計監(jiān)督并不是財務(wù)監(jiān)督，會計監(jiān)督無法高效履行資金安全管理及核查違反財經(jīng)法規(guī)行為的職能，只有檢查監(jiān)督與審核監(jiān)督相結(jié)合才能產(chǎn)生預期效果。另外，會計監(jiān)督，并不是會計人員監(jiān)督，領(lǐng)導簽字審核、經(jīng)費決策都是會計監(jiān)督的內(nèi)容。

三是財務(wù)制度建設(shè)存在利益博弈。頂層設(shè)計人員總會在不違反財經(jīng)法規(guī)的前提下，不自覺地將自己的個人偏好夾雜在建設(shè)的管理制度之中。如頂層設(shè)計人員擔心基層單位財務(wù)管理出狀況而破壞全國消防部隊財務(wù)管理的環(huán)境，會力求管理制度涉及財務(wù)管理的方方面面，并企圖通過強化、細化會計人員職責來嚴厲防患各個財務(wù)管理風險點。但泛濫的管理制度空耗著會計人員的精力，層層加碼的職責讓會計人員無法擔起負重。會計人員受編制約束，人員數(shù)量無法增加，工作量卻成數(shù)倍增長，在人員數(shù)量與任務(wù)負荷極不對稱的局面中，再科學的制度都有可能失去可操作性，甚至讓財務(wù)管理工作產(chǎn)生被動。有的內(nèi)部財務(wù)管理人員制定內(nèi)控制度時，為了自身利益又會無限擴大財務(wù)人員的自由裁量權(quán)及無限剔除自身約束的行為，從而破壞制度的公正性及公平性。

問題二：財務(wù)管理制度建設(shè)受特定背景制約，人對制度的認識也受特定背景制約。

建設(shè)財務(wù)管理制度的目的是要通過規(guī)范財務(wù)管理行為來防患財務(wù)管理風險，而風險總是難于預料的，財務(wù)管理的新情況、新問題總是要在出現(xiàn)后才能讓人們發(fā)現(xiàn)和認識的，這就是特定背景對財務(wù)管理制度建設(shè)的制約。

一是財務(wù)管理制度是因現(xiàn)實需要而制定的，但其特定背景導致有些財務(wù)管理制度之間存在相互否定的現(xiàn)象不少。如《關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費嚴格經(jīng)費管理的意見》（公消〔2014〕37號）第九條二十四款規(guī)定，接待上級工作組的住宿費只能列入“接待費”核算，而按《中國人民武裝警察消防部隊公用經(jīng)費標準》（武消〔2015〕38號）應(yīng)列入“差旅費”核算，但《中國人民武裝警察消防部隊差旅費管理規(guī)定》（武消〔2014〕270號）第十五條規(guī)定武警消防部隊人員因公出差期間的住宿費用不得轉(zhuǎn)嫁給接待單位。目前，這三項規(guī)定均具有效力，規(guī)定指向相同，但內(nèi)容相互矛盾。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？顯然與制度產(chǎn)生的根源及背景有關(guān)。第一項規(guī)定是根據(jù)中央、國務(wù)院《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》而制定的，第二項規(guī)定是根據(jù)消防部隊建設(shè)需要及財務(wù)標準而制定的，第三項規(guī)定根據(jù)中央八項規(guī)定精神而制定的。這三項規(guī)定讓財務(wù)管理人員無法適從，無法取舍，徒增迷惑。

二是財務(wù)管理制度缺乏相應(yīng)的解釋條文，財務(wù)管理人員在適用制度時，會基于自己的理解而作出不同的判斷。如贛消發(fā)〔2013〕48號文件第二十八條規(guī)定經(jīng)費收入必須呈批，會計多會嚴格按照收入的定義來界定收入，認為呈批是基于收入合法性審核的需要，因此呈批時，不會把所有進賬資金呈批，從而忽略了防止過橋貸的作用。再如政干〔2015〕123號文件明確規(guī)定未休假補助應(yīng)列入特支費科目，而地方消防經(jīng)費賬目沒有這個科目，根據(jù)“法無授權(quán)不可為”的原則，肯定不能用地方消防經(jīng)費發(fā)放該補助，即使其地方消防經(jīng)費非常充足。因部隊經(jīng)費不足而不發(fā)放該補助，顯然有損制度的正義價值。如果頂層設(shè)計人員從消防部隊特殊的財務(wù)性質(zhì)出發(fā)，給予政干〔2015〕123號文件作出解釋報軍委政治部審批，或許能解決此一問題。

問題三：現(xiàn)行財務(wù)管理制度的獎懲措施較為籠統(tǒng)，從而失去了公信力和威懾力。

消防部隊財務(wù)管理制度獎懲規(guī)定一般為：做出突出成績的單位和個人，依照《中國人民解放軍紀律條令》的有關(guān)規(guī)定，給予獎勵；依照《中國人民解放紀律條令》和違反財經(jīng)法規(guī)處罰的有關(guān)規(guī)定，對負有直接責任的主管人員和其他人員，給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任；對單位給予通報批評，并責令限期改正。像這種沒有考核機制配套的、空洞乏力的獎懲規(guī)定，不足于引起財務(wù)人員的重視。沒有評判標準，沒有考評量化細則，做得好與做得差全憑領(lǐng)導一句話來裁定，獎勵制度便失了去公信力。本著不求有功、但求無過的原則便可拒懲戒制度于千里之外，懲戒條款完全失去了威懾力。

二、制度建設(shè)存在問題的對策

對策一：做好消防部隊財務(wù)人才建設(shè)，建設(shè)良好的人才管理機制。

在消防部隊，能夠準確掌握國家經(jīng)濟政策、財經(jīng)法規(guī)、部隊內(nèi)控制度的人才并不多。有豐富的理論知識，又有充足實戰(zhàn)經(jīng)驗，并能與時俱進地進行知識更新，緊貼專業(yè)發(fā)展趨勢地拓展知識領(lǐng)域、改善知識結(jié)構(gòu)的專業(yè)人才更是少之又少。首先，消防部隊財務(wù)領(lǐng)域工作瑣碎繁雜，工作壓力過大，財務(wù)人員騰不出剩余時間學習相關(guān)業(yè)務(wù)知識，并且財務(wù)人員也不愿把財務(wù)工作當作一份事業(yè)。其次，財務(wù)工作是一項高風險工作，對人沒有多大吸引力。財務(wù)人員做得再好，也只能默默無聞，很難獲取功勞，但只要有一點過錯，就可引發(fā)難以預料的后果。再次，財務(wù)領(lǐng)導大多不是專業(yè)出身，外行領(lǐng)導內(nèi)行，經(jīng)常讓內(nèi)行滿臉迷茫、左支右絀、牙齒癢癢。這樣的財務(wù)環(huán)境，財務(wù)人員難有發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的主觀能動性，財務(wù)制度建設(shè)自然會失去可靠的人才支撐。只有抓好財務(wù)工作環(huán)境建設(shè)，建立良好的人才管理機制，讓財務(wù)人員有了奮斗的目標，財務(wù)人員才能甘于繁雜無味的財務(wù)工作。首先，既要按崗定人，又要按人定崗。按崗定人，是有多少事，就要有多少人去做，而不是在人員數(shù)量不變的情況下，無休止地拓展財務(wù)職能空間，讓財務(wù)人員不堪重負。按人定崗，財務(wù)人員才有業(yè)余時間去學習鉆研財務(wù)知識，才能提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，開闊眼界，分析問題，探索解決問題的辦法。按人定崗，就是要根據(jù)財務(wù)人員的專長、興趣愛好及職業(yè)操守，安排好相應(yīng)的財務(wù)崗位，讓財務(wù)人員學有所用、學有所專、學有所值、學有所攻，充分發(fā)揮自身的職業(yè)敏感性去發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，總結(jié)經(jīng)驗，為建設(shè)有關(guān)財務(wù)制度提供參考方向。其次，要為優(yōu)秀的專業(yè)人才創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，提供上升的空間和平臺。財務(wù)管理制度建設(shè)就是通過優(yōu)秀的專業(yè)人才在注重實際、研究實際的基礎(chǔ)上，在充分考慮社會經(jīng)濟、部隊軍事、政治工作對財務(wù)管理的影響和制約及探討解決各種矛盾的辦法、研討處理各種關(guān)系的方法、詳討防患各種風險的做法的情況下，建立相關(guān)財務(wù)管理制度。從概念上，就可以看出，財務(wù)管理人才對財務(wù)制度建設(shè)的重要性。優(yōu)秀的財務(wù)人才外流，缺乏人才支撐的財務(wù)制度就會存在瑕疵。要留住優(yōu)秀的專業(yè)人才，就是要讓既有理論又有經(jīng)驗的德才兼?zhèn)涞耐灸軌蛴猩仙娇傟?、部局工作的機會，讓他們有機會、有平臺成為財務(wù)專業(yè)領(lǐng)域的專家，并給予他們相應(yīng)的政治待遇。再次，要建立人才考核競爭激勵機制，充分發(fā)揮專業(yè)技術(shù)干部業(yè)務(wù)骨干作用。要通過人才考核競爭，建立人才候補梯隊，使財務(wù)管理人員形成前有標兵、后有追兵的緊迫感，產(chǎn)生本領(lǐng)恐慌意識。要通過激勵措施，讓財務(wù)管理人員自覺提高個人業(yè)務(wù)素質(zhì)、增強把控財務(wù)風險的能力?？己烁偁幖?，不僅可以優(yōu)化專業(yè)人才，更可以為建設(shè)科學的財務(wù)制度儲備優(yōu)秀人才，為完善財務(wù)制度奠定人才基礎(chǔ)。最后，要注重財務(wù)管理人才的后續(xù)教育。財務(wù)管理理論日益豐富、財務(wù)管理技術(shù)手段不斷更新，國家經(jīng)濟政策及財經(jīng)法規(guī)與時俱進，因此，必須加強財務(wù)管理人才的后續(xù)教育，使他們不至于止步不前，才能讓財務(wù)管理制度推陳出新、科學完善。培訓教育是后續(xù)教育的主要手段，同時，信息暢通、資源共享，讓全國消防部隊的財務(wù)管理人員及審計人員經(jīng)常性地交流座談，也是后續(xù)教育的重要手段。

對策二：財務(wù)制度建設(shè)要在不違背財經(jīng)法規(guī)的條件下，因地制宜，健全完善。

消防部隊建設(shè)財務(wù)制度，不僅要遵守財務(wù)活動規(guī)律、經(jīng)費管理規(guī)律、會計工作規(guī)律，更需要將制度嵌于國家及部隊財經(jīng)法規(guī)、地方財政制度的框架里，不可逾越。同時，制度是用于解決實際問題和防患管控風險的，因此，制定制度必須因地制宜。一是制度建設(shè)不能曲解高位階的財經(jīng)法規(guī)。只有在完全理解有關(guān)財經(jīng)法規(guī)的情況下，新建設(shè)的財務(wù)制度才能不背離財經(jīng)法規(guī)，才會有其生命力。二是對于特定背景下建設(shè)的特定財務(wù)管理制度，要綜合考慮國家政策需要及消防部隊特殊的財務(wù)性質(zhì)，杜絕制度荒腔走板，確保制度的一致性。如公消〔2014〕37號、武消〔2014〕270號、武消〔2014〕270號三項制度都體現(xiàn)的厲行節(jié)約、反對浪費的精神，但條文內(nèi)容卻相互矛盾，究其原因，就是對八項規(guī)定精神研究不透，對消防部隊財務(wù)性質(zhì)的特殊性琢磨不夠。三是制度建設(shè)要確保制度的科學性、操作性及權(quán)威性。要確保財務(wù)制度的科學性,頂層設(shè)計人員不僅要有豐富全面的財務(wù)管理理論及財務(wù)專業(yè)知識，完全掌握國家的經(jīng)濟政策、財經(jīng)法規(guī)，還要對財務(wù)專業(yè)領(lǐng)域的實際情況特別熟悉，并對可能出現(xiàn)的風險有著高度的職業(yè)敏感性。制度形成后，要就制度的針對性、合理性及邏輯嚴密性進行反復測試，從而保證制度不脫離實際，保證制度服務(wù)于實際財務(wù)工作的條理性及實效性。要確保財務(wù)制度的操作性，不僅要廣泛征求各級財務(wù)管理人員的意見，進一步加以綜合分析完善，還要有針對性地開展相關(guān)試點工作，通過實踐檢驗制度的嚴謹性、實用性及與財務(wù)管理目標的契合程度，對于不合理的部分要及時進行修改完善后再進行推廣；要確保財務(wù)制度的權(quán)威性，就必須嚴肅認真地制定制度和推廣制度。制度制定不能脫離實際情況，制度推廣不能給管理帶來麻煩，像含有“暫行”、“試行”字眼的制度，多少會毀損制度的嚴肅性和權(quán)威性。四是制度的實施，要有相關(guān)配套解釋。制度沒有相關(guān)解釋，就可能讓人產(chǎn)生歧義，執(zhí)行起來，就缺乏統(tǒng)一性。解釋制度，不僅要解釋制度的具體內(nèi)容，更要解釋制度形成的原因、背景及目的，這樣便于財務(wù)管理人員全面理解制度的真實含義。

對策三：制度建設(shè)要確保制度的正義價值，不得夾雜任何利益偏好。制度一旦出現(xiàn)利益偏好，就會失去其應(yīng)有的正義價值，就會失去公信力和嚴肅性。因此，頂層設(shè)計人員必須具備優(yōu)良的職業(yè)道德，具備鮮明的全局觀念及效益觀念，緊貼消防部隊財務(wù)工作實際需要，從理順財務(wù)工作、服務(wù)財務(wù)工作出發(fā)，剔除私心雜念，杜絕盲目服從領(lǐng)導意志，科學合理地設(shè)計與現(xiàn)代技術(shù)手段相契合的各項財務(wù)制度，確保財務(wù)制度的正義價值。另外，審計人員在平常的財務(wù)審計工作中，更易發(fā)現(xiàn)財務(wù)管理的風險點，對于財務(wù)制度建設(shè)更有話語權(quán)。所以，建設(shè)財務(wù)制度時，一定要聘請審計人員參與其中。

（作者單位：南昌市消防支隊）