摘 要 除一般意義上的民事合同關(guān)系，高等院校與學(xué)生之間的法律關(guān)系還有一部分類似于行政合同關(guān)系，這兩種關(guān)系并存于教育管理和接受教育的過程之中。隨著大學(xué)教育逐漸從精英走向平民、學(xué)生的權(quán)利意識水平不斷提高、教育與個(gè)人生存發(fā)展之間產(chǎn)生的糾紛與日俱增。面對這一社會問題，如何正視高校行政權(quán)力的擴(kuò)張，如何切實(shí)地維護(hù)學(xué)生的正當(dāng)權(quán)利，如何解決高校教育管理制度與我國現(xiàn)行法律規(guī)定的沖突，是當(dāng)前國家、社會、和學(xué)校普遍關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞 高等教育 行政管理 學(xué)生 權(quán)利

作者簡介：王靜，內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)講師，北京師范大學(xué)博士研究生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)、民族法學(xué)。

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.330

高等院校是國家發(fā)展的重要源泉，秉承育人養(yǎng)材和創(chuàng)新精神。隨著公權(quán)力的定位以及教育理念的轉(zhuǎn)變，教育管理過程中管理制度的不完善與行政權(quán)力的不規(guī)范使用問題也層出不窮。這往往會直接侵犯學(xué)生的合法權(quán)益，高校學(xué)生也在尋求各種救濟(jì)手段維護(hù)自身的權(quán)益，這就使高校與學(xué)生在管理與被管理中產(chǎn)生的矛盾與問題越來越突出。

一、高等院校學(xué)生教育管理中的問題分析

從公立高校的整體運(yùn)行來看，其與學(xué)生的關(guān)系主要存在于這幾個(gè)階段：招生注冊階段、教學(xué)管理階段、生活管理階段和畢業(yè)就業(yè)階段。在以上階段當(dāng)中，既有涉及二者財(cái)產(chǎn)和人身的民事關(guān)系，又有依據(jù)相關(guān)法制所進(jìn)行的行政合同關(guān)系，復(fù)雜的關(guān)系也是帶來一系列高校教育管理中的新問題的原因。

（一）高校與學(xué)生的關(guān)系“失衡”

依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，高等院校有權(quán)對注冊學(xué)生進(jìn)行教學(xué)管理及生活管理?？墒窃诠芾磉^程中，需要對學(xué)生進(jìn)行獎勵、處分時(shí)，高等院校出于管理者的心態(tài)，帶有明顯的單方意志性，甚至在很多時(shí)候把學(xué)校內(nèi)部制定的規(guī)章制度作為處罰學(xué)生的判斷準(zhǔn)則與衡量標(biāo)準(zhǔn)。具有濃厚的權(quán)力色彩，容易侵犯學(xué)生的受教育權(quán)，隱私權(quán)，名譽(yù)權(quán)等權(quán)利。同時(shí)，行為的承受者在一般情況下也不能對權(quán)力行為提出異議。否則，承擔(dān)公共教育功能的公益事業(yè)法人的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就會受到影響。因此，學(xué)生作為高等院校管理下的大群體，是受益者也容易成為受害者。

（二）公力救濟(jì)不力

傳統(tǒng)法學(xué)理論在認(rèn)定公立高校法律地位的問題上是存在缺陷的。按照現(xiàn)行民法相關(guān)理論的規(guī)定，公立高校屬于事業(yè)單位法人。既如此，高校與學(xué)生之間的糾紛就屬于公民與法人之間的民事糾紛，不屬于行政訴訟管轄，高校也就自然不能作為行政訴訟的被告。而根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，高等院校被定位為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”，法律法規(guī)通過授權(quán)賦予其一定的行政管理權(quán)。此時(shí)，高校作為單位團(tuán)體與作為管理相對人的學(xué)生之間不是平等的民事關(guān)系，而是特殊的行政管理關(guān)系，他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議就應(yīng)屬于行政訴訟，高校當(dāng)然可以作為訴訟被告。這樣近乎矛盾的規(guī)定使得學(xué)生權(quán)益受損時(shí)，公力救濟(jì)途徑不暢，不能達(dá)到定紛止?fàn)幍男Ч?/p>

（三）忽視正當(dāng)程序

從教育的屬性看，任何教育形式都代表著國家的意志，體現(xiàn)著社會公益性，其依法在教育活動中進(jìn)行的管理行為自然無須得到受教育者的同意。但是，“程序正義”和“實(shí)體正義”歷來是密不可分的，單方強(qiáng)制的行為其效力也是不確定的。基于傳統(tǒng)觀念，在高校管理中往往更注重于管理的結(jié)果，也就是說，常常注重實(shí)體觀念，而簡化了管理所要遵循的正當(dāng)程序，在處罰的同時(shí)忽視了有時(shí)作為平等主體的學(xué)生的民事權(quán)利，如人格尊嚴(yán)、人身自由、財(cái)產(chǎn)安全等權(quán)利；也忽視了有時(shí)作為行政相對方的學(xué)生的行政程序權(quán)，如說明理由、申訴申辯、生效時(shí)效等權(quán)利，這些都輕易會傷害學(xué)生的合法權(quán)益。

二、高等院校與學(xué)生之間法律問題的原因分析

古話有語：“冰凍三尺非一日之寒”，任何問題的產(chǎn)生都需要量的積累才能產(chǎn)生質(zhì)的改變，高等院校與學(xué)生主要法律問題的產(chǎn)生，究其深刻原因，是傳統(tǒng)教育模式發(fā)展留下的詬病，主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）教育行政管理權(quán)擴(kuò)張

高等院?；谄湫再|(zhì)和功能，在法律定性上不屬于行政機(jī)關(guān)。但在我國中央集權(quán)的體制背景下，占主導(dǎo)地位的公立學(xué)校從招生到畢業(yè)環(huán)節(jié)都被納入國家計(jì)劃，學(xué)校的管理行為更多被看作是代表國家行使教育權(quán)力的體現(xiàn)。這就意味著：

1.高校對學(xué)生具有直接的管理權(quán)，已注冊學(xué)生必須接受學(xué)校的“控制”和“調(diào)配”。

2.高校執(zhí)行國家教育職能時(shí)，為了更好地達(dá)到教育的功能，在合理的界限內(nèi)，基于自身地位的特殊，常常會無視或超越國家法律規(guī)范賦予的權(quán)限，即使沒有法律上的依據(jù)，也可以根據(jù)內(nèi)部規(guī)則，約定或限制學(xué)生的權(quán)利。

3.對學(xué)生采取影響其重大權(quán)益的行為時(shí)，學(xué)校具有廣泛的自由裁量權(quán)，司法審查往往受限。

（二）高等院校法律地位模糊

出于實(shí)用主義的動機(jī)，在司法實(shí)踐中，法院通過判決結(jié)果認(rèn)定學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)的組織具備行政主體資格。這種新定位使得高校與學(xué)生間的部分爭議能夠得到行政訴訟的公力救濟(jì)。但這純粹是為處理實(shí)務(wù)之便而出現(xiàn)，是法官造法的結(jié)果，因而它的理論稍顯單薄，缺乏明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)：

1.從法學(xué)理論角度審視，“法律法規(guī)授權(quán)組織”本身就是一個(gè)界定模糊的法律術(shù)語。理論界一般將其詮釋為，以自己的名義獨(dú)立行使行政職能，并能獨(dú)立承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律后果，不屬于行政機(jī)關(guān)的一類行政主體。這種描述性的名詞解釋對于在理論和實(shí)務(wù)領(lǐng)域確定高校的法律地位并無益處。

2.從授權(quán)屬性角度審視，各類法律、法規(guī)在將教育權(quán)力授予高校時(shí)，沒有明確權(quán)力的屬性是公共權(quán)力還是私人權(quán)力，但高校在運(yùn)行中的行為是多元的，僅憑授權(quán)途徑是無法甄別哪些權(quán)力是公共行政管理權(quán)力，哪些是內(nèi)部自律權(quán)力的。很多情況下，高校的“行政職權(quán)”與“辦學(xué)自主權(quán)”相影相隨，一并將辦學(xué)自主權(quán)納入司法審查的范圍也是不符合教育管理的正常規(guī)律的，確定某種職能的屬性必須通過具體情境進(jìn)行個(gè)別化的細(xì)致研究。endprint

3.從制度功能角度審視， 現(xiàn)行法律法規(guī)對“法律法規(guī)授權(quán)組織”的定位內(nèi)容并不包括授權(quán)的原因、條件、規(guī)則、具體程序以及救濟(jì)途徑，相關(guān)內(nèi)容的缺位使這種制度安排難以成為一種經(jīng)得起推敲和檢驗(yàn)并能長期實(shí)施的最佳選擇，只能說是為了解決個(gè)別訴訟難題的權(quán)益之計(jì)。

（三）相關(guān)法制不健全

近年來，我國的高等教育發(fā)展迅速，但同時(shí)也面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)。其中，主要問題在于教育方面的立法較為滯后，跟不上教育改革的步伐。基本法律層面的《教育法》與《高等教育法》規(guī)定得比較籠統(tǒng)和抽象，在高校管理及司法實(shí)踐中實(shí)用價(jià)值不高。而與高校教育管理有密切關(guān)系的《學(xué)位條例》制定于1981年，《高等學(xué)校學(xué)生行為準(zhǔn)則》制定于1989年，《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》則于1990年實(shí)施。這些規(guī)范陳舊落后，運(yùn)行至少三十年而無更新或改變。于是新教育與舊法律出現(xiàn)斷層，學(xué)校在管理中無法做到有法可依，就會出現(xiàn)校園內(nèi)部的“立法”越權(quán)。

（四）學(xué)生法律意識水平的提高

現(xiàn)代教育價(jià)值的確立、個(gè)人權(quán)利意識的覺醒對高校行政管理法治化水平提出了客觀要求。法律意識水平逐漸提高的高校學(xué)生也在接受教育的過程中，開始審視學(xué)校具體行為的合法性與合理性，特別是在自身合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，也開始學(xué)會尋找有效的救濟(jì)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益。

三、高校教育管理中法律問題的應(yīng)對方案

合理解決高等院校教學(xué)管理中的法律問題，具有重要的價(jià)值：首先，依法治校是依法治國的具體表現(xiàn)形式，對于促進(jìn)我國法制建設(shè)有著重要的推動作用；其次，深化我國教育改革，改變了我國教育模式，建立公平，公正，科學(xué)，合理，合法的管理體制，實(shí)現(xiàn)人治與法治相結(jié)合，促進(jìn)了我國教育的發(fā)展；再次，維護(hù)了學(xué)生的合法權(quán)益，保障了我國公民合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，對于培養(yǎng)有擔(dān)當(dāng)，有能力，有素養(yǎng)的大學(xué)生具有重要意義。

（一） 完善相關(guān)法律法規(guī)

在教育管理中法律問題越發(fā)凸顯的情況下，高等院校迫切需要擺脫的是陳舊的人治思想觀念。因此，國家對相關(guān)法律制度的制定與完善，特別是教育管理方面法律的統(tǒng)一修訂與完善，就顯得迫在眉睫。

此外，高校的管理體系要以國家法律為基礎(chǔ)，結(jié)合學(xué)校的規(guī)則制定空間，依照國家法律和教育部的有關(guān)規(guī)定，對現(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行系統(tǒng)整理與甄別，并堅(jiān)持在教學(xué)管理中嚴(yán)格依法辦事，重視管理程序，這是維護(hù)學(xué)校和學(xué)生合法權(quán)益的重要前提。

（二）界定高等院校的法律地位

“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”或“事業(yè)單位法人”的定位，除在理論上虛化外，在實(shí)務(wù)中的功效也是極其有限的。高校的法律地位直接決定著權(quán)利、義務(wù)主體在法律關(guān)系中的權(quán)力、行為和責(zé)任能力，這些能力的確認(rèn)與配置決定了法律關(guān)系的基本屬性。不同屬性的法律關(guān)系對應(yīng)著不同的管理模式，需要適用不同的法律規(guī)范，也指向不同的救濟(jì)途徑。同時(shí)，高校的法律地位一旦確定，那么基于法律關(guān)系所確定的權(quán)利義務(wù)也會相對穩(wěn)定化。在法律關(guān)系存續(xù)過程中沒有法定事由不能單方更改或因偶發(fā)事件隨意中止。

也就是說，在一般情況下，高校不得因?yàn)樽陨淼囊庵径淖冏约旱姆傻匚灰约坝纱水a(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。從實(shí)用性角度來說，當(dāng)學(xué)生的權(quán)益受學(xué)校管理行為的侵犯而欲提起訴訟時(shí)，才不至于陷入行政訴訟還是民事訴訟的尷尬選擇當(dāng)中。單一定性難以清晰界定高校在不同教育活動中的不同法律身份。對此，西方國家運(yùn)用“公務(wù)法人”的來界定高等院校，這在目前看是比較合理的選擇。

（三）發(fā)揮學(xué)生的主觀能動性，強(qiáng)化“自我教育”

在高校管理實(shí)踐中，教育管理應(yīng)以學(xué)生自主管理為主。這就要求：

1.學(xué)生要培養(yǎng)自主意識，認(rèn)識到自己與學(xué)校之間的法律關(guān)系，樹立自尊、自信、自強(qiáng)的觀念。

2.學(xué)生要增強(qiáng)自我約束，逐漸樹立自我管制能力的意識和責(zé)任感，真正對自己的行為負(fù)責(zé)。

3.要提高學(xué)生的認(rèn)知水平，明晰權(quán)利與義務(wù)，學(xué)會尋求最佳法律途徑來維護(hù)自己受損的合法權(quán)利。

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