魯幽++周安平

收稿日期：2017-07-15

作者簡介：魯幽，西南大學(xué)教育學(xué)部博士生；周安平，西南大學(xué)出版與傳播科學(xué)研究中心、西南大學(xué)域外漢籍研究中心主任，西南大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師。（重慶/400715）

摘要：北洋政府時期，中國大學(xué)教育改革者效仿美國大學(xué)治理模式，在《國立大學(xué)校條例》中擬定了中國現(xiàn)代大學(xué)治理模式?！秶⒋髮W(xué)校條例》確立了由校長、教授、社會人士等利益相關(guān)主體共同參與的“多元共治”治理體制，這是移植美國大學(xué)治理體制的結(jié)果。《國立大學(xué)校條例》形成了由董事會、評議會、教務(wù)會和教授會組成的“四會共治”治理結(jié)構(gòu)，這是中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)本土化的展現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：治理模式；多元共治；國立大學(xué)校條例

中國大學(xué)治理現(xiàn)代化是我國高等教育研究的重要議題之一。在中國現(xiàn)代大學(xué)百年發(fā)展史中，美國大學(xué)模式曾對中國大學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響，集中體現(xiàn)于《國立大學(xué)校條例》之中（以下簡稱《條例》）?！叭魏紊鐣姆啥际菫榱司S護(hù)并鞏固其社會制度和社會秩序而制定的”[1]，《條例》亦是如此。立法者在擬定《條例》時，借鑒美國大學(xué)治理模式，孕育出中國現(xiàn)代大學(xué)治理模式，并通過立法的形式予以確定，這對當(dāng)時及后來的大學(xué)治理實(shí)踐都產(chǎn)生了深刻的影響。然而，受本土因素的影響，《條例》并沒有完全照搬美國大學(xué)治理模式，而是對其進(jìn)行了本土化改造，從而形成具有本土特色的中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。本文基于《條例》文本，通過探討美國大學(xué)治理模式在我國大學(xué)發(fā)展過程中的移植與型變，來梳理我國現(xiàn)代大學(xué)治理模式的發(fā)展理路，為我國大學(xué)治理模式的完善提供借鑒。

一、《國立大學(xué)校條例》制定的歷史背景

北洋政府時期，中國正處于現(xiàn)代社會的奠基和轉(zhuǎn)型時期，政治經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境跌宕起伏，這為中國現(xiàn)代大學(xué)教育的發(fā)展制造了一個極為復(fù)雜的歷史環(huán)境。政治上，雖然北洋政府當(dāng)政者都較為重視大學(xué)教育，但是政權(quán)的頻繁更替和政局的復(fù)雜混亂，使得政府在處理大學(xué)教育的發(fā)展上顯得力不從心，從而形成了相對寬松和自由的政治環(huán)境。經(jīng)濟(jì)上，西方列強(qiáng)因第一次世界大戰(zhàn)，無暇顧及東方國家，中國迎來工業(yè)化發(fā)展的黃金時代，民族資產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)得到一定程度的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為大學(xué)教育奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也激勵大學(xué)教育改革，以培養(yǎng)符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的各類人才。文化上，隨著新文化運(yùn)動發(fā)展，民主科學(xué)思潮大盛，各種教育思潮或教育觀點(diǎn)得到廣泛傳播和討論，教育界逐漸形成了學(xué)習(xí)美國大學(xué)模式推進(jìn)中國大學(xué)教育改革的主導(dǎo)思想。

1915年4月召開的全國教育聯(lián)合會指出了“壬子癸丑學(xué)制”的弊害，提出改革學(xué)校系統(tǒng)的草案。1921年10月仿效美國教育系統(tǒng)，制定新學(xué)制系統(tǒng)草案。1922年正式頒布新學(xué)制，即“壬戌學(xué)制”，這標(biāo)志著新時期中國教育改革運(yùn)動全面開始。在大學(xué)教育方面，主要借鑒美國大學(xué)的理念與制度，1924年頒布的《條例》標(biāo)志著美國大學(xué)模式被正式引入中國大學(xué)法律制度之中。

二、《國立大學(xué)校條例》的主要內(nèi)容及其核心成果

1924年2月23日，北洋政府教育部令第二十三號頒布了《條例》，其有正文20條，附則3條，在附則第三條中明確規(guī)定：“大學(xué)令、大學(xué)規(guī)程自本條例施行日起廢止?！庇纱丝梢?，《條例》替代了民國初期的《大學(xué)令》，成為調(diào)整大學(xué)教育的主要法律，開啟了“壬戌學(xué)制”時期大學(xué)教育改革的新篇章。

《條例》的主要內(nèi)容包括教育宗旨、科目設(shè)置、基層組織、入學(xué)結(jié)業(yè)、教學(xué)管理、學(xué)位制度和治理模式等多個方面。其一，在教育宗旨方面，《條例》第一條保留了《大學(xué)令》所確定的“教授學(xué)術(shù)”和“人才培養(yǎng)”教育宗旨，而且在第十條中規(guī)定“大學(xué)得設(shè)推廣部”，以此增加了“服務(wù)社會”的教育宗旨。其二，在科目設(shè)置方面，《條例》第二條依然保留了文、理、法、醫(yī)、農(nóng)、工、商七科設(shè)置，并在第三條中規(guī)定允許設(shè)立單科大學(xué)。其三，在基層組織上，《條例》刪除了《大學(xué)令》中的講座制，在第四條中將“學(xué)門”修改為“學(xué)系”，成為大學(xué)的最基層組織。其四，在入學(xué)結(jié)業(yè)方面，《條例》在第五、第八條分別規(guī)定本科和大學(xué)院的入學(xué)資格和畢業(yè)條件，與《大學(xué)令》基本保持一致。其五，在教學(xué)管理方面，《條例》在第六條中改《大學(xué)令》的“年級制”為“選課制”。其六，在學(xué)位制度方面，《條例》在第七條中進(jìn)一步明確了“學(xué)士”學(xué)位，并規(guī)定得設(shè)“學(xué)位規(guī)程”。除此之外，《條例》在第九至十八條都是關(guān)于大學(xué)治理模式的規(guī)定，而且相比于《大學(xué)令》，《條例》在治理模式方面發(fā)生了重大變革，治理模式成為《條例》革新的核心成果。

民國初期，《大學(xué)令》確立了“三體兩會一座”的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，“三體”為校長、學(xué)長、教授；“兩會”為評議會和教授會；“一座”指代講座制，其核心是以評議會和教授會為中心的“教授治?！敝卫眢w制，評議會是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)，教授會是大學(xué)教授主導(dǎo)學(xué)術(shù)事務(wù)的重要載體?！稐l例》在《大學(xué)令》的基礎(chǔ)之上，仿效美國大學(xué)治理模式，確立了董事會、評議會、教務(wù)會和教授會四會共治的治理結(jié)構(gòu)，其中董事會為政府和社會人士參與大學(xué)治理提供了條件，校長在大學(xué)治理過程中居于主導(dǎo)地位，評議會和教授會是教授參與大學(xué)治理的主要路徑，從而形成由校長、教授、社會人士和政府共同參與的“多元共治”治理模式，這是我國現(xiàn)代大學(xué)“多元共治”治理模式的最早嘗試，也是《條例》移植美國大學(xué)模式所取得的核心成果。

三、美國大學(xué)治理模式的典型特征

美國大學(xué)“共同治理”模式是由校長、教授、學(xué)生和社會人士共同參與的“多元共治”治理體制，其主要有以下三點(diǎn)典型特征：其一，以學(xué)術(shù)自由為基點(diǎn)。1915年1月，以杜威為代表的美國部分大學(xué)的教授在紐約聯(lián)合成立了“美國大學(xué)教授協(xié)會（AAUP）”，公布有關(guān)學(xué)術(shù)自由的聲明，提出學(xué)術(shù)自由在大學(xué)中的基石地位，并在制度上確立學(xué)術(shù)自由理念。學(xué)術(shù)自由是現(xiàn)代大學(xué)的精神內(nèi)核，也是大學(xué)內(nèi)部治理的邏輯基點(diǎn)，摒棄了學(xué)術(shù)自由思想，大學(xué)治理也就不能實(shí)現(xiàn)其功能。美國大學(xué)秉持學(xué)術(shù)自由思想，把學(xué)術(shù)自由理念作為大學(xué)治理的基點(diǎn)，將學(xué)術(shù)自由作為一種精神貫穿于大學(xué)治理的整個過程，并通過制度加以維護(hù)，以保障大學(xué)治理朝著實(shí)現(xiàn)大學(xué)功能的方向發(fā)展。其二，以民主化管理為原則。民主化管理是美國大學(xué)治理的傳統(tǒng)思想，也是美國大學(xué)治理的基本原則。根據(jù)實(shí)用主義教育思想的觀點(diǎn)，民主社會的存續(xù)需要教育的支持，而民主社會所蘊(yùn)含的“民主秩序”又是民主教育存在的前提。為了實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育之目標(biāo)，首先應(yīng)在大學(xué)營造一個良好的“民主秩序”，而“民主秩序”的營造要求大學(xué)教育趨向民主化方向發(fā)展，實(shí)行民主化管理，美國大學(xué)設(shè)置以校長、教授、學(xué)生和社會人士共同參與的治理模式正是這種民主化管理理念的具體呈現(xiàn)。其三，以社會參與下的多元共治為路徑?！吧鐣⑴c”是美國大學(xué)治理模式的典型特征之一，其實(shí)現(xiàn)路徑是董事會統(tǒng)攝下的“四會共治”治理結(jié)構(gòu)。美國大學(xué)董事會制度的發(fā)展較為完善，無論公立或者私立大學(xué)，董事會都是美國大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和最高決策機(jī)構(gòu)。董事會的成員由工商企業(yè)界人士、慈善家、卸任官員、杰出校友等社會人員組成，其職責(zé)主要是處理任命校長、管理經(jīng)費(fèi)等重大事務(wù)，這就為社會力量參與大學(xué)治理提供了實(shí)施路徑。endprint

四、《國立大學(xué)校條例》對美國大學(xué)治理體制的移植

《條例》在移植美國大學(xué)過程中取得的核心成果是“多元共治”治理體制。效仿美國大學(xué)“多元共治”治理體制，《條例》確立了由校長、教授、社會人士和政府等多元主體共同參與的大學(xué)治理體制，這是我國大學(xué)“多元共治”治理體制的最早實(shí)踐，對之后我國大學(xué)治理體制的演變和治理理論的發(fā)展都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（一）設(shè)立社會人士參與治理的董事會制度

效仿美國大學(xué)董事會制度，《條例》增設(shè)了大學(xué)董事會?！稐l例》第十三條第一款規(guī)定：“國立大學(xué)校得設(shè)董事會，審議學(xué)校進(jìn)行計劃及預(yù)算、決算暨其他重要事項”。并規(guī)定了董事會的組成人員：“（甲）例任董事，即校長；（乙）部派董事，由教育總長就部員中指派者；（丙）聘任董事，由董事會推選呈請教育總長聘任者，第一屆董事由教育總長直接聘任”。《條例》第十三條第二款規(guī)定：“國立大學(xué)校董事會議決事項，應(yīng)由校長呈請教育總長核準(zhǔn)施行”。

在中國大學(xué)教育發(fā)展史中，董事會制度較早存在于中國獨(dú)立創(chuàng)辦的私立大學(xué)教育實(shí)踐之中。清末時期，中國獨(dú)立創(chuàng)辦的私立大學(xué)就開始嘗試設(shè)立董事會制度，如1874年徐壽在其擬定的《格致學(xué)院章程》中提到“經(jīng)理書院各務(wù)，公舉董事八人”[2]；1905年馬相如等創(chuàng)辦復(fù)旦公學(xué)（復(fù)旦大學(xué)前身）時，為籌得辦學(xué)經(jīng)費(fèi)奔走努力，雖無董事之名，卻行董事之事，被認(rèn)為是中國校董事會制度的萌芽。民國以來，國家處于持久動亂之中，教育經(jīng)費(fèi)難以保障，籌措和管理經(jīng)費(fèi)成為創(chuàng)辦大學(xué)的首要大事。為了籌集經(jīng)費(fèi)，私立大學(xué)在創(chuàng)辦之初一般會成立董事會，專責(zé)籌措和管理經(jīng)費(fèi)的事宜。1913年1月16日，北洋政府教育部制定了《私立大學(xué)規(guī)程》，其中專門規(guī)定了“私立學(xué)校的代表是校董事會”。《私立大學(xué)規(guī)程》關(guān)于設(shè)立董事會的規(guī)定，促進(jìn)了董事會制度在中國私立大學(xué)中的推廣，如1913年1月24日的《民立報》關(guān)于復(fù)旦公學(xué)召開第二次董事會議的報道。[3]

中國公立大學(xué)設(shè)立董事會制度始于新文化運(yùn)動以來的北洋政府時期，影響其形成的因素有內(nèi)外兩個方面。外部因素主要有兩點(diǎn)：其一，美國大學(xué)董事會理念和制度的移植；其二，中國傳統(tǒng)校董事會實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的影響。內(nèi)部因素主要也有兩點(diǎn)：其一，教育經(jīng)費(fèi)問題。北洋政府時期，無論公私大學(xué)都面臨著教育財政危機(jī)的問題，引入董事會制度成為公立大學(xué)解決教育財政問題的客觀需求。如1917年清華大學(xué)創(chuàng)建時設(shè)立董事會主要負(fù)責(zé)對庚子賠款等教育經(jīng)費(fèi)的管理工作；1921年東南大學(xué)創(chuàng)辦時設(shè)立董事會除增強(qiáng)社會影響力之外，主要還是為了解決經(jīng)費(fèi)不足的問題；1924年北京師范大學(xué)創(chuàng)辦時設(shè)立董事的直接動因便是籌措經(jīng)費(fèi)。設(shè)置董事會制度為政府解決教育財政危機(jī)提供了契機(jī)，使得政府也支持公立大學(xué)設(shè)立董事會，甚至通過立法形式在全國推廣，這就直接促成董事會制度在《條例》中的確立。其二，大學(xué)自治問題。民國時期，大學(xué)教育改革先驅(qū)極力倡導(dǎo)大學(xué)自治，試圖在大學(xué)中引入董事制度，保障辦學(xué)自主權(quán)，使大學(xué)獨(dú)立于政治之外，如蔡元培《致北京國立各校教職員聯(lián)合會議函》中提到：“北京政府破產(chǎn)之勢已成，而政客官僚摧殘教育之計劃方興未艾……鄙意似宜及此時機(jī)，由八校教授會公推全國最有信用之人物，組織一北京國立八校董事會，負(fù)經(jīng)營八校之全責(zé)?！盵4]由此可見，大學(xué)中設(shè)立董事會也是部分教育界人士追求大學(xué)自治的美好期望。

基于《條例》第十三條之規(guī)定，我們可以得出以下兩個觀點(diǎn)：第一，董事會在大學(xué)治理過程中居于統(tǒng)攝地位?！稐l例》規(guī)定董事會處理學(xué)校計劃、經(jīng)費(fèi)籌支等與學(xué)校干系重大的事務(wù)，而且在第二款中還規(guī)定了經(jīng)教育總長核準(zhǔn)的其他事項，如此規(guī)定實(shí)際上賦予了董事會相當(dāng)大的權(quán)力，使得董事會在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中居于最高統(tǒng)攝地位。美國大學(xué)董事會是最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，由此可見，中國大學(xué)董事會是移植了美國大學(xué)董事會制度。第二，董事會體現(xiàn)出社會力量參與大學(xué)治理的鮮明特征。根據(jù)第十三條之規(guī)定，允許聘任社會人士出任董事，這就為社會力量參與大學(xué)治理提供了條件，這也是移植美國大學(xué)董事會制度的結(jié)果。

（二）確立校長在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位

《條例》第十一條規(guī)定“國立大學(xué)校設(shè)校長一人，總轄校務(wù)，由教育總長聘任之”；第十二條規(guī)定了教授由校長延聘；第十三條規(guī)定了校長是董事會的當(dāng)然組成人員；第十四條規(guī)定了由校長參與組織評議會。

與《大學(xué)令》一樣，《條例》也規(guī)定校長總轄校務(wù)、校長負(fù)責(zé)組織評議會，但是《條例》還進(jìn)一步擴(kuò)大了校長的權(quán)限，這主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：其一，校長不僅是大學(xué)董事會的當(dāng)然組成人員，并且當(dāng)董事會需要增加其他議決事項時，須由校長呈報教育部，這就凸顯了校長在董事會中的特殊地位。其二，《大學(xué)令》中沒有關(guān)于教授延聘問題的規(guī)定，《條例》規(guī)定國立大學(xué)教授由校長延聘，這就使得教授的延聘、晉級皆由校長管控，教授須對校長負(fù)責(zé)，這為校長通過選拔教授來干涉學(xué)術(shù)自由提供了機(jī)會。其三，民國大學(xué)校長在實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。民國時期的大學(xué)校長可謂校長之典范，他們基于自身的學(xué)術(shù)威望和教育熱情，為大學(xué)的創(chuàng)建與發(fā)展發(fā)揮極為重要的作用，如蔡元培之于北京大學(xué)，郭秉文之于東南大學(xué)，李登輝之于復(fù)旦大學(xué)，張伯苓之于南開大學(xué)等等。這些校長享有較高的聲譽(yù)，也獲得政府的支持，無論是在董事會，抑或是評議會，大學(xué)校長都居于核心地位，在其帶領(lǐng)下的評議會、教務(wù)會等機(jī)構(gòu)幾乎完全獲得了大學(xué)的行政管理權(quán)，在大學(xué)治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

19世紀(jì)初期，美國大學(xué)校長在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中同樣也是居于主導(dǎo)地位。一方面，那一時期的美國大學(xué)涌現(xiàn)出許多著名校長，如哈佛大學(xué)的艾略奧特校長、康奈爾大學(xué)的懷特校長、霍普金斯大學(xué)的吉爾曼校長等，他們自身具有比較高的社會威望，為大學(xué)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，從而奠定了校長的主導(dǎo)地位；另一方面，隨著社會的發(fā)展、大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)張，大學(xué)校長已經(jīng)不能僅局限于學(xué)者、牧師、醫(yī)生等群體，其在行政管理方面的能力愈加受到重視，這就凸顯了校長在大學(xué)中行政管理者的角色。因此，雖然不能認(rèn)為是絕對的移植，但是可以看出《條例》中對校長的定位與美國大學(xué)校長的地位具有很強(qiáng)的相似性——校長在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位。endprint

（三）設(shè)計教授參與大學(xué)治理的評議會和教授會機(jī)制

立法者在擬定《條例》時，為了滿足教育界關(guān)于倡導(dǎo)教育獨(dú)立、學(xué)術(shù)自由的期望，設(shè)計了保障教授參與大學(xué)治理的兩條路徑：評議會和教授會。

第一，關(guān)于評議會。中國大學(xué)評議會制度始創(chuàng)于民國初期的《大學(xué)令》，其中評議會是大學(xué)最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，也是教授參與大學(xué)行政管理的主要路徑?！稐l例》第十四條規(guī)定：“國立大學(xué)校設(shè)評議會，評議學(xué)校內(nèi)部組織及各項章程暨其他重要事項，以校長及正教授、教授互選若干人組織之?！庇纱丝梢?，《條例》雖然保留了評議會制度，但評議會已不是大學(xué)里最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，其權(quán)限受到了極大的限制，主要負(fù)責(zé)評議學(xué)校內(nèi)部組織及章程等事項，成為學(xué)校重大事務(wù)建議、咨詢的立法機(jī)構(gòu)。在世界教育史中，評議會制度起源于歐洲中世紀(jì)大學(xué)，在德國大學(xué)得到制度化完善，后被世界上其他國家所借鑒，包括中國（民國時期）、美國和日本等。19世紀(jì)后期，評議會制度傳入美國，最早于1880年在霍普金斯大學(xué)設(shè)立評議會。后來由于學(xué)校規(guī)模擴(kuò)大、管事事務(wù)繁增，評議會的權(quán)力內(nèi)容發(fā)生了變化，大學(xué)中的行政、教學(xué)管理等工作逐漸不再由評議會直接管理，而由評議會其下成立的各專門委員會具體負(fù)責(zé)，評議會成為負(fù)責(zé)學(xué)校規(guī)劃、校長遴選、財務(wù)規(guī)劃等重大事務(wù)的建議和咨詢機(jī)構(gòu)，使得大學(xué)決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離，大學(xué)治理更加趨向于民主化。因此，從內(nèi)容上看，《條例》中所規(guī)定的評議會實(shí)際上是移植美國大學(xué)評議會制度的結(jié)果。

第二，關(guān)于教授會。中國大學(xué)教授會制度最初也是在《大學(xué)令》中得以確定，教授會是教授處理大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的主要手段，是民初大學(xué)“教授治?！敝贫鹊暮诵谋碚?。《條例》第十七條規(guī)定：“國立大學(xué)校各科、各學(xué)系及大學(xué)院，各設(shè)教授會，規(guī)劃課程及其進(jìn)行事宜，各以本科本學(xué)系及大學(xué)院之正教授、教授組織之。各科系規(guī)劃課程時，講師并應(yīng)列席?！币虼?，從內(nèi)容上看，《條例》中規(guī)定的教授會也是負(fù)責(zé)規(guī)劃課程和教學(xué)等學(xué)術(shù)事務(wù)的機(jī)構(gòu)。然而，《條例》僅在科系兩級設(shè)有教授會，在校級層面并沒有設(shè)立教授會，而是設(shè)立了評議會。教授會負(fù)責(zé)科系兩級的學(xué)術(shù)事務(wù)，評議會負(fù)責(zé)學(xué)校層面的學(xué)術(shù)事務(wù)，教授會和評議會相結(jié)合，是教授參與大學(xué)治理的主要路徑。

五、美國大學(xué)治理模式在《國立大學(xué)校條例》中的流變

《條例》所確定的大學(xué)治理模式主要是仿效美國大學(xué)治理模式的結(jié)果。然而，為了滿足政府的需要、兼顧教育界的期望，立法者在參照美國大學(xué)模式擬定《條例》時，對美國大學(xué)治理模式進(jìn)行了修改，展現(xiàn)出具有本土特色的變化，形成由董事會、評議會、教務(wù)會和教授會組成的“四會共治”治理結(jié)構(gòu)。

（一）政府借助董事會參與大學(xué)內(nèi)部治理

根據(jù)《條例》十三條之規(guī)定，董事會實(shí)質(zhì)上受制于政府。一方面，董事會的所有組成人員都要由教育總長來聘任；另一方面，董事會的部分權(quán)限須經(jīng)教育總長核準(zhǔn)。由此可見，董事會的組成和權(quán)限都是由政府控制，董事會實(shí)質(zhì)上并不能完全獨(dú)立地行使決策權(quán)，政府借助于董事會可以參與大學(xué)的內(nèi)部治理，這與美國大學(xué)中董事會完全獨(dú)立于政府截然不同。究其緣由，主要是因?yàn)閮蓢髮W(xué)治理傳統(tǒng)的不同。美國大學(xué)教育史中，美國大學(xué)（英式學(xué)院）先于聯(lián)邦政府而存在。聯(lián)邦政府成立之后，為了保障美國各州教育的自主權(quán)，聯(lián)邦憲法規(guī)定聯(lián)邦政府不具有直接管理教育（包括大學(xué)教育）的權(quán)限，教育由各州政府負(fù)責(zé)。1918年的達(dá)特茅斯學(xué)院案中，最高法院的判決認(rèn)為學(xué)院一旦建立，便自己掌握自己的命運(yùn)，政府無權(quán)干預(yù)，即使是公立大學(xué)，政府也只能通過財政、規(guī)劃、評估等手段施以影響，以此強(qiáng)化大學(xué)獨(dú)立自治的原則。[5]董事會作為美國大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)，不受政府控制，獨(dú)立行使決策權(quán)和管理權(quán)，確保大學(xué)的獨(dú)立自治。與美國大學(xué)自發(fā)而生不同，中國高等教育自古以來主要都是依靠統(tǒng)治階層的推動而得以持續(xù)發(fā)展，因此，高等教育受到統(tǒng)治階層的嚴(yán)密管控。近代以來，我國長期奉行國家主義教育思想，尤其在1922年之后，國家主義教育思想更為倡盛[6]，政府不斷強(qiáng)化對大學(xué)的管控，設(shè)立董事會成為政府管控大學(xué)的理想方式。

（二）董事會、評議會、教務(wù)會和教授會“四會共治”的治理結(jié)構(gòu)

相比于美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，《條例》增設(shè)了教務(wù)會議?！稐l例》第十七條規(guī)定：“國立大學(xué)校設(shè)教務(wù)會議，審議學(xué)則及關(guān)于全校教學(xué)、訓(xùn)育事項，由各科各學(xué)系及大學(xué)院之主任組織之?！睆奈谋緝?nèi)容來看，教務(wù)會議的職責(zé)主要是審議學(xué)則、全校教學(xué)、訓(xùn)育等教學(xué)和行政管理事務(wù)，與《大學(xué)令》中規(guī)定的評議會權(quán)力內(nèi)容相仿，是《大學(xué)令》中評議會和教授會權(quán)力的撥離與重新組合，屬于大學(xué)內(nèi)部的教學(xué)行政管理機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，在《條例》規(guī)定教務(wù)會議之前，我國已有與教務(wù)會議相關(guān)的立法與實(shí)踐。清末時期的大學(xué)堂章程中設(shè)有“教務(wù)提調(diào)”，專門負(fù)責(zé)教務(wù)事務(wù)，如1904年的《奏定大學(xué)堂章程》在教員管理員章第一節(jié)中規(guī)定大學(xué)堂應(yīng)設(shè)“教務(wù)提調(diào)”[7]。民國以來，多數(shù)國立大學(xué)設(shè)有教務(wù)會議，如北京大學(xué)、北洋大學(xué)、東南大學(xué)等，這些大學(xué)在教務(wù)會方面的運(yùn)作實(shí)踐為《條例》確立教務(wù)會制度提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

《條例》確立了由董事會、評議會、教務(wù)會和教授會組成的“四會共治”治理結(jié)構(gòu)。從內(nèi)容上看，董事會負(fù)責(zé)規(guī)劃、預(yù)算等重大事務(wù)，評議會負(fù)責(zé)提供建議和咨詢，教務(wù)會負(fù)責(zé)審議全校教學(xué)和行政事務(wù)，教授會負(fù)責(zé)科系兩級的學(xué)術(shù)事務(wù)，從而保證學(xué)術(shù)和行政事務(wù)各行其道；從結(jié)構(gòu)上看，董事會居于統(tǒng)攝地位，評議會、教務(wù)會議和教授會三會處于分權(quán)共治的關(guān)系，從而形成一個相互制衡、互為補(bǔ)充的治理秩序；從人員上看，董事會為政府和社會力量參與大學(xué)治理提供了條件，評議會輔助校長權(quán)力的正當(dāng)行使，教務(wù)會和教授會是教授參與大學(xué)治理的主要路徑，四會結(jié)構(gòu)有利于充分吸收校長、教授、社會人士和政府等多元主體共同參與大學(xué)的內(nèi)部治理，從而實(shí)現(xiàn)“多元共治”的治理效果。

“四會共治”治理結(jié)構(gòu)使大學(xué)內(nèi)部權(quán)力各行其道、相互制衡、互為補(bǔ)充，使大學(xué)利益相關(guān)主體能夠更廣泛地參與大學(xué)治理，使大學(xué)治理更加趨向科學(xué)化、規(guī)范化和體系化，其反映了社會參與的民主化、多元化的治理理念，其運(yùn)作過程對當(dāng)下我國大學(xué)治理模式的變革和治理理論的完善都具有重要的借鑒價值。

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（責(zé)任編輯鐘嘉儀）endprint