歐陽捷

自從2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，到住建部公布《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》出爐，從12個城市試點(diǎn)租賃住宅，再到九部委《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，及至廣州市、沈陽市、武漢市相繼發(fā)布發(fā)展住房租賃市場的意見，租賃住房的紅頭文件發(fā)布接二連三、令人目不暇接，短短一年時間，已是如火如荼、熱浪滾滾。

靜下心來、細(xì)細(xì)思忖，培育租賃住宅市場不是運(yùn)動，完善市場也至少要過三道關(guān)：資源配置關(guān)、利益博弈關(guān)、依法治理關(guān)。

一、資源配置關(guān)：資源配置不僅是計劃經(jīng)濟(jì)的指揮棒，也是市場經(jīng)濟(jì)的奠基石

遙想當(dāng)年，我國國民經(jīng)濟(jì)的總方針是“一要吃飯、二要建設(shè)”，所以確定了以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo)、“農(nóng)輕重”為序安排國民經(jīng)濟(jì)，國家計劃委員會掌管著所有生產(chǎn)資料的分配權(quán)，在實(shí)踐中把大部分資源投向了重工業(yè)，推動了核工業(yè)、軍工、鋼鐵、汽車制造業(yè)等的傾斜式發(fā)展，結(jié)果是民窮國不富、回首兩袖輕。

2008年美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美國預(yù)算和管理辦公室前主任斯托克曼指出，2008年第四季度證券化抵押貸款集聚時，商業(yè)銀行總資產(chǎn)高達(dá)116萬億美元，其中有毒資產(chǎn)僅有2000億美元，所以華爾街的倒閉并不會引發(fā)大蕭條，“如果華盛頓允許市場規(guī)律自行運(yùn)轉(zhuǎn)，把那些犯錯的投機(jī)商處理掉，危機(jī)將會悄然消亡?！?/p>

然而，在雷曼兄弟倒閉之后，伯南克和保爾森聯(lián)手推動美國政府救市，最終挽救了華爾街，于是華爾街越來越富。

租購?fù)瑱?quán)看似簡單的一個詞，其背后涉及到資源數(shù)量、配置方向、利益關(guān)系的調(diào)整，絕不是簡單算術(shù)的賦權(quán)調(diào)整。

租購?fù)瑱?quán)的關(guān)鍵難點(diǎn)是資源的充分配置，沒有充足的、供大于求的資源保障，就一定會有優(yōu)先和劣后的資源分配，比如，因為大城市住房供不應(yīng)求，所以對外地人的限購本質(zhì)上就是非戶籍人口購房劣后于戶籍人口。三四線城市之所以不會限購，就是因為土地供應(yīng)向中小城鎮(zhèn)傾斜，導(dǎo)致了一些城鎮(zhèn)供大于求，自然也就不需要優(yōu)先和劣后的資源分配政策。

如果優(yōu)質(zhì)中小學(xué)教育資源足夠充足，學(xué)區(qū)房勢必失去意義，如果優(yōu)質(zhì)醫(yī)院和優(yōu)質(zhì)醫(yī)生供給充沛，好醫(yī)院人滿為患的窘境也可以得到緩解。

解決的辦法其實(shí)也并不復(fù)雜，比如，放開民營學(xué)校、民營醫(yī)院跨區(qū)域、市場化競爭，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源全省全國連鎖經(jīng)營，就可以相對化解優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源供不應(yīng)求的矛盾。

凡是政府管制配額的市場往往是資源短缺的市場，凡是政府放任不管的市場往往是資源豐富的市場，不論是計劃經(jīng)濟(jì)時代還是市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，我們想要一個供不應(yīng)求的還是供給充沛的市場，本質(zhì)上就取決于行政管制的程度與社會治理的理念。

廣州市政府提出“租者幸福居住”無疑是政府和社會的巨大進(jìn)步，因為這不僅是一個政策的調(diào)整，還是資源配置的傾斜，更是人文理念的升華，意味著遵循人人生而平等、尊重民生民權(quán)平等的理念重新回歸。

在廣州市的文件中，保障租購?fù)瑱?quán)體現(xiàn)在“賦予符合條件的承租人子女享有就近入學(xué)等公共服務(wù)權(quán)益”，符合條件是指“具有本市戶籍的適齡兒童少年、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區(qū)積分入學(xué)安排學(xué)位條件的來穗人員隨遷子女”，這就意味著首先優(yōu)先戶籍人口、人才綠卡持有人，然后才是符合“積分入學(xué)安排學(xué)位條件”，離真正的租購?fù)瑱?quán)還差得很遠(yuǎn)。

租購?fù)瑱?quán)不僅是中小學(xué)教育，如果我們能夠更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“就地入學(xué)”的高考政策，讓租房者孩子不必再回到老家去參加高考（盡管不太容易），這才是租購?fù)瑱?quán)、租者幸福居住的終極目標(biāo)。因為只有這樣，我們才能真正實(shí)現(xiàn)租賃住房的社會認(rèn)同和租賃市場的健康發(fā)展。

租購?fù)瑱?quán)還可以體現(xiàn)在很多社會資源的配置傾向上，比如路權(quán)資源。一些城市既限制非戶籍人口在本市購車上牌，又限制外地車輛在本市通行或者進(jìn)城收費(fèi)，顯然對于沒有戶口或居住證卻有外地牌照車的租房者并不公平。

一些城市還限制外地人駕駛網(wǎng)約車，導(dǎo)致大量網(wǎng)約車出現(xiàn)本地人不愿開、外地人開不了的尷尬局面，包括滴滴打車在內(nèi)的網(wǎng)約車原有的快速響應(yīng)、方便熱情的體驗感也因供給不足而蕩然無存、優(yōu)勢不再。

租購?fù)瑱?quán)還可以體現(xiàn)在同工同酬上，體現(xiàn)在享受公共服務(wù)上，體現(xiàn)在參與社會公共事務(wù)上，只要我們把租房者當(dāng)成城市的價值貢獻(xiàn)者而不是坐享其成、爭食利益者，我們的城市發(fā)展理念就會由排斥轉(zhuǎn)向親和，并愿意對租房者提供更多的同等的權(quán)力和利益。

黨的“十八大”提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，意味著政府需要更多開放而不是限制資源的自由流動與自主配置，促使稀缺資源供求關(guān)系的改善與供給質(zhì)量的提升，這也是供給側(cè)改革“補(bǔ)短板”的題中之義。

二、利益博弈關(guān)——資源配置就是利益分配，分配邏輯無非市場與行政左右兩手

因為我們擔(dān)心外來者侵占了原住民的既有利益，所以才會有千奇百怪的歧視性、限制性政策。因為我們擔(dān)心利益輸送便宜了民營企業(yè)，所以寧可讓利于效率更低的國有企業(yè)。

近期出臺的《沈陽市住房租賃試點(diǎn)工作方案》（下稱《方案》）中提出：“到2020年，全市開展住房租賃業(yè)務(wù)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)達(dá)到50家，持有的住房租賃房源占全市增量的20%、總量的10%?！?/p>

《方案》同時還提出：“組建國有住房租賃平臺公司。到2020年，國有住房租賃平臺公司形成一定的市場規(guī)模，持有的住房租賃房源占全市增量的20%、總量的10%”，由此可以看出做大國有平臺意味著什么。

也許，有些城市政府只是希望國企帶頭進(jìn)入租賃市場，進(jìn)而加快整個租賃市場發(fā)展，但是，如果政府不肯讓利于民，而是一味想要依賴國企，租賃市場的花園里恐怕就只會剩下國企了。

自持租賃用地能不能讓民企更多參與呢？民企會不會愿意參與呢？

上海剛剛出讓了兩宗租賃住房用地，其成交樓面價低于6000元/平方米，可謂是“地價”，不到目前同區(qū)域合理地價的一半。政府“幾乎是定向”給了區(qū)屬國企，可見租賃住宅用地政策之傾向。endprint

以上海嘉定租賃住房用地項目為例，以6000元/平方米樓面價，加上建安成本、稅費(fèi)和三項費(fèi)用，不考慮利潤，簡單測算房價不低于1萬元/平方米。同區(qū)域70平方米二手房租金的偏低水平大約是2700元/月，全年租金約3.3萬元，對應(yīng)同等面積住房的租金房價比4.7%。

如果不考慮運(yùn)營稅收、財務(wù)成本和管理費(fèi)，不敢說收益率有多高，至少虧本是不太會了。當(dāng)然，國企還有可能拿到政策性銀行低息貸款，如果是這樣，就很清楚了，區(qū)屬國企為什么有意愿低價拿了地。

如果租賃住宅能夠不虧本，相信民企也會愿意參與進(jìn)來，畢竟不參與租賃住宅，幾乎就等同于退出這些城市的房地產(chǎn)市場。

只有降低地價、減免稅費(fèi)、提高租金，才能真正鼓勵房企參與租賃住房的開發(fā)建設(shè)與運(yùn)營管理，僅僅靠獲得政策豁免和地價傾斜、而沒有競爭的國企，持久地經(jīng)營好租賃住房這個大市場恐怕也是不容易的。

租購?fù)瑱?quán)對于租房者當(dāng)然是最大的利好，既享受了附加在房子上的公共服務(wù)和社會福利權(quán)益，又不用背負(fù)住房貸款的沉重包袱。

但是，租房和購房投入的成本是不同的，投入與產(chǎn)出比是否應(yīng)當(dāng)對等呢？或許，兩者對應(yīng)的權(quán)利既不可能也不應(yīng)當(dāng)絕對平等，前者享受的應(yīng)該是基礎(chǔ)公共服務(wù)的基本同權(quán)，后者才是包括優(yōu)質(zhì)公共資源服務(wù)在內(nèi)的全面同權(quán)，但這與租賃住房市場的發(fā)展思路似乎又有相悖之嫌了。

顯而易見，在公共資源有限的前提下，零和游戲是難以避免的，少付出者得到更多，多付出者得到的相對就少。有利益獲得者，就一定有利益受損者。

比如，政府要搭建住房租賃交易服務(wù)平臺，本來或許是好事。但可以預(yù)見，很快地，以二手房交易為主的平臺機(jī)構(gòu)將面臨極大的沖擊，因為政府平臺不僅具有同樣的信息發(fā)布功能，而且還具有合同網(wǎng)上簽約和登記備案功能，同時還可以監(jiān)管中介機(jī)構(gòu)和平臺、限制其合同網(wǎng)簽資格，面對這種既做運(yùn)動員、又做裁判員的官辦平臺，民間平臺的日子可想而知。

再比如，廣州發(fā)展住房租賃市場的文件中有一個重要的信息是：“積分入學(xué)”，這就意味著并不是所有租房人子女都可以入學(xué)的，換句話說，租房人還是享受不到購房人、戶籍、綠卡持有人同等的權(quán)利。

為什么要憑積分？

這是因為學(xué)校不可能提供更多的空余名額，有人獲得了名額，就一定有人失去機(jī)會。

顯而易見，租購?fù)瑱?quán)并不能消除附著在住房上的社會福利，如果租房者子女可以獲得與購房者子女同等的入學(xué)權(quán)利，一定會導(dǎo)致更多的人參與爭奪這項權(quán)利，加入租房而放大租房者的數(shù)量，即便原來的資源供求是相對平衡的，也會造成新的供不應(yīng)求。

如果這樣的社會福利資源不能得到充分供給，結(jié)果一定會回到因為資源稀缺而實(shí)行強(qiáng)制性的資源配置邏輯——要么按照價高者得的市場規(guī)律、要么按照權(quán)力大小的行政手段，或者在一定時期內(nèi)左右手互倒。

這絕不僅僅是選擇國有企業(yè)或者民營企業(yè)、選擇市場經(jīng)濟(jì)或者行政管制這么簡單，也不是供求關(guān)系與市場價格匹配這么簡單，其背后的利益糾葛可謂是千絲萬縷捋不清、按下葫蘆浮起瓢。

上海張江科技城推出園區(qū)內(nèi)“全部住房實(shí)行租賃”的政策，看似在園區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了某種公平，但是，園區(qū)沒有藩籬，未來會不會導(dǎo)致園區(qū)內(nèi)租賃住房與園區(qū)外可售住房的關(guān)系發(fā)生某種變異呢？

租房者面對結(jié)婚生子、老人陪伴，短期的租賃顯然不能替代長期的安居。希望持有房產(chǎn)者一定會在園區(qū)周邊買房，進(jìn)而導(dǎo)致園區(qū)周邊的房價上漲，而園區(qū)內(nèi)租賃住宅大量供應(yīng)的黑洞效應(yīng)，也會讓周邊租賃住房租金縮水，租房市場萎縮而交易市場旺盛。

所有利益博弈只有開始、沒有終局，所有政策調(diào)整都不會萬般周全、畢其功于一役，沒足夠的決心和力量是很難打破現(xiàn)有利益的生態(tài)鏈的。

三、依法治理關(guān)——政策因時而變、短視短效，只有法律才是長治久安的基石

租賃住房市場其實(shí)早已有之，過去只是散戶市場，政府未曾介入。

一則因為房價高企，買不起房的人越來越多，因而政策鼓勵加快租賃住房建設(shè)和市場發(fā)展，當(dāng)然反過來也可以理解，政府十分清楚，降房價并不現(xiàn)實(shí)，因此轉(zhuǎn)而鼓勵買不起房的人轉(zhuǎn)向租房市場。

二則增量市場將逐步萎縮，存量市場越來越大，未來地方稅收重心將由新房市場轉(zhuǎn)向二手房交易和租賃，不僅對房地產(chǎn)中介住房租賃業(yè)務(wù)、房企出租住房征收增值稅，而且對個人出租住房也要征收增值稅，以及稅率10%的個人所得稅。

三則租賃住房市場越大，市場長期存在的虛假房源、信息不透明等問題越突出，要讓大家舍棄購房、安心租房，規(guī)范市場就顯得必要而緊迫了。

盡管政府介入理由十分充分，但是，搭建政府住房租賃交易服務(wù)平臺，本身也需要解決房源真實(shí)、信息透明和資訊效率的問題，顯然這不是靠紅頭文件和人財物投入就能輕易解決的，體系化的法治建設(shè)顯得更為急迫。

其實(shí)，《住房租賃和銷售管理條例（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）本身就體現(xiàn)了我們對租賃住房的認(rèn)知不足，既然租賃住房市場大且重要，甚至超過新房增量市場，其實(shí)是可以單獨(dú)立法規(guī)范的。現(xiàn)有征求意見稿總計44條實(shí)質(zhì)條款中涉及租賃住房的部分僅為13條，也顯單薄。

該《征求意見稿》傾向于將承租人視為弱勢群體、著眼于保護(hù)承租人利益固然無可厚非，現(xiàn)實(shí)中承租人的痛點(diǎn)固然不少，的確需要得到更詳盡的法律條款保護(hù)，但出租人的利益同樣重要，也需要法律保護(hù)，畢竟，沒有出租就沒有承租。

《征求意見稿》對于出租人的約束性條款有8條，涉及法律責(zé)任的有5條。而對于承租人的約束性條款僅有2條，涉及法律責(zé)任的只有1條，明顯不對等。

其實(shí)，出租人也有痛點(diǎn)，比如承租人私自改動水電表、燒毀電路、損毀家具地板、污損墻面、邋遢骯臟、夜間嘈雜、拖欠租金、逾期不退房，等等，這些也都需要相關(guān)法律規(guī)范承租人的法定責(zé)任。

《征求意見稿》還提出“住房租賃企業(yè)依法享受有關(guān)金融、稅收、土地等優(yōu)惠政策，可依法將住房租賃相關(guān)收益設(shè)立質(zhì)權(quán)”。endprint

但是，傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)模式，商業(yè)銀行可以通過抵押機(jī)制授信貸款，而租賃住房自持20年甚至70年的長周期，銀行是無法承受貸款失去流動性的，協(xié)調(diào)商業(yè)銀行安排長期貸款也是緣木求魚的。

解決之道有兩條：一是政策性銀行能否既向國企也向民企打開大門？二是通過資產(chǎn)證券化、引導(dǎo)負(fù)債期更長的保險資金、社保資金解決租賃住房企業(yè)流動性問題。但這就需要資產(chǎn)證券化的破冰，法律能否解決這個問題呢？

《征求意見稿》提出“支持個人和單位將住房委托給住房租賃企業(yè)長期經(jīng)營”，如果對個人和單位與住房租賃企業(yè)雙重征稅，顯然就與支持背道而馳了，相關(guān)配套政策如何能夠落地呢？

《征求意見稿》提出“經(jīng)備案的住房租賃合同可以作為承租人有合法穩(wěn)定住所的憑證。承租人可持備案的住房租賃合同依法申領(lǐng)居住證，并享受規(guī)定的基本公共服務(wù)”。但是，“基本公共服務(wù)”含糊不清，承租人真的知道究竟可以享受哪些服務(wù)內(nèi)容嗎？

《征求意見稿》提出“住房租賃合同中未約定租金調(diào)整次數(shù)和幅度的，出租人不得單方面提高租金”。在住房供不應(yīng)求的超大特大城市，出租人往往屬于強(qiáng)勢一方，也有可能直接在合同中約定租金調(diào)整次數(shù)和幅度（盡管出租人也可能既在合同中約定這一權(quán)利而在實(shí)操中放棄這一權(quán)利），從而規(guī)避法律規(guī)定，那么我們是否可以參照德國以法律形式設(shè)定年度租金漲幅呢？

如果租賃住房市場全面啟動建設(shè)，我們還需要建設(shè)那么多的保障房、自住房、經(jīng)適房和共有產(chǎn)權(quán)房嗎？我們的政策目標(biāo)究竟是想要供給更多商品住房，進(jìn)而提高超大特大城市住房自有率？還是想要供給更多租賃住房，進(jìn)而提高租賃住房的比例？我們?nèi)绾纹胶庾杂凶》颗c租賃住房之間的比例關(guān)系呢？我們又用什么方法來平衡這一關(guān)系呢？

租賃住房建設(shè)的難點(diǎn)還不止于此，租賃住房資源不僅要供應(yīng)充足，還要配置合理、效率最大化。

上海張江科技園出讓合同明確要求出租人，該地塊應(yīng)優(yōu)先為園區(qū)內(nèi)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才提供居住配套服務(wù)，對園區(qū)重點(diǎn)科研單位、高校和重點(diǎn)企業(yè)引進(jìn)的全球頂尖科學(xué)家、高級專家和領(lǐng)軍型人才等重點(diǎn)高端人群給予重點(diǎn)保障。

問題是園區(qū)內(nèi)租賃住房的高端人才并不是一次到位的，租賃住宅企業(yè)既需要保障人才優(yōu)先入住，也需要保證出租率最大化以減少租金損失，而如何兼顧保障與收益，防止有限資源的閑置浪費(fèi)，恐怕是拿到租賃住宅用地企業(yè)降本增效的新課題了。

住房租賃市場各方誠信更是市場建設(shè)的重中之重，征求意見稿僅僅涉及相關(guān)企業(yè)，而非所有市場主體，顯然，僅僅依靠企業(yè)自律和他律是不夠的，還需要包括律師、公證、行業(yè)協(xié)會等社會力量參與，共同創(chuàng)造健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的良好市場。

法律不宜有所偏廢，既要兼顧承租人、出租人利益，也要兼顧國企、民企利益，還要兼顧中介平臺、政府平臺利益，更要兼顧政府管理資源和行政成本的配置效益，課題之大，需要兼收并蓄、博采眾議。

國外租賃市場發(fā)展了上百年，才有相對健全完善的法律法規(guī)體系，顯然，我們要走的路還很長。

善良的人們總是有著美好的期盼。endprint