邱靜藝

?

基于工作分析的公務(wù)員差異化績效考核指標體系的構(gòu)建

邱靜藝

（閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理系，福建龍巖 364021）

為了制定客觀的公務(wù)員工作業(yè)績評價指標，必須從員工的工作職責出發(fā)，對被考核對象的工作表現(xiàn)、工作業(yè)績進行有針對性的、差別化的考核?；诠ぷ鞣治龅墓珓?wù)員績效指標的構(gòu)建正是通過工作分析的訪談、關(guān)鍵事件等方法，收集與崗位有關(guān)的信息，將特定崗位的工作職責、關(guān)鍵績效指標等內(nèi)容梳理出來，設(shè)計出個性化的績效考核量表，它是對公務(wù)員差異化績效考評的一次全新嘗試。

工作分析；公務(wù)員；差異化績效考核

近年來為了推動政府部門行政改革，提升公務(wù)員履職力，各級政府及其部門積極開展績效管理工作。目前該項工作主要圍繞著組織或部門層次的績效考核展開，基于公務(wù)員個人層面的績效評估體系的建立尚未完整建立[1]。雖說公務(wù)員個體績效考核不能脫離組織績效和部門績效考核而單獨進行，它必須以各級政府對政府各部門的差異化考核指標的設(shè)定為前提，然而要最終實現(xiàn)政府的效能改革，一定要落實到對公務(wù)員個體層面的考核上。只有真正建立有針對性，差異化的公務(wù)員績效考核制度才有可能激發(fā)公務(wù)員的工作熱情，提升行政效率。但是，當前對公務(wù)員個體的考核依然是以傳統(tǒng)的績效考核五項指標為主，即德、能、勤、績、廉五個方面，盡管各地方政府部門在實踐中也在不斷地拓展這五大指標的外延，在其下設(shè)計了二級指標，甚至三級指標，但依然是以定性描述為主，指標設(shè)計籠統(tǒng)，缺乏針對性，無法量化，實踐效果不佳。另外，衡量這些指標的標準往往也是用有限的模糊的幾個等級標準進行考核，如好、較好、一般，無法將員工之間的差異區(qū)別開來，差異化評價的缺失直接導(dǎo)致公務(wù)員績效考核結(jié)果難以客觀和公正，公務(wù)員績效考評淪為走過場的形式主義。

一、推進公務(wù)員差異化績效考評的必要性和緊迫性

所謂差異化績效考核是指對被考核對象的工作產(chǎn)出、工作實際完成情況進行針對性考核、個別化考核。推進公務(wù)員差異化績效考核意義不僅是公務(wù)員考核方式的變化，更是關(guān)系到其考核結(jié)果的客觀性和公正性的問題，并最終影響到政府行政效能改革的最終成敗。因此，它的必要性和緊迫性毋庸置疑。自2011年6月中央監(jiān)察部印發(fā)《關(guān)于開展政府績效管理試點工作的意見》，北京市，吉林省、福建省、杭州市、深圳市等省市率先開展政府績效管理試點工作，福建省作為首批試點省份隨即在各設(shè)區(qū)的市推進績效管理工作，各地形成明確的績效責任體系，由政府效能辦具體負責。五年多時間過去了，各地市開展的政府績效考評工作改革依然立足于各級效能辦對市直單位及各職能部門的考核，屬于政府對組織或部門層次的考核，而部門內(nèi)部的公務(wù)員個體層面的差異化考核幾無進展。造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的，一是由于基層公務(wù)員崗位數(shù)量多，各個崗位之間工作性質(zhì)、工作職能差異大，改革觸及切身利益，需要投入大量的時間和精力調(diào)研分析，礙于時間、精力、經(jīng)費等各因素限制，許多部門繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的“五項指標考核”法，差異化績效改革沒有實質(zhì)性的進展。二是在公務(wù)員績效考核具體的方法上，目前各地方政府尚有爭議。要推進這項工作需要很多前期工作配合，比如對內(nèi)部崗位的分層分類工作尚未完成就是其中重要的制約因素。公務(wù)員職位類別主要有行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類、綜合管理類等幾種，在分類的基礎(chǔ)上還要分層，最常見的可分為科員，科級、處級、廳級等層級，各單位只有結(jié)合本部門內(nèi)部職位的分層分類情況設(shè)置考評方案才會讓員工覺得公平。我們知道績效考評的指標主要有四個來源：一是來源于組織或部門戰(zhàn)略目標的層層分解，個人崗位目標是組織承接了組織目標的一部分；二是來源于崗位職責，即通過對崗位的分析，梳理崗位職責，確定崗位績效指標；三是來源與內(nèi)外客戶的需求，比如來自于部門的直接領(lǐng)導(dǎo)的指派性任務(wù)；四是來源于上一周期的績效短板，即需要進行績效改進的指標[2]。源于戰(zhàn)略或部門目標的指標離不開戰(zhàn)略規(guī)劃，而源于崗位職責的績效指標就離不開工作分析這一基礎(chǔ)工作。目前各地對公務(wù)員崗位的工作分析基本沒做，無法將部門內(nèi)不同崗位、不同能力、不同工作態(tài)度及業(yè)績的人員區(qū)別開來，這也使得公務(wù)員個體化考核如水中望月，無法落到實處。筆者試圖從工作分析的角度梳理公務(wù)員的崗位差異，明確和規(guī)范公務(wù)員崗位職責,建立起權(quán)責明確、崗位設(shè)置統(tǒng)一、職務(wù)職責清晰的績效考核指標體系。

二、基于工作分析的差異化績效考核指標的構(gòu)建

工作分析又稱為崗位分析，它運用科學(xué)的方法收集與崗位有關(guān)的信息的過程，包括工作描述與工作規(guī)范兩方面的信息[3]?；诠ぷ鞣治龅目冃Ч芾矸椒ㄊ峭ㄟ^科學(xué)的方法收集與公務(wù)員崗位相關(guān)的信息，梳理出特定崗位的工作職責，任職資格等，依據(jù)這些標準對其業(yè)績、成就、實際工作表現(xiàn)實施動態(tài)的綜合評估與管理，對公務(wù)員個體做出盡可能準確的評價，并最終與個人的績效薪酬、職位升遷、培訓(xùn)等工作掛鉤。運用崗位分析的方法提取績效考核指標一般分為四個階段，即工作分析的準備階段、工作分析的調(diào)查階段、結(jié)果形成階段、運用反饋階段。自政府績效改革工作開展以來，稅務(wù)系統(tǒng)作為政府重要的職能部門在加快推進職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新行政管理方式有許多有益探索，自2014年1月起，國家稅務(wù)總局在局機關(guān)自身和9個省(市)稅務(wù)機關(guān)試點探索績效管理[2],在頂層設(shè)計與基層探索相統(tǒng)籌，筆者所在的龍巖市國家稅務(wù)局根據(jù)《全國稅務(wù)系統(tǒng)組織績效管理辦法》出臺了組織與個人績效管理細則，在指標設(shè)計上更多的是依據(jù)傳統(tǒng)的目標管理法，層層分解目標，由市局分解省局下達的績效指標。按照領(lǐng)導(dǎo)班子成員、承接部門、崗位責任人的順序，確定承接指標責任主體。各機關(guān)、分局、科室都形成了明確的績效考評體系。但是在對個人的考核上除了由部門目標分解出來的個人指標是明確的，基于崗位產(chǎn)生的績效指標尚未形成體系，而這又是構(gòu)建公務(wù)員個體差異化指標體系的重要部分，因此筆者力圖從工作分析的角度梳理出基于崗位職責的績效考核指標部分。

（一）工作分析的準備階段

該階段主要工作為成立崗位分析小組，設(shè)計崗位分析方案、確定崗位分析的方法等。

1.工作分析小組的成立

由于稅務(wù)系統(tǒng)與一般的企業(yè)組織相比具有其特殊性，其工作分析小組成員主要由對部門情況比較熟悉的領(lǐng)導(dǎo)，組織內(nèi)部分管勞動人事的工作人員，承接部門負責人，典型崗位責任人，外部咨詢機構(gòu)的專家組成。工作分析團隊的主要職責有：明確團隊成員分工，設(shè)計訪談提綱，確定訪談對象，分析部門目標和職責，確定在崗者主要工作任務(wù)，梳理出崗位關(guān)鍵事件等。

2.選擇工作分析的技術(shù)方法。

工作分析的主要方法有問卷調(diào)查法、訪談法、觀察法、工作日志法及關(guān)鍵事件法等[4]。在這些方法中問卷調(diào)查法及訪談法是最常用到的方法，問卷法可以設(shè)計出較為完備關(guān)于崗位職責、權(quán)限、環(huán)境、任職資格等調(diào)查問題，但需要由任職者書面填寫，且比較耗時。考慮到稅務(wù)部門基層公務(wù)員的理解程度、完成時間、成本控制、信度和效度等綜合因素，可以將問卷簡化為訪談提綱，由工作分析小組成員結(jié)合訪談問題進行面對面交流，避免由任職者填寫，可以獲得較為真實的數(shù)據(jù)。而對于一線行政執(zhí)法類崗位可以采用訪談法與關(guān)鍵事件法、觀察法等方法結(jié)合使用。

（二）工作分析的調(diào)查階段

這個階段的主要工作是選定調(diào)查對象，借助設(shè)計好的訪談提綱與任職者進行訪談交流，獲得所需崗位信息。一份完整的職位訪談問卷主要包括以下內(nèi)容：

1.崗位基本資料，主要包括崗位名稱，任職者姓名、職級職等、上下級關(guān)系等。

2.工作時間調(diào)查，主要包括正常工作時間、加班時間、出差情況、工作均衡狀況等。

3.崗位職責調(diào)查，這項調(diào)查是工作分析調(diào)查階段最為主要的工作，它包括：一是由總局到分局再到部門的業(yè)績目標層層分解出來的崗位責任，上級分配任務(wù)的性質(zhì)和數(shù)量等。如配合國地稅合作，參加各類培訓(xùn)學(xué)習(xí)等；二是崗位本身職責性工作，指那些每天要完成的周期穩(wěn)定的工作。

4.工作程序調(diào)查，這是對工作職責的進一步細分，描述工作完成的過程，它適用于標準化的操作性為主的崗位。

5.任職資格調(diào)查，主要包括最低學(xué)歷要求、知識多樣性、熟練期、工作復(fù)雜性、工作經(jīng)驗、文字知識、綜合能力等。

另外，在調(diào)查崗位上的任職者時要注意消除員工的戒備心理，爭取員工的支持與配合，使收集的信息更加真實。筆者選取國家稅務(wù)局納稅服務(wù)科“綜合辦稅崗”這一崗位為例，通過訪談法、問卷調(diào)查法、資料分析法等方法搜集到的資料整理如下：

納稅服務(wù)科內(nèi)設(shè)綜合管理、稅收咨詢、綜合辦稅、票證管理、信息管理、綜合內(nèi)勤等10個崗位，設(shè)有科長1名，副科長1名每個崗位分別按一人一崗、一人多崗或一崗多人設(shè)置，該科室共有正式員工16人。筆者選取該科室崗位數(shù)量較多的“綜合辦稅崗”作為分析對象，綜合辦稅崗是納稅服務(wù)中心直接面向納稅人提供各稅種各環(huán)節(jié)納稅服務(wù)的窗口崗位，具有代表性。經(jīng)過調(diào)研該崗位的主要工作職責有：

屬于崗位自身工作職責：學(xué)習(xí)、貫徹執(zhí)行納稅服務(wù)工作規(guī)范和操作規(guī)程；負責涉稅業(yè)務(wù)同城通辦，落實納稅人設(shè)立、變更、注銷、驗換稅務(wù)登記工作；落實首問責任、限時辦結(jié)、落實“二維碼”一次性告知制度；負責有關(guān)納稅證明的受理、開具和核銷。部門主管根據(jù)完成情況和績效報告進行考核。

屬于部門目標分解出來的崗位目標性職責：配合實現(xiàn)國地稅辦稅服務(wù)廳的合作，配合部門開展的針對納稅人的培訓(xùn)并按省局和市局要求總結(jié)材料；配合中心完成合理簡并納稅人申報繳稅次數(shù)辦法。

屬于協(xié)助配合類的崗位職責：協(xié)助做好納稅人滿意度調(diào)查；協(xié)助完成對2016年度納稅人納稅信用評價工作，向社會公開各級納稅人名單。

（三）工作分析的結(jié)果形成階段

工作分析的結(jié)果是指形成工作分析文件，即工作說明書[2]。包含工作描述與任職資格兩大部分，其中工作描述中的崗位職責部分是與績效考核指標的提取關(guān)系最為密切的部分。見表1。

表1 綜合辦稅崗工作說明書

（四）工作分析的運用反饋階段

工作說明書作為工作分析的結(jié)果可以運用到于人力資源規(guī)劃，招聘、績效管理、員工培訓(xùn)等一系列人力資源模塊中。根據(jù)“綜合辦稅崗”的工作職責分析，我們可以逐一運用“關(guān)鍵事件法”將各崗位的關(guān)鍵績效考核指標提取出來，指標數(shù)目一般控制在10個左右。一份完整的績效考評量表通常包括績效考核指標，考評標準、指標分值、考評周期、責任主體等要素。

在實踐中根據(jù)崗位特點通常又把績效考評指標分成部門目標，一級指標，二級指標等，把指標細化，便于量化操作。例如在案例中“綜合辦稅崗”的一級績效指標可確定為“工作業(yè)績”、“工作能力”、“工作規(guī)范”三項，其中“工作業(yè)績”這一一級指標又包括“業(yè)務(wù)辦理”、“業(yè)務(wù)服務(wù)”、“業(yè)務(wù)知識”“群眾滿意度”等幾項二級指標，詳見表2?？荚u標準是對考評指標的細化解釋，我們還需依據(jù)指標的重要性在各指標間分配權(quán)重，確定指標分值，通過量化的考核使各崗位具有差異性和可比性。

考評周期根據(jù)實際需要可以以月或者季度為單位。責任主體是根據(jù)職責分工，確定考評主體和被考評主體及相關(guān)責任人。

表2 國稅系統(tǒng)納稅服務(wù)科綜合辦稅崗科員績效評估表

部門目標一級指標（權(quán)重）二級指標考評標準分值（百分制）考評周期 優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系工作業(yè)績70%業(yè)務(wù)辦理30分受理和辦理稅務(wù)登記，稅費申報工作的數(shù)量。（包含涉稅業(yè)務(wù)同城通辦，納稅人設(shè)立、變更、注銷、驗換稅務(wù)登記，首問責任、限時辦結(jié)、預(yù)約辦理“二維碼”一次性告知等工作）工作數(shù)量得分=個人工作量÷平均工作量×60月 業(yè)務(wù)服務(wù)20分工作的準確性。相關(guān)數(shù)據(jù)由稅收管理信息系統(tǒng)提供考核數(shù)據(jù)、差錯數(shù)據(jù)以及日?？己?、集中考核發(fā)現(xiàn)的差錯。[5]每發(fā)現(xiàn)1條經(jīng)查實工作差錯扣1分。月 業(yè)務(wù)知識10分定期參加納稅服務(wù)工作規(guī)范和操作規(guī)程，并通過相應(yīng)考核。考核成績：優(yōu)10分良8分中5分差2分季 群眾滿意度10分圍繞政策落實及時準確性、執(zhí)法和服務(wù)規(guī)范性、信息化建設(shè)程度和廉潔自律五個方面分別設(shè)置若干問題進行滿意度調(diào)查，實行考核。滿分10分，被納稅人投訴，經(jīng)調(diào)查屬實或基本屬實的，按次扣1分。月 工作能力20%協(xié)作能力10分1.按照總局、省局和市局要求，配合完成國地稅合作規(guī)范中的合作事項。2.協(xié)助落實合理簡并納稅人申報繳稅次數(shù)辦法。3.協(xié)助完成對2016年度納稅人納稅信用評價工作。由主管根據(jù)員工表現(xiàn)評分，優(yōu)10分良8分中5分差2分。月 分析總結(jié)10分如期參加部門開展的培訓(xùn)并按省局市局要求提交總結(jié)材料，能對服務(wù)工作提出富有特色的改進建議等。每月完成1篇，滿分10分，未完成扣1分;信息被市局、省局、總局(省政府)信息報刊或網(wǎng)站采用的，分別加1分、1.5分、2分;月 行為規(guī)范10%考勤著裝規(guī)范10分依據(jù)當月考勤系統(tǒng)統(tǒng)計員工出勤情況及著裝規(guī)范得分月 最終得分

通過以上績效評估量表的運用，通過量化考評，可以獲得員工較為全面、準確的業(yè)績信息，大大改變了過去“德、能、勤、績、廉”五項指標大而籠統(tǒng)的考核形式，綜合來看，這個崗位的績效考核指標中有基于組織目標分解的個人指標，如“協(xié)作能力”“分析總結(jié)”指標，有基于崗位職責產(chǎn)生的考核指標，如“業(yè)務(wù)辦理”“業(yè)務(wù)服務(wù)”等。實踐中，除了關(guān)注績效結(jié)果，還可以增加過程性評估指標，比如根據(jù)在崗人員的工作努力程度設(shè)計額外的績效加減分項目等。相信通過對這一代表性崗位的指標體系構(gòu)建的嘗試能對其他類似崗位通過工作分析提取績效指標提供啟發(fā)，結(jié)合組織績效目標和崗位職責體系，建立崗位指標庫，進而構(gòu)建了一套較為科學(xué)合理的稅務(wù)系統(tǒng)基層公務(wù)員績效考核體系。

三、推進差異化績效考核需要注意的問題

在公務(wù)員隊伍推行績效管理的必要性和緊迫性已成為理論和實踐領(lǐng)域的共識，但是如何避免考核標準籠統(tǒng)化，過程形式化，設(shè)計出符合崗位特征的個性化績效考核量表依然屬于較新的課題。稅務(wù)系統(tǒng)的基層業(yè)務(wù)崗位是基層公務(wù)員工作崗位的縮影，以它為例，從工作分析的角度提取考評指標是對公務(wù)員個性化績效評估做出的一次全新嘗試。但是在實踐中由于部門、崗位之間差異較大，對所有崗位設(shè)計出差異化的量化指標難度大，費時費力，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要推動這項工作，首先需要上層部門的支持，在各級政府部門內(nèi)部依據(jù)崗位性質(zhì)完成內(nèi)部人員分層分類工作，在分層分類的基礎(chǔ)上在設(shè)計針對同類崗位的量化績效指標才有可能性。其次，不是所有崗位都適用定量考核，行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類崗位比較容易將績效指標定量化，而許多領(lǐng)導(dǎo)崗位及綜合管理類的崗位是無法完全用定量指標考核，這類崗位除了對工作成果的數(shù)量、質(zhì)量以及完成的時效性等方面做出要求之外，還要考慮該職位與部門內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)、同事及其他相關(guān)人員對該職位在協(xié)作、配合、互助等方面的要求，工作的主動性，積極性等過程性指標也依然應(yīng)作為衡量員工績效的一部分。總的來說公務(wù)員績效管理是政府行政效能改革中一項涉及面廣，觸及員工切身利益，需要多方配合的艱巨工作，考核者一定要科學(xué)分析，構(gòu)建科學(xué)的崗位責任和價值的評價體系，才能推動公務(wù)員差異化績效考核不斷地往縱深發(fā)展。

[1] 李寶生, 邱靜藝.公務(wù)員差異化績效管理體系的構(gòu)建與完善[J]. 龍巖學(xué)院學(xué)報, 2014(4): 65-69.

[2] 祝士岺.工作分析與組織設(shè)計[M]. 北京:中國勞動社會保障出版社, 2010(12): 22-25.

[3] 楊瑞.基層稅務(wù)機關(guān)績效管理中的問題與完善措施[J]. 財稅審計, 2016(1): 121.

[4] 李寶生.公務(wù)員差異化績效考核的內(nèi)涵、價值及其實現(xiàn)條件分析[J]. 貴州師范學(xué)院學(xué)報, 2016(7): 33.

[5] 包憲國,文宏,王學(xué)軍. 基于公共價值的政府績效管理學(xué)科體系構(gòu)建[J]. 中國行政管理, 2012(5): 100.

（責任編輯：馬圳煒）

Based on the analysis of the work of performance assessment index system of the civil service differentiation-- somewhere in the tax system as an example

QIU Jing-yi

(Minxi vocational and technical college of management, Longyan, 364021, China).

In order to formulate the objective of civil servant performance evaluation index, must proceed from the employee's job responsibilities, of being measured object job performance, job performance targeted, differentiation of assessment. Based on job analysis of the construction of the civil servant's performance indicators through job analysis methods such as interviews, key events, collection and post relevant information, the responsibilities of a specific position, key performance indicators, such as content combed out, design the personalized performance appraisal scale, is the performance evaluation of civil servants differentiation of a new attempt.

job analysis; civil servants; differentiated performance appraisal

1673-1417（2017）03-0065-06

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2017.03.0013

D630.3

A

2017－06－20

福建省教育廳中青年項目A類立項課題（JA14411S2014）。

邱靜藝(1980—)，女，福建龍巖人，講師，主要研究方向：人力資源管理。