◎吳先寧

協(xié)商實效性的內(nèi)涵及意義

◎吳先寧

增強協(xié)商實效性是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的一個重要課題，近年來，對于協(xié)商民主的許多研究事實上都涉及如何增強協(xié)商實效性問題。但綜觀這方面的研究，其總的特點是把協(xié)商實效性作為已經(jīng)自明的前提或目標，提出如何加強實效性的意見和建議，而對于協(xié)商實效性本身，即什么是協(xié)商實效性、其內(nèi)涵是什么，如何判斷和衡量協(xié)商實效性、協(xié)商實效性的機制和程序基礎(chǔ)是什么等問題，相關(guān)的成果還不多見。本文的研究，擬圍繞 “協(xié)商實效性”概念，從社會主義協(xié)商民主建設(shè)的內(nèi)在要求和現(xiàn)實針對性兩個方面論述其重要意義；通過對一般意義上的協(xié)商過程及其程序之功能的描述和分析，揭示 “協(xié)商實效性”概念的內(nèi)涵，并從三個維度來加以表述；在此基礎(chǔ)上，簡要提出從機制、程序創(chuàng)新入手增強協(xié)商實效性的觀點。

一、協(xié)商實效性的重要意義

黨的十八大報告、十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在對于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的部署中都提出要 “提高協(xié)商實效”。習近平同志 《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》中強調(diào)指出： “社會主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實實在在的、而不是做樣子的”， “協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實際”。習近平同志所強調(diào)的 “真協(xié)商”、 “協(xié)商成果落地”，其實質(zhì)就是指協(xié)商的實效性。 《中共中央關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》 （以下簡稱 《意見》）這一指導(dǎo)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，在全面系統(tǒng)地闡述和規(guī)定協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、主要渠道等方面的同時，反復(fù)強調(diào)要 “切實提高協(xié)商質(zhì)量和效率”、“確保協(xié)商活動有序務(wù)實高效”。

強調(diào)協(xié)商實效性，是由協(xié)商民主在中國社會主義民主建設(shè)中的地位決定的。民主是社會主義的生命，發(fā)展社會主義民主是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨堅定的主張和明確的目標。對于民主，中國共產(chǎn)黨持有一種視野十分廣闊、透徹和強調(diào)實效的觀點，其基本出發(fā)點就是以豐富多樣的形式不斷實現(xiàn)人民當家作主的理想，不斷推進決策的科學(xué)化、民主化，這也是中國共產(chǎn)黨始終堅持的群眾路線的具體體現(xiàn)。習近平同志指出： “人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐?！睘榇?，在總結(jié)新中國人民民主實踐的基礎(chǔ)上，就明確提出了協(xié)商民主是與選舉民主同等重要的中國社會主義民主形式。它們相互補充、相得益彰，共同構(gòu)成中國特色社會主義民主政治的制度特點和獨特優(yōu)勢。

進一步說，要在協(xié)商民主這一形式中真正落實人民當家作主的權(quán)利，就要從觀念、制度、機制、措施等各個方面，不斷增強協(xié)商的實效性，使協(xié)商成為真正的協(xié)商、有效的協(xié)商。也就是習近平同志所強調(diào)的： “要通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題特別是事關(guān)人民群眾切身利益的問題進行廣泛協(xié)商，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力?！庇纱丝梢姡鰪妳f(xié)商實效性的要求，深深植根于社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)、功能和作用之中，是人民當家作主真實性的具體體現(xiàn)，也是執(zhí)政黨的群眾路線在新的歷史條件下的不懈追求，其重要性是不言而喻的。

從實踐來看，協(xié)商實效性問題的提出，有著強烈的現(xiàn)實必要性和針對性，是針對長期以來社會主義協(xié)商民主實踐中的問題和不足而提出來的。以人民政協(xié)的提案工作為例，它是人民政協(xié)履行職能、發(fā)揮作用的重要方式，是 《意見》加以明確的政協(xié)協(xié)商中的一種具體的協(xié)商方式。從人民政協(xié)的歷史看，六十多年來，提案工作始終伴隨著人民政協(xié)的發(fā)展而發(fā)展，始終是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的重要形式，是人民政協(xié) “帶有全局意義”的工作。

但從制度的定位、所提供的空間以及執(zhí)政黨和人民群眾對政治協(xié)商的期待和衡量標桿來看，提案工作的實效性又尚有許多亟待改進的方面。從提案質(zhì)量的角度分析，十一屆全國政協(xié)五年中共提出提案28930件，經(jīng)審查立案26699件。這些數(shù)量龐大的提案，雖則有許多經(jīng)過深思熟慮、飽含真知灼見的意見和建議，但也不乏敷衍潦草的應(yīng)景之作，甚至還有浮躁和脫離國情的極端主張。毋庸贅言，這些 “應(yīng)景之作”或 “極端主張”不但不會發(fā)揮什么積極的協(xié)商實效，相反，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的成倍放大，反而會使輿論對政治協(xié)商的實效性產(chǎn)生不滿，并由此對一些協(xié)商主體的能力和水平提出質(zhì)疑，大聲疾呼要關(guān)注政協(xié)委員的“社會責任、議政素質(zhì)和政治良心”，制止議政資源的浪費，并建議加強對委員參政議政情況的監(jiān)督。從辦理質(zhì)量的角度分析，雖則政府部門為大量提案的辦理付出極大的努力，辦理工作也成效顯著，但毋庸諱言，形式化的、應(yīng)付性的答復(fù)并不罕見，又引起提案人對辦理實效性的困惑和疑問。但從提案辦理方來看，提案量大、重復(fù)率高也是事實。例如，國務(wù)院有的部門一年需要辦復(fù)的提案就達千件，占用了大量行政資源，使辦理部門疲于應(yīng)付，也使得許多真正具有真知灼見的提案淹沒在眾多一般性的提案之中，沒有得到相應(yīng)的重視。

形成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，問題涉及的方面很多，互相之間的關(guān)系也頗為復(fù)雜。但是，對于協(xié)商實效性的理論認識偏而不全、淺而不深，導(dǎo)致在機制和程序上的設(shè)計針對性不強，具體的工作運行中效率不高，也是一個重要的原因。由此可見，深入研究協(xié)商實效性，加強理論認知，理清思路，抓住關(guān)鍵，從實際出發(fā)，切實提高提案工作的實效性，有其不可忽視的現(xiàn)實針對性和重要性。

二、從協(xié)商目的和過程分析協(xié)商實效性

所謂實效性，簡單地說，即是一項事物 （動作行為、機械裝置、體制機制等）實際發(fā)揮功能所達到的程度。不同的事物，其實效性的具體內(nèi)涵和衡量標準也不相同，主要要由該事物的性質(zhì)或設(shè)計的目的及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)來決定。協(xié)商民主的實效性，也就是協(xié)商民主體制機制在政治生活中實際發(fā)揮的功能、作用所達到的程度。因此，其實效性的內(nèi)涵要通過分析協(xié)商目的、協(xié)商結(jié)構(gòu)、協(xié)商過程來明確。

眾所周知，協(xié)商民主的目的，是在一個利益、文化多元的社會中，通過制度化的協(xié)商對話形成共識，達至決策的科學(xué)化、民主化。從協(xié)商結(jié)構(gòu)來看，一個具體的協(xié)商過程，包括議題設(shè)置、協(xié)商發(fā)起、對話展開、協(xié)商結(jié)論、進入決策等環(huán)節(jié)。由于協(xié)商目的和過程具有多層次、多環(huán)節(jié)特點，因此，其實效性與其他事物的實效性在性質(zhì)上有所不同。例如，發(fā)動機的實效性僅僅體現(xiàn)在機器發(fā)動之后功率的輸出上，具有終端性、一次性的特點。而協(xié)商實效性，從協(xié)商目的的角度來看，其共識的達成滲透在每一個協(xié)商環(huán)節(jié)之中，每一個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著某種程度的實效性的實現(xiàn)，一旦經(jīng)過協(xié)商，在協(xié)商議題上達成了共識，協(xié)商也就產(chǎn)生了某種程度、某個層次的實效，而并非一無所有。從協(xié)商過程的環(huán)節(jié)的角度來看，每一個環(huán)節(jié)，都對形成共識、進入決策發(fā)生作用，都是協(xié)商共識進入決策的一個階段，因此，也都在某種程度上實現(xiàn)了實效性。也就是說，理解 “協(xié)商實效性”概念，包括從目的到過程以及過程的各個環(huán)節(jié)，都要全面地加以分析和觀察，深刻認識協(xié)商實效性來源于協(xié)商過程的各個環(huán)節(jié)之中。這樣的分析，可以破除對于協(xié)商實效性的簡單化、狹隘化、終端化的理解，如果僅僅強調(diào)一個提案提出的意見建議是否即時采納，就由此判定它 “有沒有用”，或者由于一個提案沒有即時進入決策，就輕易宣布它為 “沒有實效”，就會看不到其中的豐富內(nèi)涵和多個維度。

協(xié)商就其內(nèi)容來說，可以分為立法協(xié)商、行政協(xié)商、公共政策協(xié)商等多個領(lǐng)域；就其方式來說，可以分為直接協(xié)商、代表間接協(xié)商等多種方式。但是，不管是何種內(nèi)容、何種方式的協(xié)商，如上所述，它都可以抽象為一個包含許多環(huán)節(jié)的一般協(xié)商過程。為使表達簡要，便于從理論上說明問題，可以把這個一般的過程歸納或概括為三個基本環(huán)節(jié)，即議題的確定、對話的展開和共識的形成。當然，最后環(huán)節(jié)是進入決策，但嚴格來說，一旦形成共識進入決策之際，一次特定的協(xié)商就已經(jīng)完成。如果再就決策的執(zhí)行情況等進行協(xié)商，那是第二輪協(xié)商的開始。

議題的確定，是協(xié)商過程的第一個基本環(huán)節(jié)。有效的協(xié)商需要有明確的議題。一個協(xié)商活動的發(fā)起，首先需要明確的就是協(xié)商什么。只有明確了協(xié)商的議題，協(xié)商活動才得以順利地組織起來，如在多大范圍、邀請誰來協(xié)商等，也就得以明確。當然，協(xié)商議題確定之后也不是一成不變的，隨著協(xié)商的展開和深入，協(xié)商各方對原確定的議題會產(chǎn)生新的認識，或者理解更深入，或者內(nèi)容更具體，或者范圍更擴大，這時就會出現(xiàn)原定協(xié)商議題需要重新加以明確和調(diào)整的情況，這也是協(xié)商過程中十分正常的現(xiàn)象。議題的提出和確定，不但為此后協(xié)商過程的展開打開了大門、開啟了通道，其議題提出和確定的本身，就是包括提案人、決策或行政部門各方的協(xié)商參與者共同協(xié)商的結(jié)果，表明某一議題引起了各方的關(guān)注。

對話的展開，是協(xié)商過程的第二個基本環(huán)節(jié)。協(xié)商就是對話。在協(xié)商各方互相尊重、地位平等的前提下，圍繞協(xié)商議題所進行的無拘無束的、充分的對話，是形成共識的基本前提。因此，在程序的設(shè)置上，就要考慮如何設(shè)置才能讓協(xié)商的參與者 “知無不言、言無不盡”，可以充分表達自己的意見。更重要的是，還要充分說明自己的意見所根據(jù)的理由。為此，協(xié)商參與者特別是體制的協(xié)商者，一定要遵照俞正聲同志在政協(xié)十二屆一次會議閉幕會上的講話中所強調(diào)的： “要遵守章程、認真履責，堅持真理、勇于直言，拒絕冷漠和懈怠;要善于學(xué)習、勤于思考，深入實際、實事求是，力求客觀公正，拒絕浮躁和脫離國情的極端主張。”只有這樣，才能使對話始終保持理性、有序，保證對話的過程順利進行。需要特別指出的是，一個議題進入了對話環(huán)節(jié)，為協(xié)商參與者各方所討論乃至爭辯，即使在對話中對于議題的討論和爭辯并沒有取得共識，這個議題也獲得了不同尋常的含義，表明它已經(jīng)不是某個個人的自說自話，而是獲得了某種公共性，成為一個公共性的議題。一個公共性議題的產(chǎn)生本身就是協(xié)商的一種效果，并為繼續(xù)協(xié)商直至達成共識預(yù)留和開辟了空間。

共識的形成，是協(xié)商過程的第三個基本環(huán)節(jié)。作為協(xié)商特質(zhì)的對話，不是泛泛而談，不是演講比賽，更不是閑聊和 “嘮磕”，協(xié)商的目的是就國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，或者與人民群眾切身利益緊密相關(guān)的實際問題形成決策上的共識。為此，圍繞這一環(huán)節(jié)的程序設(shè)置，即如何有利于共識的具體化、共識如何表達，以及共識之進入決策，就顯得格外重要。一般來說，協(xié)商所達成的共識，應(yīng)有正式的文本加以明確，而且應(yīng)該按照議題的性質(zhì)，在一定的范圍內(nèi)予以公布。這既是一輪協(xié)商完美收官的標志，也為協(xié)商參與者和社會公眾監(jiān)督共識進入決策的情況提供了依據(jù)。需要強調(diào)的是， “共識”概念的內(nèi)涵極為豐富多層，需要加以深入的理解和辨析。在最簡明的層次上， “共識”是指對如何行動達成一致的意見，但這樣的理解還較為淺層。正如澳大利亞政治學(xué)者德雷澤克所言： “達成共識是指不僅對行為過程達成統(tǒng)一的意見，而且對行為的原因也達成統(tǒng)一的意見。”進而分析，協(xié)商參與者各方就某一議題達成了一致的意見毫無疑問是 “共識”，如果各方?jīng)]有達成一致的意見，或在某些方面達成了一致的意見而另一些方面沒有達成一致的意見，但他們同時都確認這一狀況，這也是一種 “共識”。由此可見，即使對某一議題的各個方面都沒有形成一致意見，但只要各方都確認有進一步繼續(xù)協(xié)商的必要，這也是值得追求的一種 “共識”，因為這為開啟下一輪協(xié)商奠定了某種基礎(chǔ)。因此，在協(xié)商活動中，絕對不能輕率地認定 “無共識”或“協(xié)商失敗”，并以此作為協(xié)商的結(jié)果。從人類社會的整個發(fā)展過程來看，人們的合作和競爭就是永不休止的協(xié)商的過程，通過永不休止的協(xié)商不斷調(diào)節(jié)人們的合作與競爭，是人類社會得以存續(xù)和發(fā)展的根本。輕率地斷定 “無共識”或 “協(xié)商失敗”，其實是從根本上撤銷和摧毀了人類社會賴以存在的理性合作和競爭的基礎(chǔ)，由此引起的對人類社會的破壞和發(fā)展過程的中斷，是非常嚴重的。人類社會歷史發(fā)展進程中，這樣的教訓(xùn)極其深刻。

三、協(xié)商實效性的三個維度

從上述對協(xié)商過程三個基本環(huán)節(jié)及其各自的相對獨立的作用或效果的分析來看，協(xié)商實效性可以從三個維度加以闡述和理解：

第一個維度是 “形成共識”。其含義是一項提案或一次協(xié)商，協(xié)商者提出的意見建議經(jīng)過協(xié)商，當下即得到?jīng)Q策或行政部門的采納、進入決策，并在政府工作中得到實現(xiàn)，其反映的問題也得到解決。例如，在政協(xié)的提案辦理中，一項提案得到高層領(lǐng)導(dǎo)的批示，要求政府部門對該提案提出的意見和建議進行研究或采納，或政府部門在提案辦理中直接加以采納。這種情形的出現(xiàn)，經(jīng)常是以提案提出的問題為政府部門已經(jīng)研究或正準備解決為前提的。這是民主協(xié)商實效性最明顯的體現(xiàn)，協(xié)商各方最高興、也最容易為媒體所重視而著重加以宣傳。多黨合作和政治協(xié)商制度的研究者，也往往以這方面的實例來說明其優(yōu)越性。

這樣的宣傳和研究本身并沒有什么不妥，但如果長期把視線僅僅集中在協(xié)商實效性這一個維度上，而忽視其他實效性維度，就會導(dǎo)致對民主協(xié)商實效性的簡單狹隘的理解，從而產(chǎn)生不少誤區(qū)。如果僅以是否當下 “進入決策”來衡量，那么，以全國政協(xié)來說，每年 “兩會”期間的提案就有五六千件，而立即 “進入決策”的提案所占比例事實上是很低的，是否就因此可以說政協(xié)的協(xié)商實效性就差呢？回答是否定的。更加重要的是，在協(xié)商機制創(chuàng)新的過程中，如果僅以 “進入決策”這一維度為目標，就有可能把一些行政手段引入提案的辦理，如使用“行政督辦”的手段來落實某些提案，而其意見和建議又不盡符合實際，這就容易引起辦理部門的極大困惑，實踐效果也不佳，甚至產(chǎn)生負面的影響，這在實際工作中并非沒有發(fā)生過。

此外，認為當下 “進入決策”是協(xié)商實效性的唯一體現(xiàn)，也導(dǎo)致提案人對此問題的片面追求，僅僅尋找一些政府部門已經(jīng)在著手解決的具體事項作為提案內(nèi)容，而放棄對于宏觀性、前瞻性、深層次問題的研究和思考。因此，必須從更廣范圍和更深層次、從更多維度來理解協(xié)商實效性的問題。

第二個維度是 “引起關(guān)注”。其含義是在一個協(xié)商過程中，協(xié)商者提出的意見和建議，由于種種現(xiàn)實原因和限制條件并沒有立即得到采納，但是，它卻得到?jīng)Q策者和社會輿論的積極回應(yīng)，認為這確是一個十分重要的、必須解決的問題。引起關(guān)注的另一種情形是，意見和建議雖然沒有得到贊同，但其提出的問題卻引起了決策者的高度關(guān)注和警惕，從而采取措施加以防范，避免了問題的出現(xiàn)。這方面最顯著的例子是，20世紀80年代一批全國政協(xié)委員關(guān)于三峽工程 “不建或緩建”的提案，雖然意見并沒有為決策部門所采納，但提案提出的泥沙問題、生態(tài)問題、資金投入問題等，卻引起社會各界和輿論的廣泛熱議，得到?jīng)Q策部門的高度關(guān)注和重視，對原有建設(shè)方案作了重新研究和論證，使方案得到極大的改進和完善。

第三個維度是 “形成議題”。這是指協(xié)商者提出的問題，雖則在當下人們心目中并非顯得突出和急迫，也沒有引起廣泛關(guān)注，但由于問題的提出，引起一定范圍內(nèi)的討論和思考，并隨著時間的推移，這一討論思考成為輿論的一個熱點議題，吸引了許多人的注意。就問題通過協(xié)商民主的渠道提出并形成議題而言，這同樣是協(xié)商民主實效性的體現(xiàn)。這方面顯著的例子是，1985年全國政協(xié)委員、歷史地理學(xué)家侯仁之等專家提出了 “我國應(yīng)盡早參加聯(lián)合國教育、科學(xué)及文化組織的 《世界文化和自然遺產(chǎn)保護公約》，并準備參加 ‘世界遺產(chǎn)委員會’以利于我國重大文化和自然遺產(chǎn)的保存和保護，加強我國在國際文化合作事業(yè)中的地位案”。但當時多數(shù)人并沒有認識到 “申遺”的經(jīng)濟價值，更沒有認識到它的文化價值，以至于20世紀90年代中期他們把聯(lián)合國的專家請來，與國內(nèi)幾個文化遺產(chǎn)項目所在地的市長見面時，竟遭到“婉謝”。但由于這個提案的提出和報道，逐漸形成了一個在相當廣泛的范圍內(nèi)談?wù)摰淖h題，至今 “申遺”已經(jīng)成為一種 “熱”。從 “冷”到“熱”，恰好說明了該提案 “形成議題”的作用。

民主協(xié)商實效性的三個維度，從過程與目的來考察，其實就是協(xié)商與決策的幾種關(guān)系。一項協(xié)商意見或一次協(xié)商在其中一個維度上所產(chǎn)生的作用和發(fā)生的影響，都體現(xiàn)了協(xié)商民主的實效性，其間并無優(yōu)劣高低之分。比如，形成議題或引起關(guān)注的協(xié)商意見，就并不比當即進入決策的意見 “差”，更非 “無用”。而且，由于前者往往是在更深、更不易察覺的層面提出問題，反而更具前瞻性、宏觀性、深刻性，因而倒是更具價值的意見。

四、協(xié)商實效性與機制、程序創(chuàng)新

對民主協(xié)商實效性三個維度的闡述，無論是在理論上還是在實踐中，都具有相當重要的意義。

從理論認知上說，民主協(xié)商實效性三個維度的闡述，能夠啟發(fā)我們以更廣闊的視野、更完整的過程來認識我國基本政治制度的優(yōu)越性。我國多黨合作和政治協(xié)商制度的重要功能之一就是協(xié)商，協(xié)商實效性關(guān)乎對這一制度的優(yōu)越性的認知和評價。從三個維度認識協(xié)商實效性，大大擴展了我們的視野，使得我們能從更多維度來考察和評價協(xié)商的效果，而不僅僅是從單一的維度來考察，從而使我們對我國基本政治制度優(yōu)越性的認知更全面、更具體。而對于特定的協(xié)商參與者如政協(xié)委員來說，也有利于他們摒除急功近利的心理，按照俞正聲同志在2013年全國政協(xié)大會閉幕會上的要求，戒除浮躁、弘揚理性，沉下心來深人思考和研究前瞻性、宏觀性問題，不斷提升意見、建議的質(zhì)量和協(xié)商的水平。

從實踐層面而言，通過對協(xié)商實效性的機制和程序基礎(chǔ)的分析，可以使得機制和程序的完善創(chuàng)新對于增強協(xié)商實效性的重要意義更為明確，并在這方面投入更多、更大的關(guān)注。同時，對于協(xié)商實效性三個維度的理解，也為通過機制和程序的完善創(chuàng)新而增強協(xié)商實效性打開了思路。三個維度的視野，使我們從協(xié)商過程的各個環(huán)節(jié)來看待協(xié)商實效性問題，進而明確協(xié)商過程每一個環(huán)節(jié)的創(chuàng)新和改進，都有助于協(xié)商實效性的增強，具體來說就是提出議題、展開對話、形成共識三個階段的諸多環(huán)節(jié)。因此，要力求把增強協(xié)商實效性體現(xiàn)在每一項制度程序的設(shè)計之中，而不是孤立地看待某一個環(huán)節(jié)。以政協(xié)提案工作為例，20世紀80年代，對于增強提案工作協(xié)商實效性的注意力，多置于承辦這一方，在實踐中逐漸發(fā)現(xiàn)，實效性的提升決非解決承辦一方的機制完善所能單獨奏效，由此創(chuàng)新設(shè)計了提高提案質(zhì)量、辦理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量方面的機制和程序，制定了提案的立案標準、提案交辦的登記和答復(fù)等程序。從協(xié)商實效性三個維度的視野來看，增強協(xié)商實效性的要求必須貫穿于提案工作機制程序的各個環(huán)節(jié)，通過完善和創(chuàng)新提案的選題、提案的形成、提案的交辦、提案的協(xié)商辦理等各個環(huán)節(jié)的機制和程序，才能把提案工作實效性提高到一個新的更高的水平。

與此同時，在關(guān)注制度機制創(chuàng)新對于增強協(xié)商實效性的作用時，既要深入把握和準確描述我國既有的協(xié)商民主的宏觀制度，又要深入到制度的具體運作和微觀程序?qū)用?，細心分析制度運作的每一個環(huán)節(jié)，考察這些環(huán)節(jié)本身的效果，以及它們在實現(xiàn)總體實效性方面的作用。憑借這樣的研究，往往能夠發(fā)現(xiàn)一些具體的看似微觀的程序關(guān)節(jié)點，顯著推進了協(xié)商實效性的實現(xiàn)。這些微觀的程序關(guān)節(jié)點，正是制度和機制創(chuàng)新易于入手、易于見效的地方，應(yīng)是重要著眼點。那些看似不起眼的程序的改進和創(chuàng)新，對于增強協(xié)商實效性往往具有四兩撥千斤的意義和作用。例如，2016年的全國政協(xié)會議，在小組討論會程序里增加了一個由小組提出議題、圍繞這一議題進行討論的安排。這一以前所沒有的看似細小的程序上的改進，使小組討論會的議題更明確、討論更集中，從而對增強協(xié)商實效性產(chǎn)生了積極的作用。又如，2014年5月和6月由中共中央政治局常委、全國政協(xié)主席俞正聲主持的中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開的兩次黨外人士專題調(diào)研座談會，在程序上，把八個民主黨派和全國工商聯(lián)、無黨派代表人士分為兩組分別舉行座談會。對此，決不能僅僅把它看作是為方便開會而做的隨意安排。這樣做的好處，在于參與協(xié)商的各方，有了更充分的時間集中圍繞幾個問題進行交流互動，有利于對話頻率的增加和協(xié)商的深化。制度分析理論告訴我們，有時候一個關(guān)鍵程序的設(shè)計，會大大加強制度運作的有效性。由此可見，兩次專題調(diào)研座談會所做的這一安排，無疑具有程序上的關(guān)鍵性。

增強協(xié)商實效性是一個系統(tǒng)工程，在加強黨對協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，深入理解和把握協(xié)商實效性的內(nèi)涵和要求，明確工作思路是基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新協(xié)商的機制和程序是關(guān)鍵，而不斷提高協(xié)商參與者的協(xié)商能力，也具有不可忽視的重要意義。這后一個課題，筆者將有專文探討。

（本文原載 《中央社會主義學(xué)院學(xué)報》2016年第4期，原標題為 “協(xié)商實效性研究”/責編劉玉霞）