◎劉 誠(chéng)

我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的制度成因及改革

◎劉 誠(chéng)

一、我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的制度成因：行政審批

關(guān)于產(chǎn)能過(guò)剩的成因，國(guó)內(nèi)外學(xué)者及業(yè)內(nèi)人士眾說(shuō)紛紜，歸結(jié)起來(lái)可以分為三類：宏觀需求、企業(yè)行為、市場(chǎng)失靈。

第一，宏觀需求：供求不對(duì)等、經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行的影響。一方面，需求在下滑。最近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了L型增長(zhǎng)的新常態(tài)，對(duì)鋼鐵、水泥等行業(yè)的潛在需求明顯下降。另一方面，供給難以快速的作出適應(yīng)性調(diào)整。高爐等設(shè)備的關(guān)停和重啟成本較高，且具有較強(qiáng)的專用性，一旦停產(chǎn)則難以另作他用。所以，除非產(chǎn)品價(jià)格長(zhǎng)期接近甚至低于可變成本，否則企業(yè)會(huì)保持產(chǎn)能不變甚至增長(zhǎng)。

第二，企業(yè)行為：生產(chǎn)不協(xié)調(diào)、策略性行為。企業(yè)在投產(chǎn)時(shí)，往往采取順經(jīng)濟(jì)周期的行為，但是實(shí)際產(chǎn)能卻滯后，存在動(dòng)態(tài)不一致的現(xiàn)象。項(xiàng)目上馬時(shí)需求大，但是產(chǎn)量開(kāi)動(dòng)后市場(chǎng)格局已經(jīng)變化。同時(shí)，企業(yè)決策缺少行業(yè)整體眼光，認(rèn)為擴(kuò)大生產(chǎn)搶占份額于己有利，但紛紛擴(kuò)大產(chǎn)量的后果就是行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。還有學(xué)者證明，建立過(guò)量產(chǎn)能是企業(yè)在寡頭競(jìng)爭(zhēng)中的策略性行為，企業(yè)保有一定的過(guò)剩產(chǎn)能可以應(yīng)對(duì)市場(chǎng)多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

第三，市場(chǎng)失靈：進(jìn)入壁壘低、 “潮涌”現(xiàn)象。過(guò)剩產(chǎn)業(yè)一般是資本密集型，而不是技術(shù)密集型，進(jìn)入門檻低。同時(shí)， “潮涌”理論認(rèn)為，企業(yè)家對(duì)部分行業(yè)發(fā)展前景普遍看好，這一社會(huì)共識(shí)引發(fā)了資本短期內(nèi)大量涌入，最終導(dǎo)致了投資過(guò)度、生產(chǎn)能力過(guò)剩。

然而，我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩還有其特殊性，且難以通過(guò)上述假說(shuō)得到解釋。在經(jīng)濟(jì)的實(shí)際運(yùn)行中，我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩存在 “過(guò)剩水平超過(guò)其他國(guó)家”、 “環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)被人為壓低”、 “已經(jīng)過(guò)剩仍有企業(yè)涌入”等特殊現(xiàn)象。 （1）根據(jù)宏觀需求和企業(yè)行為假說(shuō)，產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般現(xiàn)象，在世界各國(guó)基本都會(huì)存在。但它不能解釋我國(guó)在部分行業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能遠(yuǎn)超其他國(guó)家的事實(shí)。 （2）進(jìn)入壁壘假說(shuō)并不符合事實(shí)，我國(guó)一些行業(yè)的進(jìn)入壁壘并不低，只是被人為壓低了。例如， “地條鋼”污染嚴(yán)重而被中央嚴(yán)令禁止，2016年中央調(diào)查組卻在江蘇發(fā)現(xiàn)多家 “地條鋼”企業(yè)。 （3）“潮涌”現(xiàn)象是基于行業(yè)發(fā)展前景好的共識(shí)，但對(duì)“已經(jīng)過(guò)剩仍有企業(yè)涌入”的事實(shí)卻無(wú)法作出解釋。

顯然我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的情況，無(wú)法僅通過(guò)宏觀供求、企業(yè)行為和市場(chǎng)機(jī)制的作用來(lái)解釋。政府作用必須予以分析。地方政府的晉升競(jìng)爭(zhēng)，被學(xué)界廣泛認(rèn)為是我國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的制度基礎(chǔ)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，亦是過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)剩的制度根由。地方政府出于政績(jī)目的，在很大程度上人為壓低了環(huán)保、安全生產(chǎn)等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，大量不達(dá)標(biāo)的企業(yè)也可以順利進(jìn)入市場(chǎng)；給予企業(yè)補(bǔ)貼、土地、信貸、稅收等配套優(yōu)惠政策，使得企業(yè)為了獲取政府資源而進(jìn)入無(wú)利潤(rùn)行業(yè)；企業(yè)在政府干預(yù)下的過(guò)度進(jìn)入，形成我國(guó)特殊的產(chǎn)能過(guò)剩格局。

一方面，官員有強(qiáng)激勵(lì)去擴(kuò)張投資規(guī)模。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)對(duì)官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)確立為以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主，激勵(lì)官員追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效。為了獲得晉升，官員有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)擴(kuò)張地方經(jīng)濟(jì)規(guī)模。而為了做大一方經(jīng)濟(jì)，官員則像經(jīng)營(yíng)企業(yè)那樣經(jīng)營(yíng)著一個(gè)城市或地區(qū)，同時(shí)為了扶持企業(yè)發(fā)展，主動(dòng)招商引資、吸引落戶、代表企業(yè)向上級(jí)要政策，成為改革發(fā)展的第一行動(dòng)集團(tuán)。尤其是1994年分稅制又給了地方官員更大的財(cái)政自主權(quán)，地方官員的表現(xiàn)更加搶眼。

另一方面，官員的過(guò)度激勵(lì)會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)、國(guó)企偏袒，進(jìn)而帶來(lái)過(guò)剩產(chǎn)能。地方政府出于錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)，為了本地GDP和就業(yè)，高投資、高稅收和高就業(yè)的行業(yè)往往受到青睞，卻忽視環(huán)境和資源因素，也很少考慮到行業(yè)整體飽和度和未來(lái)前景。即便在中央政府試圖壓縮產(chǎn)能時(shí)，地方政府則采取變相的拆小變大的方式進(jìn)一步增加產(chǎn)能。同時(shí)，一些無(wú)效率的國(guó)企長(zhǎng)期靠政府偏袒而存活——雖然它們的產(chǎn)品低端而且過(guò)剩，由此出現(xiàn)了一邊產(chǎn)能過(guò)剩、一邊無(wú)米下炊的現(xiàn)象。政府的干預(yù)破壞了企業(yè)的市場(chǎng)敏感性，企業(yè)往往忽視市場(chǎng)需求盲目擴(kuò)大生產(chǎn)，鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)行業(yè)之外，光伏、風(fēng)能等新興行業(yè)也存在此類典型問(wèn)題。同時(shí)，原本應(yīng)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自然淘汰的很多落后國(guó)企，因?yàn)橛懈骷?jí)政府托底、背書得以帶病延年。一個(gè)極端的卻又很常見(jiàn)的現(xiàn)象是，產(chǎn)能已經(jīng)嚴(yán)重過(guò)剩的情況下，各地審批項(xiàng)目依然在不斷加碼。地方政府出于穩(wěn)增長(zhǎng)和地方政績(jī)的考慮，產(chǎn)能過(guò)剩了還會(huì)不斷增加。

二、審批改革對(duì)化解過(guò)剩產(chǎn)能具有 “釜底抽薪”的作用

行政審批是地方政府干預(yù)微觀產(chǎn)能的直接手段。地方政府的審批，與其說(shuō)是篩選合格的企業(yè)進(jìn)入，不如說(shuō)是替代市場(chǎng)決定企業(yè)是否進(jìn)入，并給予了政府調(diào)動(dòng)資源扶持企業(yè)的能力，是政府替代市場(chǎng)配置資源和選擇產(chǎn)業(yè)及企業(yè)。一方面，把進(jìn)入門檻降低到不審批 （通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)自發(fā)進(jìn)入）甚至國(guó)家基本標(biāo)準(zhǔn) （相關(guān)法律及中央審批要求）之下，讓一些不達(dá)標(biāo)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)；另一方面，以地方財(cái)政或社會(huì)成本為代價(jià)貼補(bǔ)企業(yè)，在土地、能源、信貸等資源的配套審批上，提供政府許可、核準(zhǔn)或擔(dān)保，勸誘企業(yè) “不想進(jìn)也進(jìn)，小進(jìn)變大進(jìn)”。多年前的鐵本事件就是地方政府 “教唆”企業(yè)擴(kuò)大產(chǎn)能的典型事例，期間當(dāng)?shù)卣踔翆㈨?xiàng)目化整為零繞過(guò)上級(jí)監(jiān)管。2016年河北安豐公司未批先建、邊批邊建鋼鐵項(xiàng)目，河北省市縣三級(jí)政府發(fā)現(xiàn)但沒(méi)有嚴(yán)肅處理和及時(shí)上報(bào)，縱容企業(yè)違規(guī)新增產(chǎn)能。

審批使得政府獲得了推動(dòng)產(chǎn)能擴(kuò)張的 “合法性”的自由裁量權(quán)，企業(yè)的進(jìn)入和產(chǎn)量的多寡都成了政府可以 “規(guī)劃”和 “控制”的。事實(shí)上，一些審批的設(shè)立初衷就不是為了阻止企業(yè)，恰恰相反，正是為了給企業(yè)創(chuàng)造方便。依法許可、審批服務(wù)成為了地方官員實(shí)現(xiàn)政治抱負(fù)的殺手锏和擋箭牌。例如，進(jìn)入工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、示范區(qū)，給予減免稅、出口退稅，認(rèn)定新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)，甚至政府及行業(yè)協(xié)會(huì)組織的各種評(píng)優(yōu)活動(dòng)，等等。沒(méi)有審批，市場(chǎng)機(jī)制可以自行尋求均衡產(chǎn)量，而加入這些審批后，企業(yè)積極性被放大，偏離最優(yōu)產(chǎn)量。尤其是會(huì)帶來(lái)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，導(dǎo)致非均衡性發(fā)展，部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩仍繼續(xù)擴(kuò)張，部分企業(yè)效率低下還能存活。

審批越多、越嚴(yán)格，政府的微觀經(jīng)濟(jì)權(quán)力也就越大，其推動(dòng)產(chǎn)能快速增長(zhǎng)的能力也就越強(qiáng)。反之，取消或下放審批事項(xiàng)的審批改革，將給予企業(yè)更多的自主權(quán)，政府即便有晉升沖動(dòng)也因?yàn)槭チ藢徟@個(gè) “抓手”而難以干預(yù)企業(yè)，由此過(guò)剩產(chǎn)能將得以緩解甚至消除。因此，審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴(kuò)大產(chǎn)能的 “釜底抽薪”之舉。

同時(shí)，減少審批有助化解產(chǎn)能，但其作用是有限度的，不能所有的審批權(quán)限一律取消。值得注意的是，地方政府過(guò)度幫扶企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的一個(gè)做法就是，無(wú)底線的降低環(huán)保、生產(chǎn)安全等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。因此，環(huán)保、安全生產(chǎn)等 “社會(huì)效益型”審批不能下放或取消，而是要垂直管理。

三、對(duì)策建議

審批改革是破除地方政府為了晉升而盲目擴(kuò)大產(chǎn)能的 “釜底抽薪”之舉，可以通過(guò)為市場(chǎng)機(jī)制松綁而起到化解產(chǎn)能過(guò)剩的效果。我們認(rèn)為現(xiàn)有政策存在一定誤區(qū)，審批改革和市場(chǎng)化方式才是化解產(chǎn)能過(guò)剩的有效途徑。

首先，加快行政審批改革，變革官員晉升激勵(lì)規(guī)范政府審批行為，把市場(chǎng)從 “有形之手”中解放出來(lái)。進(jìn)一步大力度的取消或下放審批事項(xiàng)，制定審批清單和負(fù)面清單。轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新政府的干預(yù)方式，由直接的干預(yù)企業(yè)投資行為，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的引導(dǎo)。當(dāng)然，國(guó)外政府對(duì)有些過(guò)剩行業(yè)也是制定門檻、限制過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的，但他們是在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等方面制定門檻，而不是中國(guó)政府強(qiáng)調(diào)的在企業(yè)性質(zhì)和規(guī)模方面設(shè)定限制。因此，減少審批與加強(qiáng)環(huán)?？己瞬⒉幻?，要在堅(jiān)守底線的同時(shí)盡可能的把屬于市場(chǎng)的還給市場(chǎng)。需要說(shuō)明的是，當(dāng)前問(wèn)題的核心不是 “產(chǎn)能”，是 “過(guò)?！保皇且驂寒a(chǎn)能，讓能力退化，而是要放開(kāi)政府規(guī)制，讓企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求靈活調(diào)整生產(chǎn)決策。如果產(chǎn)能是有市場(chǎng)的，那么也不會(huì)是過(guò)剩的，重點(diǎn)是提高資源配置效率。

同時(shí)，將環(huán)保、安全等納入官員晉升考核，激勵(lì)官員對(duì)此進(jìn)行公正嚴(yán)格審批。長(zhǎng)期以來(lái)，行政審批制度改革存在兩個(gè)困境：一是無(wú)法限制政府的自我授權(quán)，二是無(wú)法斬?cái)鄼?quán)力與資本的兩性相吸。因此，必須從官員的晉升激勵(lì)上入手，引入環(huán)保等考核機(jī)制，改變官員的行為模式。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保、安全生產(chǎn)等的垂直管理和審批權(quán)上移。進(jìn)而通過(guò)環(huán)保、安全等高標(biāo)準(zhǔn)排斥一些低質(zhì)量企業(yè)或項(xiàng)目的進(jìn)入，化解過(guò)剩產(chǎn)能。事實(shí)上，環(huán)保、安全等政府規(guī)制可能對(duì)企業(yè)有利，不要過(guò)于擔(dān)心因規(guī)制而影響企業(yè)積極性。因?yàn)檫@些規(guī)制可能成為已有企業(yè)阻止市場(chǎng)潛在進(jìn)入者的助力從而鞏固市場(chǎng)地位并增加企業(yè)收益。

其次，加快 “僵尸企業(yè)”重組，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)原因是政府盲目支持，一個(gè)表現(xiàn)是逆勢(shì)增長(zhǎng)或停產(chǎn)低于預(yù)期，而這些問(wèn)題在微觀上的集中體現(xiàn)就是存在大量 “僵尸企業(yè)”。雖然有了明確的壓縮產(chǎn)能目標(biāo)，但由于政策不到位、不配套，為了社會(huì)穩(wěn)定 （鋼廠下崗工人的就業(yè)問(wèn)題、資產(chǎn)損失引起的銀行壞賬等），地方政府寧愿為 “僵尸企業(yè)”提供輸血也不讓其退出市場(chǎng)，出現(xiàn)停而不破、破而不退，好的企業(yè)活不好、差的企業(yè)死不掉的尷尬現(xiàn)象。造成 “劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

當(dāng)前中央大力倡導(dǎo)的供給側(cè)改革，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革的新一輪努力，實(shí)質(zhì)上就是調(diào)整供給結(jié)構(gòu)、淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。就是要大力推進(jìn)市場(chǎng)取向的改革，特別是解決政府不合理干預(yù)本該由市場(chǎng)去決定的問(wèn)題，通過(guò)價(jià)格、產(chǎn)能整合、淘汰等方式來(lái)清理過(guò)剩產(chǎn)能。地方GDP和工人失業(yè)，是地方政府保護(hù)落后產(chǎn)能的重要出發(fā)點(diǎn)。不應(yīng)怕失業(yè)，而不去創(chuàng)造性破壞，要以調(diào)結(jié)構(gòu)為主，忍住短期陣痛，讓 “僵尸企業(yè)”在市場(chǎng)上培育自生能力，該退出市場(chǎng)的就要退出。要建立一個(gè)有效的過(guò)剩產(chǎn)能的退出機(jī)制，讓它的要素和資源能夠重新流動(dòng)起來(lái)，重新再配置。還要讓產(chǎn)能處置跟發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)能夠更有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，引入和盤活社會(huì)資本。特別注意的是，兼并重組不一定是 “以大吃小”，要綜合考慮企業(yè)的規(guī)模、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、利潤(rùn)率等因素，讓自生能力強(qiáng)的企業(yè)兼并其他企業(yè)。

（劉誠(chéng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員。本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目 “行政審批改革與產(chǎn)能過(guò)剩的制度成因研究”＜16CJY036＞的階段性成果/責(zé)編 張棟）