李 淮

自治立法權(quán)的行使現(xiàn)狀及對(duì)策研究*
——以廣西12個(gè)自治縣自治條例為分析視角

李 淮

由于自治條例和《民族區(qū)域自治法》實(shí)施辦法的闕如，廣西在自治區(qū)一級(jí)自治立法權(quán)行使方面極為有限。從自治縣自治立法現(xiàn)狀來看，各自治縣均已制定自治條例，但存在重復(fù)上位法條款或結(jié)構(gòu)、超越立法權(quán)限、規(guī)定模糊或缺乏可操作性、缺少法律責(zé)任條款、未能較好彰顯民族特性、立法質(zhì)量不高、公眾參與不足等問題。為有效落實(shí)《民族區(qū)域自治法》，需要以優(yōu)惠照顧理論修復(fù)中央與自治地方關(guān)系，盡快制定自治區(qū)自治條例和實(shí)施辦法。在立法過程中，要構(gòu)建自治立法評(píng)估機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃自治立法，創(chuàng)設(shè)民族立法專家?guī)?，擴(kuò)大公眾參與渠道和力度，并建立健全自治條例實(shí)施的監(jiān)督保障機(jī)制。

民族區(qū)域自治；自治立法權(quán)；自治縣自治條例；立法權(quán)限

民族區(qū)域自治制度是單一制結(jié)構(gòu)背景下國家治理民族地區(qū)與解決民族問題的重要舉措，自實(shí)施以來取得了顯著成就。從理論上和憲法規(guī)范層面文本上說，民族區(qū)域自治制度改變了中央與地方的權(quán)力邊界，是對(duì)國家結(jié)構(gòu)形式的拓展與創(chuàng)新。［1］8自治權(quán)是民族區(qū)域自治與民族區(qū)域自治法的核心課題，［2］12是自治機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，而自治立法權(quán)是民族區(qū)域自治地區(qū)法定自治權(quán)力的重要組成部分，被憲法和民族區(qū)域自治法置于首要地位，也是其他自治權(quán)力得以有效行使的依據(jù)和保障。自治立法權(quán)是享有立法職權(quán)的民族自治地方人民代表大會(huì)依據(jù)特定的原則和程序創(chuàng)制規(guī)范性法律文件的權(quán)力。通過運(yùn)用自治立法權(quán)，可以將各種重要事項(xiàng)納入法律規(guī)范之內(nèi)，賦予其法律約束效力，也可以根據(jù)民族地區(qū)實(shí)際情況調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系，從而形成可靠的制度環(huán)境，促使民族區(qū)域自治法的規(guī)定真正“落地生根”。自治立法權(quán)的充分行使程度乃是檢驗(yàn)自治權(quán)是否得到有效踐行的重要標(biāo)志。廣西壯族自治區(qū)成立于1958年3月，地處祖國南疆，是我國建立的第三個(gè)民族自治省級(jí)地區(qū)，也是全國少數(shù)民族人口最多的省（區(qū)），下轄12個(gè)自治縣，散布于6個(gè)地級(jí)市內(nèi)，但并未設(shè)立自治州，不具有完整的三級(jí)自治行政區(qū)劃。相比之下，自治縣與自治區(qū)之間省去了中間環(huán)節(jié)，更易于直接得到自治區(qū)的立法指導(dǎo)。現(xiàn)以廣西壯族自治區(qū)的自治縣自治條例立法狀況作為樣本，挖掘自治立法權(quán)在運(yùn)用實(shí)踐中顯現(xiàn)的問題，從立法角度觀察自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)效果，并提出相應(yīng)完善對(duì)策。

一、自治條例之現(xiàn)狀探析

按照《憲法》第116條、《立法法》第75條第1款以及《民族區(qū)域自治法》第19條的規(guī)定，民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)（專指人大，不包括其常設(shè)機(jī)構(gòu)）基于當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)的考慮，有權(quán)制定自治條例、單行條例等自治法規(guī)，此乃自治立法權(quán)產(chǎn)生的憲法層面的正當(dāng)性依據(jù)。法律能夠設(shè)定各類社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)，明確其行為規(guī)范，并擁有強(qiáng)制實(shí)施效力。自治法規(guī)作為成文法淵源之一，是體現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的法律規(guī)范，其目的在于構(gòu)建一個(gè)行使自治權(quán)的法律秩序，亦具法律的外在功能與價(jià)值。

法律制定的過程是各種利益之間沖突與斗爭的過程，最終呈現(xiàn)在大眾面前的法律規(guī)范多是各方妥協(xié)的結(jié)果，或者是居于主導(dǎo)地位主體意志的體現(xiàn)。自治條例是我國法律體系的有機(jī)組成部分，是對(duì)憲法賦予民族自治地方的自治權(quán)的具體化和法律化，制定自治條例是民族自治地區(qū)自治機(jī)關(guān)享有的法定權(quán)力。自治條例是調(diào)整民族關(guān)系的綜合性法規(guī)，在總體上調(diào)整自治地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化生活，為自治地區(qū)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體與公民的活動(dòng)提供統(tǒng)一的行為規(guī)范。［3］386按行政級(jí)別可分為三種類型，即自治區(qū)自治條例、自治州自治條例和自治縣自治條例，而目前在廣西，僅能出現(xiàn)自治區(qū)自治條例和自治縣自治條例。

（一）自治區(qū)一級(jí)自治條例的制定情況

就自治區(qū)自治條例而言，全國五個(gè)自治區(qū)均處于空缺狀態(tài)。廣西壯族自治區(qū)成立前（1957年），就在籌劃自治區(qū)自治條例的起草工作，至今已形成19稿草案，其中的第13稿和第18稿曾上呈中央審定，只因自治條例自身定位不準(zhǔn)確、中央與地方經(jīng)濟(jì)權(quán)益再分配不協(xié)調(diào)以及立法環(huán)境不成熟等諸多復(fù)雜因素，［4］自治條例的制定工作斷斷續(xù)續(xù)，徘徊不前，未能取得實(shí)質(zhì)性成果。較之其他自治區(qū)，廣西表現(xiàn)出了積極主動(dòng)、耐力十足的優(yōu)良?xì)赓|(zhì)，也積累了自治立法經(jīng)驗(yàn)。令人期盼的是在《民族區(qū)域自治法》實(shí)施30周年之際（2014年），廣西重啟自治區(qū)自治條例制定工作，并列入?yún)^(qū)人大五年立法規(guī)劃，逐步開展自治條例的起草、調(diào)研、論證及請(qǐng)示等立法預(yù)備工作。①中國人大網(wǎng).廣西民族區(qū)域自治法配套法規(guī)建設(shè)有序推進(jìn)［R/OL］.（2014－5－29）［2017－6－10］.http：／/www.npc.gov.cn/npc/zfjc/zfjcelys/2014－05/29/content＿1957127.htm.另外，關(guān)于自治區(qū)自治條例的調(diào)研和論證工作的要求，在“廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)2015年、2016年以及2017年工作要點(diǎn)”中均有體現(xiàn)。因自治區(qū)自治條例尚處于醞釀之中，關(guān)于該自治條例起草歷程的分析與討論，已有諸多著作加以論述，故本文不擬縷述。另外，根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第73條第2款的要求，自治區(qū)應(yīng)該結(jié)合地方實(shí)際制定“實(shí)施辦法”或者“若干規(guī)定”，然而廣西同其他自治區(qū)至今均未予以實(shí)行，故《民族區(qū)域自治法》的旨趣是否得到實(shí)現(xiàn)，有待拷問。

（二）自治縣一級(jí)自治條例的制定情況

就自治縣自治條例來看，制定自治條例是民族自治地方人民代表大會(huì)的一次性權(quán)力，一個(gè)自治地方只能制定一個(gè)自治條例。［5］廣西壯族自治區(qū)下轄的12個(gè)自治縣均已成功制定自治條例，制定時(shí)間最早的是羅城仫佬族自治縣（1988年批準(zhǔn)），其他的主要集中在1989年（自治條例制定高峰期），最后一個(gè)是大化瑤族自治縣（1991年12月），具體可見下表1。通過對(duì)國家民委創(chuàng)設(shè)的“紀(jì)念《民族區(qū)域自治法》實(shí)施30周年”專題網(wǎng)站進(jìn)行詳細(xì)查閱，得知截至2014年9月19日，全國120個(gè)自治縣（旗）中僅76個(gè)縣制定了自治條例，自治縣自治條例制定比例為64%。②國家民委.紀(jì)念《民族區(qū)域自治法》實(shí)施30周年.（2014－9－19）［2017－6－10］.http：//www.seac.gov.cn/col/col7930/index.html.由此可見，自治縣自治條例制定率為100%的廣西在形式上處于全國的領(lǐng)先水平。此外，在這12個(gè)自治縣中，已有3個(gè)自治縣對(duì)自治條例作了一次修改，有9個(gè)自治縣自治條例被修改了兩次，第一次修改時(shí)間集中在20世紀(jì)末或者21世紀(jì)初，第二次修改時(shí)間集中在黨的十八大以后的幾年，單從時(shí)間點(diǎn)上看，兩次修改都是緊跟政治環(huán)境的變化，深受國家整體政策、方針的影響，烙下了鮮明的時(shí)代印記，呈現(xiàn)出典型的階段性樣態(tài)。這說明，自治條例的立法及其修改通常發(fā)生在特定的時(shí)機(jī)和背景下。從修改頻率上看，修改次數(shù)屈指可數(shù)，基本符合立法穩(wěn)定性的要求，但通過對(duì)幾次修改之間隔時(shí)間檢視審酌，可知第一次修改與最初制定時(shí)間相距不長，最少的相距3年，除了只作一次修改且間隔23年之久的環(huán)江毛南族自治縣，其他的基本上保持在6－8年。然而，第二次修改與第一次修改中間相距較長，最少也有12年（如巴馬瑤族自治縣），最多達(dá)到22年（如融水苗族自治縣），普遍是間隔了18年左右。在此期間，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了迅猛發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)型，政治體制亦隨之調(diào)整，指導(dǎo)民族自治地方立法的上位法律規(guī)范內(nèi)容已經(jīng)更新?lián)Q代，然而自治縣的自治條例竟長期不變動(dòng)，顯然輕視了立法照顧實(shí)踐變化的要求。若作橫向比較，可知除了龍勝各族自治縣和三江侗族自治縣等少數(shù)立法工作滯后的地區(qū)，各縣自治條例從制定到修改都呈現(xiàn)整體同步推進(jìn)的趨勢。

表1 廣西壯族自治區(qū)各自治縣自治條例演進(jìn)過程（一）① 表1和表2的數(shù)據(jù)來源于“中國法律法規(guī)信息庫”“北大法寶”“國家民委網(wǎng)站”“中國人大網(wǎng)”“廣西人大網(wǎng)”以及廣西壯族自治區(qū)政府網(wǎng)和12個(gè)自治縣政府網(wǎng)站，檢索日期截止于2017年6月10日。

從修改幅度上說，實(shí)質(zhì)內(nèi)容變化不大。20世紀(jì)八九十年代制定的自治條例注重大而全，在整體上呈現(xiàn)7－9章，以民族區(qū)域自治法為參照或模仿對(duì)象。經(jīng)過第一次修改，除了隆林各族自治縣和都安瑤族自治縣保持章條數(shù)不變，其他自治條例的章數(shù)有所減少，條數(shù)得以濃縮，只有羅城仫佬族自治縣在減少章數(shù)之時(shí)增加了條數(shù)，擴(kuò)大了篇幅。通過第二次修改，各自治縣在總章數(shù)上出現(xiàn)了整齊劃一的特點(diǎn)，以8章為主要標(biāo)準(zhǔn)，具體條數(shù)在52至63條之間波動(dòng)，詳見下表2。另外，各自治條例在立法體例上僅有一種模式，即只設(shè)章、條體例表述自治規(guī)范。

表2 廣西壯族自治區(qū)各自治縣自治條例演進(jìn)過程（二）

序號(hào) 自治縣名稱 文本原始結(jié)構(gòu) 第一次修改結(jié)果 第二次修改結(jié)果5 隆林各族自治縣 7章53條 變動(dòng)66條，修正為7章53條 修訂為8章60條6 都安瑤族自治縣 8章52條 變動(dòng)14條，修正為8章52條 修訂為8章55條7 巴馬瑤族自治縣 8章50條 變動(dòng)33條，修正為55條 修訂為8章52條8 富川瑤族自治縣 8章67條 修正為6章58條 修訂為8章57條9 羅城仫佬族自治縣 8章65條 修正為7章58條 修訂為8章55條10 環(huán)江毛南族自治縣 9章56條 修訂為8章51條 未進(jìn)行11 大化瑤族自治縣 8章62條 變動(dòng)60條，修正為6章52條 修訂為7章63條12 恭城瑤族自治縣 8章64條 修正為6章51條 修訂為6章58條

二、自治條例之問題顯現(xiàn)

前述已從外部形式分析了各自治縣自治條例的演進(jìn)歷程，現(xiàn)將觀察視野轉(zhuǎn)移至實(shí)質(zhì)問題，深入自治條例的內(nèi)部，尋覓自治條例立法存在的缺陷，以作思考。

（一）立法文本結(jié)構(gòu)缺乏自主性和創(chuàng)新性

立法文本結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是屬于立法技術(shù)方面的問題，各自治縣自治條例的內(nèi)在排版設(shè)計(jì)在形式上可以細(xì)分為三類：一是“八章式”結(jié)構(gòu)，即“總則（第一章）→自治機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院→經(jīng)濟(jì)建設(shè)→財(cái)政金融→社會(huì)事業(yè)→人才隊(duì)伍建設(shè)→民族關(guān)系→附則（第八章）”，融水、隆林、都安、巴馬、富川、羅城、環(huán)江等7個(gè)自治縣采取這種結(jié)構(gòu)；二是“七章式”結(jié)構(gòu)，即“總則（第一章）→自治機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院→自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)→自治縣享受的法定權(quán)益→民族關(guān)系→自治條例執(zhí)行的監(jiān)督檢查與處罰→附則（第七章）”，只有大化瑤族自治縣采用此種模式，也是唯一明確實(shí)施的法律責(zé)任的自治條例；三是“六章式”結(jié)構(gòu)，此種又可再細(xì)化為兩類，其一為“總則（第一章）→自治機(jī)關(guān)和人民法院、人民檢察院→自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)→自治縣享受的法定權(quán)益→民族關(guān)系→附則（第六章）”，體現(xiàn)在金秀、恭城兩個(gè)自治縣自治條例中；其二則將前類之第二章解構(gòu)為兩章，即第二章“自治機(jī)關(guān)的組織”和第三章“人民法院和人民檢察院的組織和工作”，而刪去了前類“自治縣享受的法定權(quán)益”一章，其他章名相同，共六章，此為龍勝、三江等自治縣所用。相比之下，多數(shù)自治縣自治條例的謀篇布局都照搬自《民族區(qū)域自治法》的“序言＋七章式”結(jié)構(gòu)，僅僅少了“序言”和“上級(jí)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)”。雖然第一類“八章式”結(jié)構(gòu)中存在許多表面上的差異性，但系對(duì)自治權(quán)進(jìn)行分解而成，沒有多少實(shí)質(zhì)性的特點(diǎn)。由此說明立法主體在制定自治條例之時(shí)，并未在體例和結(jié)構(gòu)上發(fā)揮較多的主觀能動(dòng)性，此中是否有一味唯上的心態(tài)，自治觀念的不足及害怕政治責(zé)難等內(nèi)在緣故，不得而知。

（二）重復(fù)上位法條款較多

所謂重復(fù)立法，主要是從縱向來說，如上位法規(guī)范已經(jīng)做出了某項(xiàng)規(guī)定，下級(jí)立法主體在制定規(guī)范時(shí)又照搬或者形式上“翻新”該規(guī)定，而沒有實(shí)質(zhì)性的變化，屬于對(duì)同一事項(xiàng)的疊加規(guī)制，失去了地方立法的應(yīng)有價(jià)值。在民族區(qū)域自治立法實(shí)踐中，此亦稱“小民族區(qū)域自治法”或“套改”原則，指將民族區(qū)域自治法的相關(guān)條文改為本民族地區(qū)立法的內(nèi)容。［6］120縱觀各自治縣自治條例，文本中超過70%的內(nèi)容與《民族區(qū)域自治法》相雷同，只有部分對(duì)當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化發(fā)展及少數(shù)民族權(quán)益保障有所照顧，不能充分體現(xiàn)本地的民族性、地域性等相關(guān)問題，顯然這與對(duì)自治條例的期望定位是存在較大差距的。此外，各個(gè)自治縣自治條例之間的重復(fù)率較多，未能有效體現(xiàn)出各自的獨(dú)特性。之所以如此，多因自治機(jī)關(guān)追求形式上的齊全，還試圖確立較多對(duì)自治縣有利的條款。在民族區(qū)域自治立法過程中，應(yīng)突顯民族化和自治權(quán)利的重要性，民族化是民族區(qū)域自治的表現(xiàn)形式，是與單純的地方自治相區(qū)分的標(biāo)志，而自治權(quán)利是民族區(qū)域自治的本質(zhì)內(nèi)涵，若沒有民族化和自治權(quán)利，民族區(qū)域自治制度將名存實(shí)亡。重復(fù)立法不利于法治體系的統(tǒng)一，有損法律法規(guī)的完整性，更會(huì)給執(zhí)法者在具體執(zhí)行工作中增加困擾，因而需要立法者予以警惕，不能為了制定自治條例而去制定，此乃“應(yīng)付性立法”，必然漏洞百出，要從實(shí)際出發(fā)，在調(diào)查論證的基礎(chǔ)上再為之。

（三）不確定性用語較多且可操作性較低

憲法及民族區(qū)域自治法為民族自治地區(qū)立法做出了一般性的原則性規(guī)定，指明了立法方向。每一個(gè)民族地方，都有其特殊的背景和環(huán)境，不能籠統(tǒng)地做統(tǒng)一要求，需要實(shí)事求是，因地制宜，有針對(duì)性地開展民族工作。作為民族地方的自治條例，應(yīng)該承擔(dān)將上述抽象性規(guī)范進(jìn)一步具體化的責(zé)任，使之切合民族地區(qū)的特點(diǎn)，這樣才能充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)全方位發(fā)展的優(yōu)勢。然而，理想與現(xiàn)實(shí)之間總存在一定的差距。通過詳細(xì)觀察各自治縣自治條例，發(fā)現(xiàn)自治條例中普遍存在政策性語言或道德要求式的表述，少有具體規(guī)范的法律術(shù)語，文本所指問題的針對(duì)性不強(qiáng)，且許多用語的不確定性較濃，比較模糊。如《融水苗族自治縣自治條例》第11條規(guī)定，其他民族在自治縣政府組成人員中應(yīng)有一定比例的名額；《羅城仫佬族自治縣自治條例》第9條規(guī)定，自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，應(yīng)當(dāng)合理配備仫佬族或其他少數(shù)民族的人員，那么何為“一定比例”“合理配備”，這需要再定標(biāo)準(zhǔn)才能界定清楚。此外，自治條例規(guī)定的有些內(nèi)容不切合實(shí)際，得到有效執(zhí)行的可能性較低。法律規(guī)范要想得到有效遵循，須以其強(qiáng)制力作為后盾，但各自治條例中僅有《大化瑤族自治縣自治條例》專列一章提及法律責(zé)任問題，其余完全沒有法律責(zé)任和救濟(jì)規(guī)范的蹤影，由此導(dǎo)致自治條例的權(quán)威性和可操作性被壓縮至較小范圍。

（四）自治條例立法權(quán)不獨(dú)立

立法權(quán)在國家權(quán)力體系中處于最高地位，是產(chǎn)生其他類權(quán)力的前提和依據(jù)。一般來說，完整的立法權(quán)在程序上包括提案、審議、表決與公布等四個(gè)要素，其中表決權(quán)的外觀就是批準(zhǔn)行為或不予批準(zhǔn)行為，只有順利走完這四步，立法機(jī)關(guān)才能生產(chǎn)出合格的立法產(chǎn)品，至少在形式上具備了合法性和強(qiáng)制實(shí)施性。然而，按照《憲法》 《民族區(qū)域自治法》 《立法法》的規(guī)定，在自治條例制定完成后，還需要履行報(bào)請(qǐng)全國人大常委會(huì)與省或自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的程序，方可有效。學(xué)界對(duì)于“報(bào)批制”行為存在許多討論，有學(xué)者認(rèn)為自治地區(qū)行使立法權(quán)時(shí)必須經(jīng)過其他機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，便不是獨(dú)立的立法權(quán)；［7］69將自治立法的批準(zhǔn)權(quán)單獨(dú)列出交由上級(jí)人大常委會(huì)行使，事實(shí)上形成了自治立法權(quán)的不完整性，是我國民族自治地方立法機(jī)制的一大缺陷；［8］63報(bào)批制將完整的自治立法權(quán)人為地一分為二，把表決生效權(quán)從民族自治地區(qū)立法權(quán)中抽離開來，促使上級(jí)部門“權(quán)力本位”或“部門本位”思想的滋生，不利于民族自治地方自治權(quán)利的享有，也不能稱其擁有自治立法權(quán)；［9］11還有學(xué)者將此定位為“半個(gè)立法權(quán)”，認(rèn)為民族區(qū)域自治地方的立法權(quán)只是一種特殊的法案起草權(quán)。［10］102我們認(rèn)為全國或省、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)生效權(quán)屬于立法批準(zhǔn)的立法審查，是立法監(jiān)督的一個(gè)體現(xiàn)，乃兼有立法程序和立法監(jiān)督雙重性的立法制度。［11］340批準(zhǔn)行為是決定自治條例是否合法、有效的標(biāo)志，即使自治地方人大按照法定程序通過形成了法案，也不能對(duì)外發(fā)生法律效力。其實(shí)，無論是制定時(shí)或修改時(shí)的批準(zhǔn)行為，都不會(huì)對(duì)自治條例草案或修正案的內(nèi)容做出更改。通過對(duì)自治條例的變通規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)性審查后，要么批準(zhǔn)生效，要么不批準(zhǔn)并退回制定機(jī)關(guān)調(diào)整和修改，這只是批準(zhǔn)與否的問題。［12］278雖然自治縣自治條例是經(jīng)過自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)之后才正式實(shí)施的，但歸根結(jié)底，應(yīng)是自治縣人大的立法產(chǎn)物，并非自治區(qū)人大常委會(huì)制定的規(guī)范，法律位階限定于自治縣一級(jí)，也僅能在自治縣行政區(qū)域內(nèi)適用，因?yàn)樽灾螚l例從提案、審議到表決等立法程序均由自治縣人大完成，只是自治縣人大通過的自治條例屬于效力待定的法律規(guī)范，須經(jīng)過區(qū)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的手續(xù)確認(rèn)后才能正式生效，這有別于一個(gè)主體的完整的立法行為。這就相當(dāng)于經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)、由國務(wù)院部門公布的規(guī)范性文件，不能稱為行政法規(guī)。通常而言，報(bào)批制會(huì)加強(qiáng)國家或省一級(jí)人大常委會(huì)對(duì)自治立法的監(jiān)控，維護(hù)法制體系的統(tǒng)一，防止自治立法權(quán)被濫用，但也會(huì)加劇自治地方與上級(jí)國家機(jī)關(guān)之間明里暗里的緊張關(guān)系，提高民族自治地方制定自治條例的難度，此亦是自治區(qū)一級(jí)自治條例未能出臺(tái)的主要原因（如自治條例制定手續(xù)非常繁瑣，有些問題不愿冒犯，不如制定地方性法規(guī)，或者心有余而力不足）。

另外，按《廣西壯族自治區(qū)立法條例》第53條第2款規(guī)定，在自治條例草案提請(qǐng)本級(jí)人大審議前，要送交自治區(qū)人大民族委員會(huì)征求意見。該條例明文增加了“征求意見”環(huán)節(jié)，是草案形成的必經(jīng)步驟，這說明上級(jí)人大涉足自治立法的時(shí)間點(diǎn)進(jìn)一步前移，可能條例的旨趣在于避免自治縣自治條例出現(xiàn)違法或不當(dāng)情形，或者為自治區(qū)人大在縣自治條例中植入某種意圖提供依據(jù)，以此加強(qiáng)立法監(jiān)控。需要注意的是在濃厚的科層制體系影響之下，上級(jí)的“意見”會(huì)被視作“指示”“命令”，這表明自治縣行使自治立法權(quán)的活動(dòng)空間進(jìn)一步受限，被外界干預(yù)的可能性增大。并且，《廣西壯族自治區(qū)立法條例》作為地方性法規(guī)，是否擁有立法權(quán)限去設(shè)定自治縣自治條例的制定程序，顯然是值得質(zhì)疑的。

（五）自治條例內(nèi)容違反上位法或越權(quán)立法

根據(jù)依法治國思想之職權(quán)法定原則，任何國家機(jī)關(guān)都必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使公權(quán)力，超越權(quán)限而為的行為，將遭受法律的否定性評(píng)價(jià)。權(quán)限具有法定性，來自于機(jī)關(guān)的固有權(quán)力（如組織法規(guī)定）和上級(jí)機(jī)關(guān)的合法授權(quán)，以此劃定各個(gè)機(jī)關(guān)之間的權(quán)力邊界線。民族自治地方的自治立法權(quán)依《憲法》中的“民族關(guān)系憲法”、《民族區(qū)域自治法》與《立法法》等憲法性法律規(guī)范而定，也因此樹立了自治立法的權(quán)力界碑，不得逾越自治立法權(quán)限，不得違反或抵觸上述法規(guī)范，必須謙卑地服從之。通過查閱各自治縣自治條例，發(fā)現(xiàn)有些條例的條文內(nèi)容前后之間沒有很好銜接，與其他法律法規(guī)的規(guī)定相矛盾，具體表現(xiàn)為有的內(nèi)容與上位法相抵觸，如規(guī)定法院的法律文書只能使用規(guī)范漢字等；或者超越自治權(quán)限，規(guī)定了上級(jí)國家機(jī)關(guān)職責(zé)，給予其大量作為或者不作為的義務(wù)，想以此束縛上級(jí)機(jī)關(guān)的行為，從而為自己爭取更多利益，如規(guī)定上級(jí)機(jī)關(guān)在減免配套資金時(shí)，自治縣要低于其他普通縣市，或自治縣在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，要獲得上級(jí)機(jī)關(guān)的優(yōu)先照顧等，但按越權(quán)無效原則，上級(jí)國家機(jī)關(guān)不會(huì)受制于自治條例，那么這就使得自治條例的規(guī)定“流產(chǎn)”等。以上違法行為的出現(xiàn)，需要叩問的是，作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序中是否有合法性審查步驟，若有，該步驟是否為必須，亦是否盡到了應(yīng)有的防范立法權(quán)濫用的職責(zé)。通過查閱《廣西壯族自治區(qū)立法條例》，發(fā)現(xiàn)合法性審查要求僅存在于“設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法程序”之中，而對(duì)于自治立法，主要審查其變通、補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)限范圍，至于何故，應(yīng)有質(zhì)疑。由此觀之，立法者或者能對(duì)立法產(chǎn)生實(shí)際影響的主體要正確地認(rèn)識(shí)民族區(qū)域自治制度，不能把自治條例當(dāng)作各種利益獲取的“優(yōu)先”依據(jù)，自以為是、一廂情愿地規(guī)定中央、上級(jí)國家機(jī)關(guān)的“照顧”義務(wù)，而要貼近《民族區(qū)域自治法》的目標(biāo)和鵠的，發(fā)揮自治條例維護(hù)自治民族的平等、團(tuán)結(jié)及發(fā)展權(quán)利的功能，彰顯本地的政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)。自治條例的條文數(shù)量不在于多，所涉范圍不在于廣，應(yīng)該注重條款的質(zhì)量以及未來實(shí)施的效果問題。

三、自治立法權(quán)行使之完善路徑

民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)容的全面實(shí)現(xiàn)得倚靠法治，而法治的建成得具備良好的法律，故立法權(quán)得到正確行使是關(guān)鍵。這不僅需要憲法和民族區(qū)域自治法等中央層面立法的總體定位和宏觀保障，還需要各地出臺(tái)配套法律規(guī)范予以細(xì)化，方可落實(shí)。在自治條例制定過程中，要注重立法質(zhì)量，改革監(jiān)督審查機(jī)制，保證立法的民族性、地方性、民主性、科學(xué)性和時(shí)代性。在自治條例制定公布后，要采取有效措施保障規(guī)范內(nèi)容得到實(shí)施，明確責(zé)任懲戒機(jī)制和權(quán)益救濟(jì)途徑。

（一）構(gòu)建自治立法評(píng)估機(jī)制，科學(xué)規(guī)劃自治立法項(xiàng)目

法律受時(shí)代變遷的影響，乃所處時(shí)代的物質(zhì)生產(chǎn)條件和社會(huì)實(shí)際情況下所產(chǎn)生的社會(huì)共同意志，立法內(nèi)容只有來自于實(shí)踐且不斷回應(yīng)時(shí)代發(fā)展，才能獲得普遍認(rèn)可并被有效遵循。否則，法律條文會(huì)變得僵硬、枯澀，停留在天空中，難以下沉到實(shí)際工作、生活中，發(fā)揮其現(xiàn)實(shí)價(jià)值。自治條例的制定必須符合民族區(qū)域自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的實(shí)際需求，要緊跟上級(jí)國家機(jī)關(guān)的立法規(guī)定出臺(tái)配套舉措，更要發(fā)揮主動(dòng)精神，針對(duì)本地區(qū)出現(xiàn)的新情況、新現(xiàn)象，及時(shí)開展立法予以規(guī)范。為實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的科學(xué)化和利益配置的合理化，這就要求合理規(guī)劃自治立法項(xiàng)目和構(gòu)建立法評(píng)估機(jī)制，在法案立項(xiàng)（前期調(diào)查研究，明確立法的重難點(diǎn)，立項(xiàng)也是方向）的基礎(chǔ)上，通過對(duì)法案進(jìn)行評(píng)估（包括制定前和實(shí)施后），再將評(píng)估結(jié)果（充分論證必要性和可行性）作為自治立法的立、改、廢、釋的重要依據(jù)，有利于及時(shí)修訂清理過時(shí)、與上位法沖突等不宜繼續(xù)適用的條例，防止地方保護(hù)和部門利益法制化，凸顯當(dāng)?shù)孛褡逄厣?，增?qiáng)立法的執(zhí)行力、操作性和預(yù)見性，完善民族區(qū)域自治地區(qū)的立法體系。需要注意的是通過對(duì)立項(xiàng)的全面評(píng)估，可以有效排除非自治事項(xiàng)滲入自治條例規(guī)范中，因?yàn)槟壳岸?，自治縣是沒有地方性法規(guī)制定權(quán)的。

（二）創(chuàng)設(shè)民族立法專家?guī)?，擴(kuò)大公眾參與渠道和力度

毋庸置疑，自治立法權(quán)的法定行使主體是自治機(jī)關(guān)的人大，但不等于其他人員不能參加到自治立法過程中來。立法是一項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)活，技術(shù)的好壞取決于參與立法的人員能力的大小，因自治立法涉及變通規(guī)定，較普通立法權(quán)限更大，這就要求自治立法案的制定人員不僅要具備一般立法者的專業(yè)素質(zhì)，還要對(duì)當(dāng)?shù)孛褡搴偷胤教攸c(diǎn)有全面準(zhǔn)確的了解和認(rèn)知。自治條例多由州、縣人大承擔(dān)制定工作，但從已有條例文本內(nèi)容可知，立法質(zhì)量普遍不高，立法人員的法律素養(yǎng)存在較大的提升空間。為保證自治立法的質(zhì)量，應(yīng)該建立多元化立法起草機(jī)制，創(chuàng)設(shè)民族立法專家?guī)旎蛘吡⒎ǚ?wù)基地（包括法學(xué)專家、民族學(xué)專家、社會(huì)學(xué)專家等，每個(gè)具體的立法專家組可以根據(jù)需要搭配），發(fā)揮專家?guī)斐蓡T參與立法或培訓(xùn)立法工作人員的作用，從而保障自治條例規(guī)范的技術(shù)性，增強(qiáng)立法語言的嚴(yán)謹(jǐn)度，完善立法內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)。同時(shí)，要堅(jiān)持民主立法， 建立自治立法聽證制度，強(qiáng)化自治立法的透明度，廣泛聽取當(dāng)?shù)馗髅褡宕砗透骼鎴F(tuán)體代表的意見和建議，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，充分發(fā)揮人大代表參與起草和修改自治立法的作用，保證自治立法的民主性、代表性和社會(huì)可接受性。

（三）建立健全自治條例實(shí)施的監(jiān)督保障機(jī)制

所謂監(jiān)督保障機(jī)制，系指在自治區(qū)域內(nèi)，為保障自治條例得到有效實(shí)施而設(shè)立的審查監(jiān)督機(jī)制。［13］119法律的生命在于實(shí)施，只有通過實(shí)施環(huán)節(jié)才能將法律文本設(shè)定的目的、價(jià)值以及行為模式轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行為。通過建立監(jiān)督保障制度，可以對(duì)自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的行為進(jìn)行審查、控制、調(diào)節(jié)和糾正，還可以為自治立法確立責(zé)任條款和懲戒措施，增強(qiáng)其權(quán)威性，這樣既保證自治機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)正確行使自治權(quán)，也能促使自治立法的內(nèi)容得到有效實(shí)行。在自治條例制定環(huán)節(jié)中，我國目前所采取的是基于立法批準(zhǔn)的審查監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)調(diào)由上級(jí)人大常委會(huì)把控自治條例的合法有效關(guān)，這與設(shè)區(qū)的市的立法程序已然相同，雖然自治條例有其制定的特殊事由和權(quán)限，但事實(shí)上差別較小，而且也不利于自治機(jī)關(guān)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極主動(dòng)、想方設(shè)法地實(shí)現(xiàn)民族區(qū)域自治制度的價(jià)值。故此，應(yīng)該逐步放寬地方自治立法權(quán)，采用備案審查機(jī)制，由上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)已經(jīng)生效的自治立法進(jìn)行事后的合法性審查，給予民族自治地方更大的、靈活的決策權(quán)，以更好地發(fā)揮自治條例反映、維護(hù)與協(xié)調(diào)民族區(qū)域自治地方不同利益的優(yōu)勢。

（四）以優(yōu)惠照顧理論修復(fù)中央與地方關(guān)系

在定位中央與自治地方之間的關(guān)系時(shí)，不能與域外的地方自治作同等理解，民族區(qū)域自治不是基于中央和地方關(guān)系而言的地方自治，需要正確認(rèn)識(shí)我國民族區(qū)域制度下自治權(quán)的本質(zhì)內(nèi)涵，并非中央與地方權(quán)力分立的表現(xiàn)，而是由自治機(jī)關(guān)在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法自主地管理本民族內(nèi)部事務(wù)。自治實(shí)際上是一種自主權(quán)，自治機(jī)關(guān)在行使自治權(quán)時(shí)，要遵守憲法與民族區(qū)域自治法所確立的基本原則和權(quán)限，服從中央和上級(jí)國家機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從實(shí)質(zhì)意義上的憲政來說，自治權(quán)不能完全等同于國家權(quán)力，它是國家授予權(quán)力主體在一定民族或空間范圍內(nèi)的一種自主管理權(quán)利。［1］14在橫向水平上，民族區(qū)域自治地方擁有其他一般地方?jīng)]有的權(quán)力（權(quán)利），要獲得中央更多的照顧，此即稱為“優(yōu)惠照顧理論”［14］50。在實(shí)施中央高度集權(quán)的當(dāng)下，自治地方不應(yīng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分立，試圖擺脫中央的控制，而應(yīng)置換為權(quán)利的主張，努力爭取中央的政策照顧和立法支持，并減少彼此的緊張、對(duì)立的因素。作為中央國家機(jī)關(guān)，要通過制定法律、把握方向和宏觀調(diào)控對(duì)自治地方進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理，也要與自治地方互相尊重，特別是對(duì)方的利益訴求，樹立規(guī)則意識(shí)和秩序意識(shí)，構(gòu)建地方的利益表達(dá)機(jī)制，從而保證自治地方享有切實(shí)的自治權(quán)。［15］527－528總之，面向長遠(yuǎn)未來，中央與地方的關(guān)系要以法治形式打造成穩(wěn)固的制度模式，共同完善民族自治地方立法的制度建設(shè)，［16］70合理界定二者之間的權(quán)限，最終實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化。

四、結(jié) 語

社會(huì)現(xiàn)象無盡，法律規(guī)范有窮，法律無法對(duì)所有社會(huì)現(xiàn)象窮盡規(guī)范。法治得以彰顯的兩種基本形式是立法與實(shí)施，就自治立法而言，在立法環(huán)節(jié)，自治地方的人大要樹立正確的自治觀念，積極主動(dòng)地行使自治權(quán)，提升立法人員的專業(yè)素養(yǎng)，引入專家及各民族代表、社會(huì)公眾等參與立法，從而增強(qiáng)立法的技術(shù)和質(zhì)量，保障自治立法的可操作性，以此調(diào)節(jié)和平衡各種利益關(guān)系。當(dāng)然，中央和上級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)該給予實(shí)際的優(yōu)惠照顧，并消弭各種潛在的障礙。在實(shí)施環(huán)節(jié)，要通過法律責(zé)任的設(shè)定，促使各項(xiàng)舉措得到貫徹執(zhí)行，保障少數(shù)民族群眾的合法權(quán)益，增強(qiáng)少數(shù)民族群眾的自豪感和凝聚力。通過自治立法權(quán)的有效運(yùn)用，構(gòu)造民族自治地方社會(huì)治理的現(xiàn)代化法治體系，并以法治思維處理民族事務(wù)，法治手段化解民族問題，如此，民族區(qū)域自治制度的根基和成果將得到持久維護(hù)和加速擴(kuò)展。

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〔責(zé)任編輯：袁麗紅〕

A STUDY ON THE CURRENT SITUATIN AND COUNTERMEASURES OF EXERCISE OF THE AUTONOMOUS LEGISLATIVE RIGHT：IN THE PERSPECTIVE OF AN ANALYSIS OF THE AUTONOMOUS REGULATIONS OF THE 12 AUTONOMOUS COUNTIES IN GUANGXI

Li Huai

Due to the absence of autonomous regulations and implementation measures of the“Law on Regional Ethnic Autonomy”，the exercise of regional level autonomous legislative right in Guangxi is extremely limited.Seeing from the legislative situation of the autonomous county，despite the fact that the whole autonomous counties have already formulated regulations，a number of problems still exist，i.e.terms or structure of the upper law are repeated， some provisions are beyond the legislative authority，vague in content or lack of operability， legal liability provisions are absent， poor reflection of ethnic characteristics，low quality of legislation， insufficient public participation etc..For the effective implementation of“Law on Regional Ethnic Autonomy”，it is necessary to repair the relationship between central government and autonomous region according to the preferential theory，and autonomous regulations and implementation measures ought to be enacted as soon as possible.In the legislative process，we should set up an evaluation mechanism for autonomous legislation，and plan autonomous legislation scientifically.In addition， we should set up a thinktank of experts specialized in ethnic legislation，expand the channels and efforts for public participation，and establish and improve the supervision and protection mechanism for the implementation of autonomous regulations.

regional national autonomy；autonomous legislative right；autonomous county regulations；legislative competence

【作 者】李淮，武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。武漢，430072

D633.2【文獻(xiàn)識(shí)別碼】A

1004-454X（2017） 05-0032-008

國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法治中國建設(shè)與民族區(qū)域自治——民族區(qū)域自治法頒布實(shí)施30周年評(píng)估研究”（14AMZ001）。