呂程平

（清華大學(xué)社科學(xué)院，北京 100084）

·公共管理研究·

沿海特大鎮(zhèn)的線形治理體系：基于廣東省L鎮(zhèn)的考察

呂程平

（清華大學(xué)社科學(xué)院，北京 100084）

所謂線性治理系統(tǒng)是指通過運(yùn)用自上而下的行政科層體系內(nèi)部資源，并綜合運(yùn)用規(guī)制能力、動(dòng)員能力、傳導(dǎo)能力，以行政力量擴(kuò)容、行政體系結(jié)構(gòu)性突破、行政體系標(biāo)準(zhǔn)化等手段提高管理效度、細(xì)化部門責(zé)任，推進(jìn)社會(huì)管理的體系。L鎮(zhèn)線性治理框架可以分為若干項(xiàng)具體舉措,包括增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度、逆受控對(duì)象性管理、以技術(shù)性突破強(qiáng)化線性治理、以任務(wù)節(jié)點(diǎn)形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益、內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組與科層制復(fù)制等。線性社會(huì)治理其局限性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是由于線性控制本身的單向性引起的受控對(duì)象拒絕參與、拒絕配合；二是線性控制體系的維持必然要求行政資源的持續(xù)投入；三是由于不觸及結(jié)構(gòu)性背景的改變，因而社會(huì)問題會(huì)持續(xù)產(chǎn)生。

線形治理；特大鎮(zhèn)；社會(huì)治理；科層制

我國(guó)現(xiàn)階段面臨的社會(huì)治理問題之復(fù)雜程度、困難程度十分嚴(yán)峻。而基層政府，特別是面對(duì)龐雜性治理問題地區(qū)的基層政府，進(jìn)行了大量的卓有成效的創(chuàng)新。總結(jié)、提升這樣的地方治理創(chuàng)新，豐富具有中國(guó)氣派和特點(diǎn)的治理理論，是當(dāng)代學(xué)人義不容辭的責(zé)任。

近年來，學(xué)界從各種角度對(duì)科層制治理體系提出質(zhì)疑，并提出了各種改進(jìn)方案，現(xiàn)對(duì)其中較有代表性的略舉概要。網(wǎng)絡(luò)型治理理論，認(rèn)為要將私人領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)政策納入公共政策的框架，以政府為唯一主體的管理必須讓位于多元主體的協(xié)同治理，即各種公共的或私人的個(gè)人與機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)型治理（童星，2015）[1]。分權(quán)與自治理論，認(rèn)為體系科層化組織制度具有的難以控制性是治理現(xiàn)代化的潛在障礙，需要加強(qiáng)分權(quán)與擴(kuò)大自治才能革除科層之弊（劉筱勤，2016）[2]。合同制治理，即以平等、自由、合作、互惠為原則，將個(gè)人合理地讓渡出來的自然權(quán)利形成的政府權(quán)力，以合同為內(nèi)在協(xié)調(diào)機(jī)制組成的一種公共行動(dòng)形式（王楨楨，2010）[3]。張魯萍認(rèn)為應(yīng)以環(huán)境治理為契機(jī)，實(shí)行行政管理的多中心化（張魯萍，2016）[4]。這些理論思考，多從1970年代以來當(dāng)代西方治理理論出發(fā),強(qiáng)調(diào)私人機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)治理中的作用。

需要注意的是，這些當(dāng)代西方治理理論的提出有其特定的歷史和社會(huì)結(jié)構(gòu)背景。1970年代左右，西方社會(huì)普遍進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口教育水平達(dá)到相當(dāng)高度，上述理論據(jù)以產(chǎn)生的所謂“治理危機(jī)”與我國(guó)當(dāng)代治理問題有著明顯差異。我國(guó)現(xiàn)階段正處于工業(yè)化中期，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極不均衡，既有后工業(yè)時(shí)代的社會(huì)問題，也有工業(yè)時(shí)代甚至前工業(yè)時(shí)代的問題。以此情形來看，當(dāng)代中國(guó)治理理論建構(gòu)，既要吸收、借鑒一切先進(jìn)的治理理論，又要甄別理論的具體適用性，同時(shí)更要從當(dāng)代我國(guó)治理實(shí)踐出發(fā)，認(rèn)識(shí)到將十多億人口送入工業(yè)社會(huì)，在世界史上必然是空前絕后的。

一個(gè)具有高責(zé)任性和執(zhí)行力、在區(qū)域社會(huì)治理中運(yùn)行良好的社會(huì)治理制度，一定是從當(dāng)?shù)靥囟ǖ纳鐣?huì)治理特征出發(fā)，其既是對(duì)治理問題的回應(yīng)，又是以對(duì)社會(huì)問題產(chǎn)生原因與公共組織績(jī)效評(píng)價(jià)的思考為立足點(diǎn)，對(duì)行政資源的有效利用[5]（P123）。L鎮(zhèn)錯(cuò)綜龐雜的社會(huì)治理問題促生了這里結(jié)構(gòu)復(fù)雜、手段多樣的社會(huì)治理架構(gòu)，為研究基層特大鎮(zhèn)社會(huì)治理提供了不可多得的樣本。

L鎮(zhèn)位于廣東省H市，是全國(guó)最大的皮革皮具生產(chǎn)基地和原輔材料銷售地之一，聚集了8000多家皮具生產(chǎn)企業(yè)和 18000多家皮具原輔材料及縫制設(shè)備商行。這里常住人口超過30萬人，高于戶籍人口5-6倍。高流動(dòng)性的外來人口、顯著的本地與外地人口倒置水平、家庭作坊式生產(chǎn)商高度聚集，給這里帶來了嚴(yán)峻的社會(huì)治理挑戰(zhàn)。

一、L鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)治理概況

從人口構(gòu)成上來講，據(jù)統(tǒng)計(jì)，L地區(qū)務(wù)工人群來自多個(gè)省份，其中比例較大的省份包括湖南占29.37%、廣東（不含H市）占21.48%、廣西占12.4%、湖北占7.7%。這些外來務(wù)工人員學(xué)歷偏低，根據(jù)主管部門提供的數(shù)據(jù)，L鎮(zhèn)外來務(wù)工人員中，初中及以下學(xué)歷的超過80%，明顯高于H市其它鎮(zhèn)街。這樣的人口結(jié)構(gòu)帶來的一個(gè)顯著特點(diǎn)是人群融合程度低，即使是來自同一地區(qū)的群體，也會(huì)將祖籍地村落、氏族間的“宿怨”帶到新居住地。由于法律意識(shí)淡薄等原因，一些發(fā)生在外來務(wù)工人員身上的經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、民事、勞資糾紛往往訴諸于非理性、甚至暴力的手段，演化為沖突性事件。

從居住結(jié)構(gòu)上看，L鎮(zhèn)外來人員在出租屋居住的比例高達(dá)93%，超過H市平均水平近20個(gè)百分點(diǎn)。幾十萬外來人口居住在由宅基地改建的出租屋內(nèi)，使大量有犯罪前科及有各種劣跡的人員容易混居于鱗次櫛比的出租屋內(nèi)，而這里也往往是窩贓、吸毒販毒、賣淫嫖娼的理想場(chǎng)所。近年來，L鎮(zhèn)運(yùn)用科技手段加強(qiáng)出租管理，治安環(huán)境已有明顯好轉(zhuǎn)。然而，由于出租屋主對(duì)出租屋管理意識(shí)不強(qiáng)、出租屋用作各種經(jīng)營(yíng)性用途等原因，這里仍潛藏著治安、消防隱患，其具有強(qiáng)烈的易反復(fù)性、易蔓延等特征。

從勞資關(guān)系來看，受制于當(dāng)?shù)匾约彝プ鞣粸橹鞯漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制約，L鎮(zhèn)形成了一種獨(dú)特的“日薪制”雇傭結(jié)構(gòu)。相當(dāng)部分雇主與雇員間無勞動(dòng)合同、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)，拖欠工資更是成為“行業(yè)慣例”。這種游離于法律之外的雇傭結(jié)構(gòu)，直接導(dǎo)致了各種勞資糾紛層出不窮。由于家庭式作坊的經(jīng)營(yíng)方式，對(duì)訂單和大環(huán)境有很強(qiáng)依賴性，當(dāng)訂單鏈或資金鏈斷裂，就會(huì)出現(xiàn)工資拖欠、“老板跑路”等情況。僅2017年3月份，當(dāng)?shù)貏诒O(jiān)部門統(tǒng)計(jì)在案的工資拖欠及老板逃匿事件就有13起，涉及30余人。筆者在當(dāng)?shù)赝鈦砣丝诰奂瘏^(qū)進(jìn)行了一定規(guī)模的問卷調(diào)查，其中從“勞動(dòng)糾紛解決方法”可以看出，有五分之一強(qiáng)的受訪者表示會(huì)通過“找親朋好友討說法”的方式。

勞動(dòng)糾紛解決方法

本研究根據(jù)對(duì)L鎮(zhèn)社會(huì)治理的實(shí)踐考察，提出的線性治理系統(tǒng)是指通過運(yùn)用自上而下的行政科層體系內(nèi)部資源，并綜合運(yùn)用規(guī)制能力、動(dòng)員能力、傳導(dǎo)能力，以行政力量擴(kuò)容、行政體系結(jié)構(gòu)性突破、行政體系標(biāo)準(zhǔn)化等手段提高管理效度、細(xì)化部門責(zé)任，推進(jìn)社會(huì)管理的治理體系。

二、L鎮(zhèn)線性治理體系的構(gòu)成

線性治理框架可以分為三項(xiàng)基本原則與九項(xiàng)具體舉措。這三項(xiàng)原則是：以行政力量擴(kuò)容提高線性治理能力、以行政體系結(jié)構(gòu)性突破強(qiáng)化治理能力、以行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)化線性治理能力。

在L鎮(zhèn)的實(shí)踐中，以行政力量擴(kuò)容提高線性治理能力原則包括四項(xiàng)具體舉措，分別是增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度、壓力持續(xù)性與管制密度增強(qiáng)、符號(hào)的宣教與控制、以治理社會(huì)資本提升線性治理能力。在這里，行政力量的擴(kuò)容不僅是指行政機(jī)構(gòu)的實(shí)際擴(kuò)容，還包括利用宣教符號(hào)和培育治理社會(huì)資本在文化和社會(huì)心理空間增強(qiáng)線性治理能力。

以行政體系結(jié)構(gòu)性突破強(qiáng)化治理能力原則包括逆受控對(duì)象性管理、以技術(shù)性突破強(qiáng)化線性治理、以任務(wù)節(jié)點(diǎn)形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益、內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組與科層制復(fù)制。這些舉措分別是從行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)重組、技術(shù)對(duì)行政結(jié)構(gòu)和手段的改變、以任務(wù)為節(jié)點(diǎn)的機(jī)構(gòu)優(yōu)化達(dá)到加強(qiáng)社會(huì)治理的目的。

以行政系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)化線性治理能力包括任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施策略、重點(diǎn)領(lǐng)域突破形成可復(fù)制模式。這兩個(gè)舉措通過流程化手段、統(tǒng)一信息標(biāo)示等手段形成制式化的、可復(fù)制的社會(huì)治理模式。

三、L鎮(zhèn)線性管理體系的九項(xiàng)措施

1.增加管控受端提升覆蓋范圍和信息敏感度

本研究提出的增加管控受端覆蓋范圍，本質(zhì)上屬于通過行政力量擴(kuò)容這種方式，其基本特征是面對(duì)復(fù)雜人口結(jié)構(gòu)，通過根據(jù)受控對(duì)象的地理空間部分，建立區(qū)域性管控端，投入行政力量，達(dá)到增加管控覆蓋面，強(qiáng)化管控力度、獲取受控信息、形成快速應(yīng)對(duì)能力的目的。

以L鎮(zhèn)在社會(huì)治理中的實(shí)際做法來看，其中一個(gè)做法就是通過“綜治維穩(wěn)中心”、社區(qū)服務(wù)站、村（居）綜治維穩(wěn)工作站等管控端將管控資源持續(xù)到社會(huì)治理一線，輸入到龐雜錯(cuò)綜的人口高密度聚集區(qū)域，形成一個(gè)個(gè)所謂的“突觸”。這個(gè)由4個(gè)綜治信訪維穩(wěn)中心、19個(gè)村（居）綜治信訪維穩(wěn)工作站、11個(gè)社區(qū)服務(wù)站、5大商（協(xié)）會(huì)、2個(gè)流動(dòng)黨支部構(gòu)成的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)”，在2016年處理各類維穩(wěn)矛盾糾紛近2000宗。在這里，管控端點(diǎn)的延伸，不僅是通過實(shí)體服務(wù)中心的建設(shè)，還包括通過“鎮(zhèn)長(zhǎng)熱線”等多媒介的治理訴求反映與反饋機(jī)制，這樣實(shí)虛結(jié)合、多媒介、多平臺(tái)出擊的管控端點(diǎn)擴(kuò)容強(qiáng)化了行政服務(wù)的回應(yīng)性水平。

管控點(diǎn)擴(kuò)容的另一面是財(cái)政、身份與信息界限。在有限財(cái)政資源和體制內(nèi)編制崗位的剛性制約下，通過行政力量擴(kuò)容增強(qiáng)基層管控力量的方法，必然面臨“財(cái)政與身份”雙重天花板。在財(cái)政制約方面，現(xiàn)階段社區(qū)服務(wù)站工作經(jīng)費(fèi)較少。每個(gè)社區(qū)服務(wù)站目前工作經(jīng)費(fèi)僅為16萬元/年，這不僅影響到一些大型公共服務(wù)活動(dòng)的開展，而且由于社區(qū)服務(wù)站工作人員待遇不高，無法進(jìn)入事業(yè)編制，造成隊(duì)伍不穩(wěn)定。目前L鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)站工作人員按人頭費(fèi)每年每人撥付4萬元，社區(qū)服務(wù)站工作人員待遇與臨聘人員待遇一樣，每月到手工資僅2000元左右。且L鎮(zhèn)情況特殊，轄區(qū)面積大、管理人口多、工作面廣、工作量大，社區(qū)服務(wù)站工作人員經(jīng)常被抽調(diào)到其他部門幫忙，且工作壓力大，所以社區(qū)工作無吸引力，留不住人才。社區(qū)服務(wù)站開辦以來，共招聘工作人員98人，現(xiàn)已流失工作人員40多人。

2.逆受控對(duì)象性管理

本研究提出的逆受控對(duì)象管理是指反向利用受控對(duì)象的某些特征，避免行政資源在非優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域應(yīng)用，而將公共服務(wù)資源集中于易于發(fā)揮效能的領(lǐng)域。在 L鎮(zhèn)，面對(duì)聚居人口密度大、成份復(fù)雜、高流動(dòng)性等龐雜性社會(huì)治理問題，政府相關(guān)部門利用高流動(dòng)性人群的居住特征，逐漸形成了以出租屋服務(wù)管理體制為基點(diǎn)，以職能部門相互配合、“條塊結(jié)合”的服務(wù)管理體制。

L鎮(zhèn)共登記在冊(cè)出租屋1.8萬棟15.7萬套，登記來穗人員21.9萬。L鎮(zhèn)探索的出租屋管理機(jī)制，將出租屋整治作為社會(huì)管理的基礎(chǔ)工作，劃分為10個(gè)片區(qū)、57個(gè)小網(wǎng)格，穩(wěn)步推進(jìn)“人屋”管理工作。以租住房屋為管理的基本著力點(diǎn)，一定程度上避免了有限行政力量面對(duì)龐雜高流動(dòng)性人群的管理弱勢(shì)，成為治安、消防、人口登記、流動(dòng)人口服務(wù)等公共服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)的基本實(shí)施基點(diǎn)。

3.以技術(shù)性突破強(qiáng)化線性治理

技術(shù)革新力量往往成為行政效能提升和公共服務(wù)突破性創(chuàng)新的動(dòng)力。而當(dāng)代數(shù)據(jù)處理技術(shù)本身具有的中央處理特征，與政府公共管理中對(duì)龐雜性治理問題的集中管控性特征相契合，并有利于將原本廣布性分布的信息，通過大數(shù)據(jù)分析技術(shù)集中處理，從而迅速在海量信息中識(shí)別出有價(jià)值的信息鏈。在L鎮(zhèn)這樣外來人口與本地人口倒置嚴(yán)重，既有行政體系力量難以迅速擴(kuò)展的特大鎮(zhèn)，通過以監(jiān)控技術(shù)、自動(dòng)化處置、分析技術(shù)為代表的革新性技術(shù)，推動(dòng)線性管控質(zhì)量提升成為一條必然的路徑。目前，L鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)在內(nèi)的社會(huì)面視頻監(jiān)控?cái)z像頭共有10800余支，其中各村（居）共安裝治安視頻監(jiān)控?cái)z像頭2300余支，覆蓋全鎮(zhèn)各治安盲點(diǎn)、重點(diǎn)場(chǎng)所及事故多發(fā)路段，對(duì)全鎮(zhèn)的治安防控起到了明顯作用。革新性監(jiān)控設(shè)備的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)區(qū)域的全天候、全時(shí)段信息搜索和傳導(dǎo)。

L鎮(zhèn)將監(jiān)控、管理信息標(biāo)準(zhǔn)化、程式化后，基本實(shí)現(xiàn)“巡查錄入一體化”和“信息精細(xì)化”，做到了“網(wǎng)不漏樓，樓不漏戶、戶不漏人、人不漏項(xiàng)”，不僅為后繼行政管理的智能化、信息化打下了基礎(chǔ)，而且直接推進(jìn)了區(qū)域立體警務(wù)協(xié)作網(wǎng)、技術(shù)視頻防控網(wǎng)、“人屋”信息綜合管理網(wǎng)的“三網(wǎng)結(jié)合”，提升了社會(huì)治安防控體系的控制力。而借助科技元素提升體系的控制力，本身就是在加強(qiáng)線性管理體系的信息-權(quán)力集中性、自上而下管控性等特質(zhì)。

4.以任務(wù)節(jié)點(diǎn)形成資源優(yōu)化組合和規(guī)模效益

與依靠空間上管控點(diǎn)的擴(kuò)容達(dá)到管控覆蓋范圍的擴(kuò)大不同，任務(wù)節(jié)點(diǎn)的形成并非基于實(shí)體和地理上的概念，而是從行政任務(wù)的交叉性和融合性出發(fā)，通過相關(guān)行政部門之間的配合與交互，達(dá)到行政任務(wù)執(zhí)行中的資源優(yōu)化組合，從而實(shí)現(xiàn)行政資源的規(guī)模效益和范圍經(jīng)濟(jì)。仍以L鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)站制度來看，2013年以來，L鎮(zhèn)在11個(gè)社區(qū)服務(wù)站和2個(gè)社區(qū)居委會(huì)設(shè)立了職能部門聯(lián)系人，并建立了社區(qū)民生問題鎮(zhèn)長(zhǎng)交辦制度以及鎮(zhèn)職能部門與社區(qū)服務(wù)站共駐共建制度。這項(xiàng)制度以社區(qū)民生服務(wù)為基本著眼點(diǎn)，通過該任務(wù)節(jié)點(diǎn)尋求聯(lián)合相關(guān)職能部門資源的整合與協(xié)作。服務(wù)站將社區(qū)服務(wù)站通過實(shí)地走訪、接待來訪群眾等形式收集登記的問題以鎮(zhèn)長(zhǎng)交辦的形式交給各職能部門辦理，由職能部門聯(lián)系人與社區(qū)相互協(xié)調(diào)，配合解決。

從另一個(gè)角度看，任務(wù)式協(xié)同的實(shí)現(xiàn)是基于各個(gè)職能部門和行政機(jī)構(gòu)之間各自的特定領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)專長(zhǎng)。也可以將其實(shí)現(xiàn)機(jī)制視為各機(jī)構(gòu)和單位發(fā)揮各自能力信息庫(kù)，從而將優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域相互整合，達(dá)到以任務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)協(xié)作。即使處于最基層的社區(qū)服務(wù)站，也由于其對(duì)域內(nèi)資源、人群分布、居民特征等因素最為了解，也成為上級(jí)職能部門進(jìn)入社區(qū)、完成相關(guān)任務(wù)的必要協(xié)助力量。這主要體現(xiàn)在其協(xié)助安監(jiān)中隊(duì)對(duì)轄區(qū)內(nèi)商鋪等進(jìn)行消防安全檢查，以及協(xié)助統(tǒng)計(jì)辦開展全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查工作的任務(wù)上。這樣將同一資源投入運(yùn)用于不同任務(wù)譜系，達(dá)到行政資源優(yōu)化利用的效果，可以稱之為以任務(wù)節(jié)點(diǎn)達(dá)到資源優(yōu)化組合的“范圍經(jīng)濟(jì)”。

在L鎮(zhèn)的實(shí)踐中，以任務(wù)節(jié)點(diǎn)達(dá)到資源優(yōu)化整合的一種實(shí)例是以面向應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件，形成跨部門的應(yīng)急性處置性力量，這以綜治信訪維穩(wěn)工作為代表。L鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)中心由綜治、信訪、勞動(dòng)、應(yīng)急、司法5個(gè)部門組成，構(gòu)建鎮(zhèn)、村、社三級(jí)治安聯(lián)防網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)對(duì)突發(fā)性維穩(wěn)事件。

同樣的，由于特大鎮(zhèn)治理的特殊性，治安重點(diǎn)整治小組也是在任務(wù)節(jié)點(diǎn)上組成，小組成員單位既各司其職，又互相配合，聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)，加大治安重點(diǎn)整治力度，積極采取措施，推動(dòng)重點(diǎn)整治工作開展。這些工作的每一項(xiàng)都需要諸多部門的統(tǒng)籌配合。這樣的工作任務(wù)涉及到特大鎮(zhèn)治理的各個(gè)層面，且各個(gè)層面之間有著錯(cuò)雜的相關(guān)性，因此都是需要交通、城管、環(huán)衛(wèi)、公安、教育、衛(wèi)生等部門聯(lián)動(dòng)，才可能推進(jìn)。

比“以任務(wù)為節(jié)點(diǎn)的資源整合”更進(jìn)一步的是，根據(jù)特定任務(wù)進(jìn)行的“科層制復(fù)制”，即在行政科層體系內(nèi)部形成面向特定任務(wù)“領(lǐng)導(dǎo)小組”，整合與任務(wù)相關(guān)的部門資源，并以科層制保障目標(biāo)落實(shí)。這實(shí)際上是在政府科層體系內(nèi)部復(fù)制一種臨時(shí)性的微型科層制。例如，L鎮(zhèn)在推進(jìn)美化城市建設(shè)工作中，就成立了相關(guān)城市環(huán)境工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在領(lǐng)導(dǎo)小組成員中配備了保障任務(wù)各板塊目標(biāo)推進(jìn)的職能部門領(lǐng)導(dǎo)成員。

5.任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施策略

自工業(yè)化以來，城市特別是人口密集的特大型城市，就是作為龐大的“陌生人社會(huì)”出現(xiàn)，這也就不可避免地出現(xiàn)了龐雜性社會(huì)治理問題。而科層制天然的具有通過標(biāo)準(zhǔn)化的處理流程，高效處理復(fù)雜性問題的屬性。標(biāo)準(zhǔn)化處理程序特別適合于處理具有單面性、結(jié)構(gòu)性清晰及任務(wù)邊界易界定的行政任務(wù)。而在L鎮(zhèn)社會(huì)治理的實(shí)踐中，面對(duì)數(shù)十萬人高流動(dòng)性聚居人口，通過現(xiàn)代化技術(shù)和信息收集手段標(biāo)準(zhǔn)化處理高度程序性的任務(wù)也成為必然的選擇。同時(shí)，應(yīng)該看到，以大量低端、無證產(chǎn)業(yè)聚集為特征的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，導(dǎo)致聚集人口的低學(xué)歷、低技能現(xiàn)象，這也在客觀上要求L鎮(zhèn)通過明晰化、簡(jiǎn)潔化公共服務(wù)流程來確保公共服務(wù)任務(wù)保持一定效率水平。

任務(wù)處置標(biāo)準(zhǔn)化的一個(gè)重要組成是，任務(wù)執(zhí)行過程及成效水平檢測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化，以及對(duì)責(zé)任的細(xì)化。這樣的標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)測(cè)機(jī)制直接與單位及個(gè)人獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，是任務(wù)激勵(lì)機(jī)制的信息基礎(chǔ)來源。而要提高監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化程度和最終效度，就需要對(duì)照任務(wù)責(zé)任制的要求，將社會(huì)治理各項(xiàng)工作按照部門或任務(wù)領(lǐng)域分解，并落實(shí)到具體的單位與個(gè)體。從某種意義上講，責(zé)任細(xì)化與監(jiān)測(cè)的標(biāo)準(zhǔn)化是線性管理體制得以有效運(yùn)行的基礎(chǔ)性工程。面對(duì)幾十萬外來人口，每天數(shù)以千計(jì)的各種治理事件和治理任務(wù)都客觀上要求L鎮(zhèn)在治理實(shí)踐中，發(fā)展出一套任務(wù)責(zé)任細(xì)分與監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)化的程序。從L鎮(zhèn)綜治信訪維穩(wěn)和平安創(chuàng)建工作來看，L鎮(zhèn)綜治工作按照《領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制實(shí)施辦法》的要求，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，區(qū)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村（居）逐級(jí)簽訂了平安創(chuàng)建及綜治維穩(wěn)目標(biāo)管理責(zé)任書，并將實(shí)績(jī)作為考核重點(diǎn)，作為干部任免獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。需要注意的是，標(biāo)準(zhǔn)化流程的達(dá)成也與之前部分提到的技術(shù)革新相互交叉，網(wǎng)格化技術(shù)本身就具有“檢驗(yàn)與自檢”的雙重功能，這里的自檢就是對(duì)行政任務(wù)及公共設(shè)施等本身運(yùn)行效果的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)。在現(xiàn)實(shí)情境中，任務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化與責(zé)任細(xì)化，在深化責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制的同時(shí)，也具有將責(zé)任壓力集中于基層執(zhí)行部門的趨勢(shì)。

6.重點(diǎn)領(lǐng)域突破形成可復(fù)制模式

面對(duì)復(fù)雜性治理問題，集中行政資源在具有典型性、代表性、廣度影響力的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展，從而為其他類似問題的解決可復(fù)制、可學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)，是線性管理實(shí)踐中又一條日常舉措。對(duì)于有著數(shù)十萬人口的L鎮(zhèn)，各種治安、維穩(wěn)事件層出不窮，且在不同發(fā)展時(shí)期呈現(xiàn)出明顯的時(shí)域性特征。這樣的時(shí)域性特征與該地經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)受全球及國(guó)內(nèi)風(fēng)潮影響有關(guān)，也與全國(guó)一定時(shí)期大的社會(huì)環(huán)境特征相關(guān)。如果不能對(duì)一時(shí)期涌現(xiàn)出的突出社會(huì)問題給予有力回應(yīng)，將其消泯于某些微狀態(tài)，則其很可能與大的外部環(huán)境相呼應(yīng)，從龐雜性問題向“粘著性問題”①龐雜性治理問題、粘著性治理問題和高破壞性治理問題是筆者在先期研究中提出的概念，詳見筆者待刊稿：H地區(qū)社會(huì)治理考察報(bào)告。其中，粘著性治理問題指具有反復(fù)性、常歷時(shí)性、利益復(fù)雜性的社會(huì)治理問題。和“高破壞性問題”演變。在這樣的背景下，在L特大鎮(zhèn)的治理中，重點(diǎn)領(lǐng)域突破策略往往具有非常規(guī)性任務(wù)特征，即需要在短時(shí)期內(nèi)，集中力量，迅速達(dá)到成效，以求以點(diǎn)帶面。

在L鎮(zhèn)社會(huì)治理實(shí)踐中，重點(diǎn)領(lǐng)域突破主要由交通安全管理、“涉黑惡”等突出治安問題以及安全生產(chǎn)等，都與L鎮(zhèn)高度密集的低端產(chǎn)業(yè)聚集的業(yè)態(tài)高度相關(guān)。作為全國(guó)乃至全球最大的皮具集散地和生產(chǎn)地，L域內(nèi)具有諸多安全事故的潛在引爆點(diǎn)。稍有不慎就有可能造成重特大安全事故、產(chǎn)生惡劣社會(huì)影響?？梢哉f，安全生產(chǎn)和社會(huì)穩(wěn)定是常懸在L各級(jí)職能部門頭上的斯芬克斯之劍，正是這樣的壓力感給L地區(qū)社會(huì)管制工作增添了持久動(dòng)力。

以區(qū)域內(nèi)寄遞物流行業(yè)看，由于皮具加工行業(yè)本身就存在高危化學(xué)品隱患，加之該地是全國(guó)最大的皮具購(gòu)銷集散地，使得鎮(zhèn)域內(nèi)高密度的物流行業(yè)是安全生產(chǎn)工作的重點(diǎn)整治領(lǐng)域。2016年，L鎮(zhèn)開展寄遞物流專項(xiàng)整治，規(guī)范寄遞物流行業(yè)秩序。目前L鎮(zhèn)將域內(nèi)全部139間物流寄遞企業(yè)登記在冊(cè)、統(tǒng)一納入管理，由鎮(zhèn)綜治辦牽頭，聯(lián)合安監(jiān)中隊(duì)、轄區(qū)派出所、交管所、工商等部門人員每周對(duì)在冊(cè)物流寄遞行業(yè)進(jìn)行檢查、復(fù)查，并將資料留檔記錄、分類處理，發(fā)現(xiàn)有問題的企業(yè)及時(shí)移交轄區(qū)派出所處理。2016年，累計(jì)檢查物流寄遞企業(yè)1000多間次，全部簽訂禁毒責(zé)任書。

7.壓力持續(xù)性與管制密度增強(qiáng)

龐雜性社會(huì)治理問題的根源在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)層次、產(chǎn)業(yè)分布不均衡性，經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、行業(yè)轉(zhuǎn)型調(diào)整，是區(qū)域雇傭水平、勞動(dòng)人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障水平狀況及其變動(dòng)的內(nèi)在動(dòng)力，而這樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)又決定著區(qū)域社會(huì)治理的特質(zhì)與所面臨的顯著性問題。這也就決定了在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)一段時(shí)期內(nèi)保持動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的情況下，區(qū)域內(nèi)特質(zhì)性社會(huì)治理問題會(huì)長(zhǎng)期保持一定概率水平，并在特定條件下相互轉(zhuǎn)化。

這樣的結(jié)構(gòu)背景也就決定了，L鎮(zhèn)這樣的外來人口大規(guī)模聚集區(qū)需要長(zhǎng)期保持管制壓力的持續(xù)性與一定水平的管制密度。從L鎮(zhèn)社會(huì)治理實(shí)踐看，要面對(duì)的一個(gè)重要課題是，如何將有限的行政力量，在錯(cuò)綜的社會(huì)治理?xiàng)l塊中分配，在特定領(lǐng)域管制成效、管制密度與資源優(yōu)化之間找到適宜的平衡。當(dāng)?shù)匾呀?jīng)形成管制力度和管制頻率保持在一定水平的做法。以無證車輛整治、凈化道路交通環(huán)境工作為例，在保持整治的高壓態(tài)勢(shì)下，查扣上路行駛“五類車”的同時(shí)，職能部門還著重查處商店售賣超標(biāo)電動(dòng)車行為，打擊非法拼改裝窩點(diǎn)，并在年度內(nèi)按照一定的時(shí)間間隔和頻度，配合上級(jí)統(tǒng)一行動(dòng)。

8.符號(hào)的宣教與控制

在特定區(qū)域內(nèi)，違規(guī)行為與治理問題的產(chǎn)生，與該區(qū)域社會(huì)文化氛圍、人際溝通特征和人群內(nèi)部共享的行為方式及價(jià)值判斷有著密切的關(guān)聯(lián)?？梢哉f，個(gè)體行為是依著與其生存、生活的文化圈落，并內(nèi)化著其中的價(jià)值觀念及是非判斷。在 L這樣外來人口聚集地域，來自不同地域，年齡相近、職業(yè)相仿、互動(dòng)頻仍的人們事實(shí)上形成了一種地域亞文化。而他們之間有通過老鄉(xiāng)會(huì)、商會(huì)等形式發(fā)展出獨(dú)特的互動(dòng)范式和符號(hào)交互體系。從L鎮(zhèn)已有調(diào)查來看，涉黑勢(shì)力、無證運(yùn)營(yíng)群體內(nèi)部都有一套封閉性較強(qiáng)的亞文化形態(tài)。而這樣的亞文化形態(tài)，也在不斷地復(fù)制、自我解釋著、再生產(chǎn)著違規(guī)行為。也正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，L鎮(zhèn)在基層社會(huì)治理實(shí)踐中，主動(dòng)通過治理符號(hào)的宣示、擴(kuò)散與輸入，力求改變區(qū)域內(nèi)文化范式和亞文化符號(hào)再生產(chǎn)體系。這樣的治理實(shí)踐可以稱之為“符號(hào)的控制”。在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理實(shí)踐中，符號(hào)的控制可以大體上分為兩個(gè)層面。

一是治理符號(hào)宣示。治理符號(hào)宣示，即是通過提升治理標(biāo)志物、警示物在治理空間的出現(xiàn)水平，在社區(qū)內(nèi)部符號(hào)空間中，增強(qiáng)治理力量的存在感，讓公共服務(wù)與管制可知、可感，從而在表征層面上，改變空間符號(hào)構(gòu)成。L鎮(zhèn)為全鎮(zhèn)協(xié)警隊(duì)員、治安聯(lián)防隊(duì)員近千人統(tǒng)一了編號(hào)及更換了服裝標(biāo)識(shí)，提高路面防控“見巡率、見章率”，并以統(tǒng)一標(biāo)示規(guī)范配備全鎮(zhèn)8000余名平安志愿者，提升管制符號(hào)覆蓋面，營(yíng)造群防群治氛圍。

二是治理文化宣教。如果說治理符號(hào)的宣示還只是試圖提升治理行動(dòng)的可感知性，治理文化的宣教則是通過價(jià)值觀和法律觀念的輸入與引導(dǎo)，直接介入社區(qū)亞文化的再生產(chǎn)，阻斷違規(guī)文化在社區(qū)的蔓延和擴(kuò)散。這樣的文化宣教所需行政成本很低，卻能達(dá)到意想不到的效果。L鎮(zhèn)在村級(jí)范圍內(nèi)推進(jìn)大喇叭廣播建設(shè)，就是對(duì)符號(hào)性控制理論自覺的應(yīng)用。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，自安裝大喇叭以來，刑事、“兩搶”、詐騙警情均有所下降。應(yīng)該說，大喇叭廣播是上一個(gè)世紀(jì)的傳播工具，但也正是由于其無可躲避的“介入性”和去受眾選擇性，才使得它成為公共符號(hào)宣介的良好載體。另一方面，L鎮(zhèn)也嘗試通過私密化手機(jī)、微信、微博等終端自媒介，將公共管理符號(hào)直接輸入到群眾的生活圈和朋友圈。但應(yīng)當(dāng)注意的是，亞文化有著強(qiáng)烈生命力和獨(dú)特的傳播擴(kuò)散路徑，目前公共宣介所能觸及的還只是亞文化圈表層。

除了利用媒介宣教活動(dòng)介入亞文化生長(zhǎng)空間，阻斷潛在違規(guī)行為，L鎮(zhèn)還利用公共媒介的廣布性和滲入性，公布重點(diǎn)犯罪分子的個(gè)體信息，提請(qǐng)注意，號(hào)召群眾舉報(bào)，直接起到了對(duì)犯罪分子生存空間的壓仄功能。

9.以治理社會(huì)資本提升線性治理能力

筆者既有研究指出，有著古老集體農(nóng)耕文明的中國(guó)，在治理“理”的訴求為代表的政治文化從家族、社區(qū)內(nèi)部互助、合作關(guān)系賴以維系的必要物發(fā)端，形成了一種依賴官民一體觀的政治邏輯。在“情理”這一層面，遵循人情世故的邏輯，“所謂人同此心，心同此理”[6]。

在實(shí)際社會(huì)治理工作中，公共機(jī)構(gòu)從“情理”出發(fā)，從居家關(guān)懷、百姓生活冷暖入手，以社區(qū)活動(dòng)、義務(wù)服務(wù)，提高公共機(jī)構(gòu)的親民性，培育社區(qū)口碑和美譽(yù)度，這同時(shí)也是在為公共管理培育可資利用的社會(huì)資本。L鎮(zhèn)為豐富社區(qū)居民的文化生活，11個(gè)社區(qū)服務(wù)站聯(lián)合各方力量開展義診、清理衛(wèi)生死角、免費(fèi)放電影等豐富多彩的活動(dòng)，讓社區(qū)居民感受到社區(qū)服務(wù)站的關(guān)懷，并配合做好社區(qū)各項(xiàng)工作。這樣的行政力量推動(dòng)，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與社區(qū)自服務(wù)活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上也是提高社區(qū)居民歸屬感的嘗試[7]。

四、線性管理體系的局限性

1.線性管理的單向性導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象拒絕配合

由于線性管理本質(zhì)上是基于科層制動(dòng)員體制的自上而下的社會(huì)管理手法，具有其明確的目的性和邊界性，導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象的參與性很低。這在現(xiàn)實(shí)行政過程中表現(xiàn)為服務(wù)對(duì)象拒絕配合、協(xié)助管理活動(dòng)的開展。在出租屋管理中，一種經(jīng)常的現(xiàn)象是相當(dāng)部分的出租屋主和承租人不配合登記，專管員上門時(shí)不能順利對(duì)出租屋進(jìn)行巡查登記。對(duì)于專管員日常的上門巡查工作更是表現(xiàn)出抵制情緒，存在“門難進(jìn)、人難見、話難談”現(xiàn)象，很大程度上影響了工作的正常開展。導(dǎo)致日常管理工作存在一定的被動(dòng)性及滯后性。

2.不觸及結(jié)構(gòu)性背景改革而導(dǎo)致社會(huì)問題持續(xù)產(chǎn)生

線性管理優(yōu)勢(shì)在于通過行政體系本身資源動(dòng)員、輸送能力對(duì)受控問題進(jìn)行管制，特別是減少龐雜性治理問題的發(fā)生頻率。但基本上不涉及社會(huì)問題產(chǎn)生根源，因而相關(guān)社會(huì)問題會(huì)出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”，“粉墨變裝登場(chǎng)”的現(xiàn)象。以L鎮(zhèn)來看，雖然政府動(dòng)用了大量力量來防控各類龐雜性治理問題，但并沒有改變?cè)撴?zhèn)信訪量大、化解難度大、一些領(lǐng)域的維穩(wěn)基礎(chǔ)仍然比較薄弱的特點(diǎn)。近年來，該鎮(zhèn)在醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、土地糾紛等方面的不穩(wěn)定因素較為突出，甚至出現(xiàn)了圍政府、堵工廠、攔馬路的手段鬧訪、纏訪等事件，以上這些問題的根源具有深刻的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口結(jié)構(gòu)背景，并與國(guó)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)需求變遷相關(guān)，這是依靠線性治理手段難以觸及要害的。

3.線性控制體系維持必然要求行政資源持續(xù)投入

根據(jù)普里戈金（I·Prigogine）的耗散結(jié)構(gòu)理論，一種耗散結(jié)構(gòu)需要持續(xù)的從外界獲取物質(zhì)、能量的輸入?？梢詫⒕€性管理體系視為一種耗散結(jié)構(gòu)，其體系的維持也需要不斷地進(jìn)行資源的輸入。在L鎮(zhèn)人防、物防、技防等基層防控體系，同樣需要大量警力、財(cái)力和物力的投入。而一旦技術(shù)性監(jiān)控體系形成，就要有龐大的后期維護(hù)和更新成本。同樣的問題也存在于治安、保潔、消防等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域現(xiàn)有較為有序的狀態(tài)是以大量行政資源持續(xù)投入為基礎(chǔ)，由于缺乏內(nèi)生的維持力量，一旦無法保障行政資源投入水平，無序局面很快就會(huì)卷土重來。

4.處于責(zé)任傳導(dǎo)體系末端的基層工作壓力趨于飽和

“上面千條線、下面一根針”。一位曾長(zhǎng)期在鎮(zhèn)街層面擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的同志介紹說：“所有的事都交代我們社區(qū)、交代我們村來做，但哪些是我們社區(qū)該做的、哪些是我們不該做的，沒有清單制度。每一樣事都讓我們社區(qū)來做，而且要求都是很嚴(yán)、很緊的，包括信訪、維穩(wěn)、消防等等。真是干不完的活?！边@樣的底層趨向的壓力集中趨勢(shì)，根植于科層制本身特點(diǎn)。當(dāng)?shù)匾苍鴩L試建立基層的任務(wù)清單制度，但由于上級(jí)機(jī)構(gòu)下派任務(wù)的運(yùn)動(dòng)性、應(yīng)時(shí)性特征，這樣的嘗試也最終不了了之。

5.面對(duì)粘著性治理問題法律邊緣的尷尬

線性治理體系作為一種依托于科層制的社會(huì)管理，其基底是在法治框架內(nèi)，動(dòng)員行政力量解決社會(huì)問題。然而，面對(duì)L這樣具有復(fù)雜人口構(gòu)成的特大鎮(zhèn)，在實(shí)際工作中，政府職能部門人員，常不得不至少“默許”非正常的、游走于法律邊緣的手段來處理大量粘著性社會(huì)問題。一位基層工作人員介紹了這樣一個(gè)案例：“這邊有很多小工廠，到了年底，老板生意虧了，跑路消失。工人炸了鍋，圍攻工廠，甚至堵路；這個(gè)時(shí)候按照法律的程序來，來不及也不可能。工人也根本不可能在這里等著法律程序。機(jī)器是老板的，可以賣掉，拿了錢趕緊走人。這個(gè)交易中，我們也只能是睜只眼閉只眼?！?/p>

在與L鎮(zhèn)職能部門一線工作同志座談中，他們表達(dá)了另外一種困境：“要依法執(zhí)法，但這里這些小皮具加工廠，都是靠著低成本來掙薄利。如果都按法律來，他們就活不下去了?！盠鎮(zhèn)自上世紀(jì)90年代初期發(fā)展以來，基本是依靠著法治不健全的情況，以使用低廉勞動(dòng)力、以犧牲環(huán)境為代價(jià)，靠鉆執(zhí)法空子來獲取“第一桶金”的。而在我國(guó)法治建設(shè)逐漸走上正規(guī)的今天，“低技能、低保障，模仿偽冒”路子似乎已經(jīng)走近盡頭。

在這種情形下，L鎮(zhèn)作為最早一批借“改革開放東風(fēng)”與國(guó)際市場(chǎng)對(duì)接的區(qū)域，先發(fā)優(yōu)勢(shì)中的某些因素正在逐漸演化為一種可以稱之為“低端陷阱”的境地。這樣的境地是一種受制于龐大產(chǎn)業(yè)遺產(chǎn)的發(fā)展與治理慣性。而這樣的慣性，是L地區(qū)社會(huì)治理面臨的真正挑戰(zhàn)之所在。

五、小結(jié)

從L鎮(zhèn)社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)來看，以科層制動(dòng)員能力為根本線性治理，已發(fā)展出了復(fù)雜多樣的治理結(jié)構(gòu)。然而，在如何調(diào)動(dòng)基層社區(qū)工作者的工作主動(dòng)性和積極性、如何發(fā)揮治理對(duì)象在社會(huì)治理中的參與感、如何加強(qiáng)外來人員對(duì)社區(qū)的歸屬感從而減少社會(huì)治理阻力等方面都面臨著相當(dāng)?shù)睦щy。這就需要充分利用外來人口內(nèi)部的老鄉(xiāng)、地緣、業(yè)緣等潛在的聯(lián)系紐帶，提高其自我管理、自我服務(wù)的能力。同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意到，L地區(qū)社會(huì)治理問題不能采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法，要將社會(huì)治理改善與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、勞動(dòng)技能提升及素養(yǎng)改善等發(fā)展性舉措相結(jié)合，并嘗試通過龍頭企業(yè)帶動(dòng)中小企業(yè)的方式，結(jié)成某種形態(tài)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，提升小微企業(yè)在供應(yīng)鏈中的技術(shù)水平、提高就業(yè)人員的技能水平、提高勞動(dòng)保障水平等，以此改善社會(huì)管理區(qū)域的大環(huán)境。

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[7]呂程平.網(wǎng)民留言中的參與性、歸屬感與自由感——人民網(wǎng)《地方領(lǐng)導(dǎo)留言板》10省留言數(shù)據(jù)分析[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（4）.

（責(zé)任編輯 張秋實(shí)）

呂程平（1981—），男，北京懷柔人，清華大學(xué)社科學(xué)院社會(huì)學(xué)系博士后，主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)、技術(shù)社會(huì)學(xué)、地方治理及鄉(xiāng)村建設(shè)。

D63

A

1671-7155(2017)05-0045-07

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.05.008

2017-08-25

清華大學(xué)社科學(xué)院基層治理研究與社會(huì)建設(shè)專題項(xiàng)目。