摘 要 新修正的《行政訴訟法》第73條正式增設(shè)了一般給付判決，規(guī)定法院經(jīng)審理查明被告依法負(fù)有給付義務(wù)的，判決被告履行給付義務(wù)。本文結(jié)合司法實(shí)踐并從解決審判實(shí)際問(wèn)題的角度出發(fā)，對(duì)一般給付判決的適用范圍、原告主體資格、舉證責(zé)任分配、審查重點(diǎn)等問(wèn)題逐一分析，力求為審理該類(lèi)案件所涉及的法律適用問(wèn)題提供一個(gè)較為完整的樣本和參考。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 一般給付判決 司法審查

作者簡(jiǎn)介：夏黎黎，杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.258

行政訴訟判決類(lèi)型化是新《行政訴訟法》最為豐富和最具特色的內(nèi)容之一，其中第73條增設(shè)了一般給付判決，進(jìn)一步完善和豐富了行政訴訟判決類(lèi)型體系。相較于其他行政訴訟判決類(lèi)型，一般給付判決在我國(guó)“起步”最晚，現(xiàn)有規(guī)定也較為原則，對(duì)于其給付義務(wù)來(lái)源、適用范圍、審理規(guī)則等均沒(méi)有具體的規(guī)定。深入解讀新《行政訴訟法》第73條及相關(guān)司法解釋?zhuān)瑢?duì)一般給付判決的內(nèi)涵、增設(shè)意義及審理規(guī)則等問(wèn)題展開(kāi)探討，釋放其巨大的發(fā)展空間，實(shí)屬必要。

一、 行政訴訟一般給付判決的內(nèi)涵

（一）《行政訴訟法》第73條及司法解釋關(guān)于一般給付判決的規(guī)定

根據(jù)《行政訴訟法》第73條和新《行政訴訟法司法解釋》第23條的規(guī)定，一般給付判決是指人民法院根據(jù)原告要求行政機(jī)關(guān)履行一定給付義務(wù)的訴訟請(qǐng)求，對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法具有給付義務(wù)、拒絕或拖延履行給付義務(wù)是否具有正當(dāng)理由等情形進(jìn)行審查之后作出的要求被告在一定期限內(nèi)履行給付義務(wù)的判決形式。主要包括兩項(xiàng)基本要素：1.一般給付判決的前提是被告依法負(fù)有給付義務(wù)，這種義務(wù)是明確的、沒(méi)有爭(zhēng)議的，即原告享有確定的、現(xiàn)實(shí)的行政給付請(qǐng)求權(quán)，不需要通過(guò)行政機(jī)關(guān)另行確定。2.一般給付判決的內(nèi)容是履行給付義務(wù)，即被告需要依據(jù)給付義務(wù)采取積極作為的方式，作出給付行為。

（二）一般給付判決的適用范圍

目前，我國(guó)采取列舉+概括的方式規(guī)定了一般給付判決的適用范圍，“……等給付義務(wù)”這種無(wú)窮盡的表述方式已明示一般給付判決的適用范圍并不限定為財(cái)產(chǎn)性給付，還包括除行政行為以外的非財(cái)產(chǎn)性給付。財(cái)產(chǎn)性給付包括金錢(qián)或具有交易價(jià)值之物，而非財(cái)產(chǎn)性給付范圍十分廣泛，為論述的方面，可以從積極給付和消極給付兩方面予以討論。

積極給付，系請(qǐng)求法院判令行政主體積極作出公法上的意思表示、觀念通知或單純的行政事實(shí)行為。①例如，申請(qǐng)行政主體信息公開(kāi)、要求行政機(jī)關(guān)修繕公共設(shè)施等要求行政主體作出除行政處分以外的給付，均屬之。需明確的是，積極作為之給付訴訟并不能涵蓋公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)發(fā)生的爭(zhēng)議，如獎(jiǎng)懲、任免、薪資待遇等，上述爭(zhēng)議明確被我國(guó)《行政訴訟法》排除在受案范圍之外，公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)發(fā)生上述爭(zhēng)議，可以向行政機(jī)關(guān)提出申訴，但不能提起一般給付之訴。

與之相反，消極給付是請(qǐng)求法院判令行政主體停止或不得作出某些行為，甚至包括尚未作出的行為。②前者如請(qǐng)求行政主體更改信息公開(kāi)中的錯(cuò)誤信息，后者是預(yù)先判令行政主體不得作出某種行為。譬如，政府信息公開(kāi)訴訟中的“應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)不得公開(kāi)”的判決方式，其宗旨在于對(duì)一個(gè)尚未作出的行政措施判決禁止作出，以防止權(quán)利侵害的發(fā)生。③

除了上述適用范圍之外，一般給付判決的適用范圍是否還應(yīng)包括機(jī)關(guān)之間的義務(wù)給付、規(guī)范頒布給付。機(jī)關(guān)之間的義務(wù)給付是指行政機(jī)關(guān)相互間請(qǐng)求義務(wù)給付，如日本法上的行政主體間的費(fèi)用負(fù)擔(dān)請(qǐng)求。④規(guī)范頒布給付即要求行政機(jī)關(guān)頒布抽象性的行政命令，甚至包括頒布規(guī)范性文件。⑤目前，這兩種給付請(qǐng)求很難納入一般給付之訴的適用范圍。一方面是因?yàn)槲覈?guó)尚未設(shè)立機(jī)關(guān)訴訟，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)益糾紛并不由行政訴訟管轄，另一方面是因?yàn)橐?guī)范頒布給付涉及規(guī)范性文件，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)頒布規(guī)范性文件未納入訴訟管轄范圍。故，機(jī)關(guān)之間的義務(wù)給付、規(guī)范頒布給付在我國(guó)尚無(wú)存在的基礎(chǔ)和前提。

綜上所述，目前我國(guó)一般給付判決的適用范圍包括財(cái)產(chǎn)性給付、除行政行為外的非財(cái)產(chǎn)性給付，并不包括機(jī)關(guān)之間的義務(wù)給付、規(guī)范頒布給付。

二、行政訴訟法增設(shè)一般給付判決的理論和實(shí)踐意義

（一）增設(shè)一般給付判決進(jìn)一步豐富了行政訴訟判決體系

增設(shè)一般給付判決彌補(bǔ)了我國(guó)行政訴訟判決種類(lèi)的不足，提供全面的有效救濟(jì)。雖然原《行政訴訟法》第11條規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)放撫恤金”是可訴的行政行為，但并未規(guī)定這類(lèi)行政行為審查判斷標(biāo)準(zhǔn)、審理程序及判決種類(lèi)，此次修訂增加了一般給付判決是很大的突破和進(jìn)步。我國(guó)政府逐漸從管制行政轉(zhuǎn)向福利行政，新類(lèi)型的行政案件層出不窮，如殘疾人聯(lián)合會(huì)給付殘疾人參加培訓(xùn)學(xué)費(fèi)。倘若缺乏相應(yīng)的判決形式，法官面對(duì)新類(lèi)型的行政案件時(shí)便無(wú)從下手，為適應(yīng)行政審判實(shí)務(wù)的發(fā)展，確立一般給付判決類(lèi)型，進(jìn)一步完善了行政判決體系。

（二）增設(shè)一般給付判決符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，客觀上節(jié)約司法資源

目前，我國(guó)法院審理包含行政賠償?shù)冉o付內(nèi)容的行政糾紛案件，一般先將行政行為確認(rèn)違法，然后再處理行政賠償問(wèn)題，這不符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，極大浪費(fèi)司法資源。⑥原告訴訟目的無(wú)非是取得行政賠償，故用給付之訴合二為一進(jìn)行處理，具有很強(qiáng)的實(shí)際意義。而且以給付之訴合并處理訴訟標(biāo)的并不違背“一訴一爭(zhēng)議”，因?yàn)槿嗣穹ㄔ簩徖砀对V訟案件時(shí)，首先要確認(rèn)原被告之間的行政法律關(guān)系，然后判令被告履行給付義務(wù)，給付訴訟包含確認(rèn)訴訟，確認(rèn)訴訟寓于給付訴訟中，法院對(duì)于確認(rèn)訴訟的審查和判斷，往往對(duì)給付訴訟具有預(yù)決意義。⑦

（三）增設(shè)一般給付判決加大了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督制約的強(qiáng)度

一般給付判決正式寫(xiě)入《行政訴訟法》，為給付判決的適用提供統(tǒng)一的法律支持。行政機(jī)關(guān)、社會(huì)公共團(tuán)體的財(cái)務(wù)給付行為，刑事司法信息公開(kāi)行為等均被納入司法審查范圍，加大了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。另一方面，雖然司法權(quán)具有消極性、被動(dòng)型等特點(diǎn)，對(duì)行政權(quán)應(yīng)保持必要的謙抑，尊重行政權(quán)的首次判斷權(quán)，不應(yīng)過(guò)度干涉行政權(quán)。但通過(guò)審查行政機(jī)關(guān)的給付義務(wù)，作出一般給付判決，對(duì)給付金額、方式等具體內(nèi)容作出判決，在合法性審查的基礎(chǔ)上增加了合理性審查，加大了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查強(qiáng)度。endprint

三、一般給付之訴司法審查中的具體規(guī)則

（一）一般給付之訴的原告主體：有給付請(qǐng)求權(quán)的公民、法人或其他組織，尚不包括行政機(jī)關(guān)

有學(xué)者提出一般給付之訴的類(lèi)型不同，原告主體范圍也不同，行政主體可以在財(cái)產(chǎn)給付訴訟及行政合同訴訟中作為原告，但不可以提起消極給付及實(shí)施行為給付訴訟。⑧新《行政訴訟法》并未建立根據(jù)行政訴訟類(lèi)型區(qū)分原告主體范圍的制度，這意味著一般給付之訴原告主體仍需遵循“有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織”的原則，并不包括行政機(jī)關(guān)。在財(cái)產(chǎn)性給付和行政合同履行中，現(xiàn)實(shí)踐中一般的做法是行政機(jī)關(guān)作出要求行政相對(duì)人履約的行政決定后，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而不是行政機(jī)關(guān)提起訴訟。倘若行政機(jī)關(guān)提起訴訟，也不會(huì)得到法院的支持，如登封市國(guó)土資源局提起訴訟要求登封市某開(kāi)發(fā)有限公司履行行政合同，被法院以“原告登封市國(guó)土資源局不具有行政訴訟的原告主體資格”為由裁定駁回起訴。⑨

（二）一般給付之訴的舉證責(zé)任分配：被告對(duì)行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，原告對(duì)給付請(qǐng)求權(quán)主張承擔(dān)舉證責(zé)任

我國(guó)《行政訴訟法》第34條規(guī)定“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。具體至一般給付訴訟中，被告付舉證責(zé)任應(yīng)如何理解，原被告雙方的舉證責(zé)任應(yīng)如何分配？筆者認(rèn)為，一般給付之訴中，被告應(yīng)對(duì)行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，包括證明被告是否在法定期限內(nèi)履行給付義務(wù)以及不履行給付義務(wù)是否存在正當(dāng)理由等事項(xiàng)。同時(shí)，基于一般給付之訴的特點(diǎn)，應(yīng)由原告對(duì)除涉及生存救助事項(xiàng)外是否存在給付請(qǐng)求權(quán)、已經(jīng)向行政機(jī)關(guān)提出給付申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)不履行或拒絕履行給付義務(wù)等事項(xiàng)承擔(dān)證明責(zé)任，理由如下：第一，從行政訴訟目的來(lái)看，一方面是保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，控制行政權(quán)， 防止行政權(quán)的濫用；另一方面是保障行政權(quán)的運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公共利益。⑩對(duì)于涉及領(lǐng)取最低生活保障費(fèi)用、殘疾撫恤金等涉及申請(qǐng)人生存救助事項(xiàng)時(shí)，則由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)原告具有給付請(qǐng)求權(quán)的證明責(zé)任，就是為了更好地保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益。而涉及生存救助事項(xiàng)之外的行政給付請(qǐng)求權(quán)應(yīng)由申請(qǐng)人舉證是為了增加原告的訴訟成本，防止濫訴，維護(hù)行政管理的客觀秩序。第二，從舉證能力來(lái)看，在行政給付訴訟中對(duì)于給付請(qǐng)求權(quán)等事項(xiàng)，原告較之被告具有更強(qiáng)的舉證能力。 如原告主張其個(gè)人所得屬于教育部頒發(fā)的社科優(yōu)秀成果獎(jiǎng)金，應(yīng)該免交個(gè)人所得稅時(shí)，原告具有較強(qiáng)的舉證能力，如果由被告舉證，否定范圍太大，根本無(wú)法證明，必然承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)，有違舉證責(zé)任分配的公平負(fù)擔(dān)原則。第三，從舉證責(zé)任制度來(lái)看，在行政給付訴訟中處于優(yōu)勢(shì)一方的行政機(jī)關(guān)已承擔(dān)主要舉證責(zé)任，但不能因此免除原告的舉證責(zé)任，原告應(yīng)當(dāng)對(duì)自己符合法定條件、享有某種給付請(qǐng)求權(quán)承擔(dān)舉證責(zé)任。

（三）一般給付之訴的審查重點(diǎn)：是否依法負(fù)有給付義務(wù)

在一般給付之訴中，應(yīng)從給付義務(wù)范圍和給付義務(wù)來(lái)源兩方面審查“是否依法負(fù)有給付義務(wù)”。關(guān)于給付義務(wù)范圍在前文已經(jīng)詳細(xì)敘述，在此不再贅述。從法律條文的表述來(lái)看，給付義務(wù)來(lái)源是“依法”產(chǎn)生的，何為“依法”？哪些情形可以作為原告行政給付請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)？筆者認(rèn)為，原告行政給付請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)具有多元性，可能是依照法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的明確規(guī)定，也可能是行政關(guān)系雙方當(dāng)事人的約定，還可能是行政機(jī)關(guān)的先行行為。

首先，根據(jù)依法行政原理，基于法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件的明確規(guī)定產(chǎn)生的行政給付請(qǐng)求權(quán)應(yīng)得到支持。在我國(guó)，不同層次的法律規(guī)范均規(guī)定了行政給付請(qǐng)求權(quán)，例如《憲法》中的物質(zhì)幫助權(quán)、《行政許可法》中的損失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)、《政府信息公開(kāi)條例》中的信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)、《社會(huì)救助暫行辦法》中的金錢(qián)、物資的給付請(qǐng)求權(quán)等。

其次，行政關(guān)系雙方當(dāng)事人的約定可以產(chǎn)生給付請(qǐng)求權(quán)，其典型情形是行政協(xié)議。雖然新頒布的《行政訴訟司法解釋》第23條未明確指明“行政協(xié)議”是給付義務(wù)來(lái)源，但從新修訂的《行政訴訟法》可以推定，因行政協(xié)議發(fā)生給付請(qǐng)求爭(zhēng)議的，可以依法納入一般給付訴訟。

最后，行政給付請(qǐng)求權(quán)還可能是基于先行行為產(chǎn)生的，包括公法上的侵權(quán)行為產(chǎn)生的損害賠償請(qǐng)求權(quán)、行政征收產(chǎn)生的補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)、不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)、無(wú)因管理之費(fèi)用返還請(qǐng)求權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)之財(cái)產(chǎn)給付請(qǐng)求權(quán)、行政事實(shí)行為給付請(qǐng)求權(quán)等。

（四）一般給付之訴的判決形式：給付判決、駁回原告訴訟請(qǐng)求或確認(rèn)違法判決

原告提起一般給付之訴，法院審查后認(rèn)為原告享有行政給付請(qǐng)求權(quán)、被告負(fù)有給付義務(wù)、被告不履行或拒絕履行給付義務(wù)違法、被告履行給付義務(wù)仍具有意義的，應(yīng)作出一般給付判決。但經(jīng)審查原告不享有行政給付請(qǐng)求權(quán)，被告不履行或拒絕履行給付義務(wù)具有正當(dāng)理由的，應(yīng)判決駁回原告訴訟請(qǐng)求。另外，若被告負(fù)有給付義務(wù)，但作出給付判決對(duì)原告不具有實(shí)際意義或者在訴訟過(guò)程中被告履行了給付義務(wù)而原告不申請(qǐng)撤訴的，人民法院應(yīng)該作出確認(rèn)被告不履行給付義務(wù)違法的確認(rèn)判決。

注釋?zhuān)?/p>

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