李花

我國土地儲(chǔ)備制度中收儲(chǔ)范圍擴(kuò)大化問題研究
——對(duì)農(nóng)村集體所有土地納入收儲(chǔ)范圍的探討

李花

我國建立土地儲(chǔ)備制度的初衷歸根到底是在于解決城市存量土地利用管理混亂的問題，這也是舊有土地制度遺留下來的問題，但是在我國土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行的這十幾年中，不僅管理混亂的問題沒有解決，還暴露出了大量的新問題，特別是收儲(chǔ)范圍嚴(yán)重?cái)U(kuò)大的問題，土地儲(chǔ)備不僅涉及存量土地的收儲(chǔ)，即對(duì)國有建設(shè)用地使用權(quán)的征收，還擴(kuò)大到了對(duì)增量土地的收儲(chǔ)，即對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收。收儲(chǔ)范圍的盲目擴(kuò)張，使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從中牟利，也侵害了土地權(quán)利人的利益，文章將分析收儲(chǔ)范圍從存量土地向增量土地飛速擴(kuò)張的背后動(dòng)因，提出規(guī)范土地儲(chǔ)備收儲(chǔ)范圍的構(gòu)想，從而使土地儲(chǔ)備制度發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

土地儲(chǔ)備范圍；土地儲(chǔ)備中心增量土地；土地征收

一、引言

（一）我國土地儲(chǔ)備制度的緣起

我國的城市土地儲(chǔ)備制度緣起于20世紀(jì)90年代后期，上海、杭州等地區(qū)的實(shí)踐，1996年全國第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海土地發(fā)展中心成立，從1997年開始，杭州等地區(qū)政府也開始試行城市土地儲(chǔ)備制度。隨著國務(wù)院在2001年4月《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知中》首肯了城市土地儲(chǔ)備制度后，城市土地儲(chǔ)備制度全國范圍內(nèi)不斷建立，2007年11月19日，國土資源部、財(cái)政部和中國人民銀行出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備管理辦法》，該《辦法》第2條第1款規(guī)定所謂的土地儲(chǔ)備制度是指市、縣人民政府國有土地資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)整土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用目標(biāo)，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)備以備供應(yīng)土地的行為，并在第11條中，詳細(xì)規(guī)定了可納入土地儲(chǔ)備的范圍。有學(xué)者認(rèn)為城市土地儲(chǔ)備制度是指城市政府按照法定程序，授權(quán)或者委托特定機(jī)構(gòu)，通過收購、置換、到期回收、征用等方式，將閑置或者低效使用的城市土地集合起來，進(jìn)行前期的開發(fā)并儲(chǔ)存，然后根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，將土地投入市場的管理制度。

（二）目前我國土地儲(chǔ)備制度存在的爭議

有學(xué)者指出，在實(shí)際運(yùn)行的過程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)完全成為政府將土地“低進(jìn)高出”來實(shí)現(xiàn)其利益最大化的工具，嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。同時(shí)在實(shí)務(wù)界，我國的土地儲(chǔ)備制度也備受質(zhì)疑，律師張興奎于2010年向全國人大常委會(huì)提出了對(duì)《土地儲(chǔ)備管理辦法》進(jìn)行合法性審查，他認(rèn)為首先，《土地儲(chǔ)備管理辦法》背離了《憲法》《物權(quán)法》以及《土地管理法》中關(guān)于強(qiáng)調(diào)征收必須符合“公共利益”的規(guī)定，在實(shí)踐中大部分儲(chǔ)備的土地最終都是用于商業(yè)開發(fā)，不以“公共利益”作為實(shí)施土地征收的前提；其次，《土地儲(chǔ)備管理辦法》違背了《立法法》的有關(guān)規(guī)定，僅通過部門規(guī)章，就以國家名義和國家強(qiáng)制力進(jìn)行征收；最后，政府通過行政權(quán)，將單位使用的國有土地進(jìn)行征用或征收，再通過招標(biāo)、拍賣的方式賺取差價(jià)的行為是一種“與民爭利”的行為，損害了土地使用權(quán)人的利益，降低了政府的公信力。

總體而言，我國土地儲(chǔ)備制度之所以備受爭議，其主要的問題在于土地儲(chǔ)備范圍的盲目擴(kuò)張，因此應(yīng)當(dāng)先土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍來改進(jìn)我國的土地儲(chǔ)備制度。

二、收儲(chǔ)范圍的擴(kuò)大：增量土地納入收儲(chǔ)范圍

（一）增量土地收儲(chǔ)的主要來源：對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收

所謂的增量土地，是指包括沿海等城市通過圍墾、填海等形式形成的新的土地或者國有農(nóng)用轉(zhuǎn)變用途而來的經(jīng)營性建設(shè)用地，以及對(duì)農(nóng)村集體所有土地的征收。由于前兩類增量土地在日常生活中并不常見，所以在實(shí)踐中收儲(chǔ)范圍中的增量土地主要是被征收的農(nóng)村集體所有土地。

近年來，各地區(qū)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過征收的方式，將農(nóng)村集體的土地納入土地儲(chǔ)備收儲(chǔ)范圍的現(xiàn)象越來越頻繁，黃山市2007年經(jīng)征收集體所有土地而儲(chǔ)備的土地就占到了全市土地儲(chǔ)備總量的70%左右。同時(shí)，雖然在2011年出臺(tái)的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對(duì)“公共利益”的范圍進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，包括征收補(bǔ)償、征收程序都有了比較詳細(xì)的規(guī)定，但是由于該條例只調(diào)整國有土地上的房屋征收而不包括集體土地上的房屋征收，因此在全國各地的土地儲(chǔ)備管理辦法中，對(duì)集體土地上的房屋征收幾乎不考慮“公共利益”的問題，比如北京的土地儲(chǔ)備管理辦法中，其表述為：“用于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)而征收的農(nóng)村集體土地”。該農(nóng)村集體所有的土地可納入政府土地儲(chǔ)備庫中，更有些地方直接規(guī)定了預(yù)征收，旨在“為儲(chǔ)備而征”，完全偏離了土地儲(chǔ)備制度設(shè)立的初衷，成為了政府與民爭利的手段。

（二）被征收的農(nóng)村集體所有土地納入收儲(chǔ)范圍的原因分析

1.我國法律表述不明確導(dǎo)致城市概念的外延擴(kuò)張

我國《憲法》第十條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有?！庇捎凇稇椃ā返囊?guī)定過于原則，無法從該條文中對(duì)“城市、城市郊區(qū)和農(nóng)村”進(jìn)行區(qū)分，又1986年出臺(tái)的《土地管理法》第6條中規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有”，這里又產(chǎn)生了一個(gè)新的概念，“城市市區(qū)”，就導(dǎo)致了“城市市區(qū)”與“城市”如何區(qū)分的問題，又2007年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條中，又將城市分為了“建成區(qū)”與“規(guī)劃控制區(qū)”，由此一來，關(guān)于《憲法》中城市的表述，在下位法中就顯得非常的混亂，概念十分模糊，同時(shí)隨著我國城市化的進(jìn)程不斷向前推進(jìn)，城市功能的轉(zhuǎn)換以及人口的流動(dòng)，原有的小城鎮(zhèn)、郊區(qū)或者農(nóng)村地區(qū)也成為了新的城市，也就是說規(guī)劃控制區(qū)不斷發(fā)展以后也就成為了城市建成區(qū)。因此，在現(xiàn)實(shí)的行政管理活動(dòng)中，地方政府認(rèn)為的“城市土地屬于國家所有”中的“城市”是一種動(dòng)態(tài)的概念，包含了“規(guī)劃控制區(qū)”范圍內(nèi)的所有土地都屬于國家所有，因此他們通常以“城市土地屬于國家所有”直接作為政府征收農(nóng)村集體所有土地的法律前提。

2.通過征收農(nóng)村集體所有土地納入收儲(chǔ)范圍較為容易

根據(jù)我國《土地儲(chǔ)備管理?xiàng)l例》第十條的規(guī)定，土地儲(chǔ)備的范圍有：（一）依法收回的國有土地；（二）收購的土地；（三）政府行使優(yōu)先購買取得的土地；（四）已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收審批手續(xù)的土地；（五）其他依法取得的土地。第十條所列舉的土地儲(chǔ)備范圍主要是按照土地取得的方式來界定土地儲(chǔ)備的范圍，因此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)若要取得儲(chǔ)備的土地，就必須要通過土地回收、土地收購以及土地征收的方式獲得，簡單的比較這三種方式，就能發(fā)現(xiàn)首先土地回收的條件是需要國有土地使用期屆滿且使用權(quán)人未申請續(xù)期或者雖然申請續(xù)期但是政府為了公共利益需要不予批準(zhǔn)或者土地使用權(quán)人有違法使用土地的行為時(shí)才能行使該項(xiàng)權(quán)利，由于這些限制條件，使得政府通過土地回收的方式取得土地的難度很大。其次就是土地收購的方式，需要與土地使用權(quán)人達(dá)成合意，否則無法對(duì)土地進(jìn)行收購，通過土地收購的方式取得土地的難度也較大。最后，由于我國缺乏對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，使得征收農(nóng)村集體土地納入土地儲(chǔ)備庫顯得比較容易。

3.農(nóng)村集體所有土地征收法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低

地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之所以從將農(nóng)村集體所有土地征收入庫，除了前文所提及的方式簡單以外，更加重要的一點(diǎn)是農(nóng)村集體所有土地的法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，這樣政府再通過將收儲(chǔ)的農(nóng)村集體所有土地以招標(biāo)拍賣的形式出讓時(shí)，就能從中賺取大量的利益差，政府有利可圖，因此才要將農(nóng)村集體土地納入收儲(chǔ)的范圍之中。

我國農(nóng)村集體所有土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受《土地管理法》的調(diào)整，該法第47條規(guī)定，我國對(duì)征收耕地的補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，也就是說最高可補(bǔ)償三十倍，安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)助數(shù)額為每人年產(chǎn)值的四至六倍，但每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不能超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

筆者認(rèn)為該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)特別，雖然我國土地承包經(jīng)營權(quán)人對(duì)耕地的承包期僅有30年，但是從我國《物權(quán)法》第126條第二款來看，耕地的承包期屆滿，土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家法律的規(guī)定是可以繼續(xù)承包該耕地的，如果耕地不被國家征收，那么當(dāng)30年的承包期屆滿后，農(nóng)民可以繼續(xù)向集體要求承包該土地，依賴土地維持家庭生活，所以如果僅規(guī)定補(bǔ)償上限為三十倍，也就是說僅按照三十年的期限進(jìn)行保障，將會(huì)遠(yuǎn)低于農(nóng)民對(duì)自己土地資產(chǎn)價(jià)值的預(yù)期，顯然這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是過低的，也就是政府取得集體土地的成本是過低的。

另外，關(guān)于征收宅基地上房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也是遠(yuǎn)低于國有土地上的房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由于我國法律規(guī)定宅基地上的房屋不得自由買賣流轉(zhuǎn)，因此在征收宅基地上的房屋時(shí)，不能按照市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而只能按照房屋的造價(jià)或者是房屋的重置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這將會(huì)顯然低于按照市場價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膰型恋厣系姆课菡魇?，因此各地土地?chǔ)備機(jī)構(gòu)通過征收農(nóng)村集體所有土地來擴(kuò)充儲(chǔ)備庫的成本比征收國有土地的成本要小的多，且通過低價(jià)取得土地，政府可以高價(jià)賣出，因此土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才希望多征農(nóng)村集體所有的土地。

三、對(duì)重構(gòu)土地儲(chǔ)備收儲(chǔ)范圍的思考

政府將農(nóng)村集體所有土地納入土地儲(chǔ)備范圍，已經(jīng)違背了政府行政的公益性職能,設(shè)立土地儲(chǔ)備的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的管理，保障土地的最大化利用，而不是政府的牟利手段，因?yàn)檎ㄟ^征收手段取得土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)以“公共利益”為考量的標(biāo)準(zhǔn)，雖然《國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償條例》中，已經(jīng)明確列舉了“公共利益”的情形，但是由于我國缺乏集體土地上的房屋征收與補(bǔ)償?shù)牧⒎?，所以集體土地就會(huì)被政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)大肆的征收，農(nóng)民在集體所有土地上的權(quán)利就無法得到保障，因此相關(guān)的法律制度應(yīng)當(dāng)對(duì)“公共利益”進(jìn)行明確的界定，才不會(huì)導(dǎo)致征收范圍的擴(kuò)大，進(jìn)而也不會(huì)導(dǎo)致土地儲(chǔ)備范圍的盲目擴(kuò)張。換而言之，就是要突出土地儲(chǔ)備的公益性特征。

另外，是否可以考慮在城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)允許國有土地和集體土地同時(shí)存在，是否可以考慮允許集體土地進(jìn)入一級(jí)市場進(jìn)行交易，一旦集體所有土地進(jìn)入市場交易，則可提高征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)土地儲(chǔ)備而言，則是從經(jīng)濟(jì)上限制其范圍的擴(kuò)大，因?yàn)橛捎谑諆?chǔ)資金的限制和政府所賺的價(jià)格差的縮小，使得土地征收不可能盲目的向農(nóng)村集體所有的土地進(jìn)行擴(kuò)張，但是如果以上想法要得到充分的考慮的話，就要?jiǎng)h除《憲法》第十條關(guān)于“城市土地屬于國家所有”的條文，以及需要對(duì)《物權(quán)法》第47條和《土地管理法》第8條進(jìn)行修改。

最后，加強(qiáng)關(guān)于土地儲(chǔ)備的立法，目前各地方政府的土地儲(chǔ)備的立法基本還停留在地方人大或政府出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章之中，2007年出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》也僅是部門規(guī)章，法律層級(jí)不高，且規(guī)定的內(nèi)容比較原則性，操作性比較差，因此，需要制定較完善的規(guī)范性文件對(duì)土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行規(guī)范，尤其是土地儲(chǔ)備的主體、范圍、方式、程序進(jìn)行詳細(xì)的列舉和規(guī)定，避免其被地方政府盲目擴(kuò)張，成為其斂財(cái)?shù)氖侄?，也有學(xué)者指出，如果時(shí)機(jī)成熟的話，還可以制定統(tǒng)一的《征收征用法》，全面規(guī)范政府征用征收的權(quán)力的啟動(dòng)前提、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及程序。

土地儲(chǔ)備制度的設(shè)立本身是具有合理性的，但是由于現(xiàn)有體制下，政府既是“土地管理者”又是“土地所有者”，被賦予大量行政權(quán)實(shí)現(xiàn)其土地上的收益，利益驅(qū)使其盲目擴(kuò)張土地儲(chǔ)備的范圍，導(dǎo)致土地儲(chǔ)備制度的異化，因此也可主張將土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍僅限定在存量土地當(dāng)中，而增量土地不納入土地儲(chǔ)備的收儲(chǔ)范圍，這樣防止政府以“經(jīng)濟(jì)人”的身份為了實(shí)現(xiàn)利益最大化而“吞噬”更多的農(nóng)村集體所有土地。

[1]熊暉.異化與回歸：我國城市土地儲(chǔ)備制度的正當(dāng)性考辨[J].現(xiàn)代法學(xué)，2006，（04）.

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[5]樓建波等.土地儲(chǔ)備及土地一級(jí)開發(fā)法律制度[J].中國法制出版社，2009：167.

[6]《最高人民法院行政審判庭關(guān)于農(nóng)村集體土地征收后地上房屋拆遷補(bǔ)償有關(guān)問題的答復(fù)》（法【2005】行他字第5號(hào)）

[7]沈?？?我國土地儲(chǔ)備范圍的法學(xué)透視——以我國土地儲(chǔ)備的制度與實(shí)踐為分析對(duì)象[J].政治與法律，2010，（12）.

李花，女，江蘇句容人，江蘇民中律師事務(wù)所律師。

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1008-4428（2017）07-134-03