陶麗麗，任樹(shù)偉

（黑龍江科技大學(xué)，哈爾濱150022）

國(guó)外審批制度改革的啟事

陶麗麗，任樹(shù)偉

（黑龍江科技大學(xué)，哈爾濱150022）

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸走向成熟，現(xiàn)行的行政審批制度存在的缺陷便日益顯現(xiàn)，有些甚至已成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙，行政審批制度改革勢(shì)在必行。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)審批制度改革要漸進(jìn)式進(jìn)行；要轉(zhuǎn)變官僚作風(fēng)；注重頂層設(shè)計(jì)；改革要服務(wù)社會(huì)公共利益；要依法依規(guī)進(jìn)行改革。

行政審批；改革；借鑒

隨著世界經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代科技的高速發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家行政審批制度現(xiàn)代化改革基本上順應(yīng)了整體政府建設(shè)潮流，搭建出各種跨部門(mén)協(xié)同的制度框架和運(yùn)行環(huán)境。盡管目的都是通過(guò)放松管制、減少審批、簡(jiǎn)化流程、強(qiáng)化監(jiān)督等方式，系統(tǒng)提升政府處理綜合化和復(fù)雜化問(wèn)題的行政監(jiān)管能力，最大限度給市場(chǎng)松綁，以增強(qiáng)企業(yè)的持續(xù)創(chuàng)新力，但在制度設(shè)計(jì)、流程再造和工具使用方面還是呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)，不同國(guó)家所設(shè)定的改革重點(diǎn)和政策選擇也有所不同。對(duì)我國(guó)行政審批制度改革都具有一定的借鑒意義。

一、國(guó)外審批制度改革的制度設(shè)計(jì)分析

（一）首席績(jī)效官制度

以美國(guó)為例，美國(guó)政府改革采用互聯(lián)網(wǎng)協(xié)調(diào)治理形式并進(jìn)行整體布局和實(shí)施。其行政審批改革參考美國(guó)的總統(tǒng)制，具有明顯的集權(quán)特征。美國(guó)的聯(lián)邦首席績(jī)效官制度擁有完整的流程和績(jī)效評(píng)估體系，以科技創(chuàng)新管理方式和服務(wù)手段為核心。比較典型的是2012年在美國(guó)聯(lián)邦政府實(shí)施的大刀闊斧基建項(xiàng)目審批制度的績(jī)效改革。依照總統(tǒng)行政命令，聯(lián)邦政府除了成立跨部門(mén)的運(yùn)行體制———改進(jìn)基建審批程序指導(dǎo)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審議政府審批績(jī)效方案（簡(jiǎn)稱聯(lián)邦計(jì)劃）、妥善解決成員間的矛盾問(wèn)題。還特意聘用一名聯(lián)邦首席績(jī)效官擔(dān)任指導(dǎo)委員會(huì)主席，聯(lián)合發(fā)布研制和評(píng)估計(jì)劃方案的實(shí)施情況、定期向總統(tǒng)提交績(jī)效報(bào)告并向社會(huì)公布。這種崗位設(shè)計(jì)獨(dú)立靈活，任務(wù)集中明確，對(duì)推動(dòng)人員、物資、能源和信息流動(dòng)有著極大的的幫助，從而在很大程度上削減政府在審批決策過(guò)程中所消耗的時(shí)間，提升環(huán)境和社會(huì)的綜合成效。

（二）行政文化改革制度

以英國(guó)為例，從20世紀(jì)中后期英國(guó)倡導(dǎo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，一直行走在現(xiàn)代政府行政改革的最前列。在2011年行政審批制度改革實(shí)行之后，2014年1月又公開(kāi)推行“挑戰(zhàn)文牘”運(yùn)動(dòng)（RTC）。這是一場(chǎng)轉(zhuǎn)變政府官場(chǎng)作風(fēng)的全體政府文化變革，意在通過(guò)進(jìn)一步篩選、廢除在改革中過(guò)于繁瑣或沉重的監(jiān)管規(guī)定，希望達(dá)到良好的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力和長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力。雖然涉及監(jiān)管審批的很多方面，但是在制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有成立專門(mén)的改革機(jī)構(gòu)，在這種情況下，英國(guó)當(dāng)局成立了監(jiān)管政策委員會(huì)和減少監(jiān)管二級(jí)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)制定行政改革的整體方向和行政方針，施政者們依次按照相應(yīng)的準(zhǔn)則和行動(dòng)的原則，根據(jù)本部門(mén)所涉及改革議題進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)施相應(yīng)改革方案。這場(chǎng)集權(quán)式文化改革看似松散自由，但是它改善了官場(chǎng)作風(fēng)在行政審批中盛行的問(wèn)題，其“一進(jìn)一出”進(jìn)而“一進(jìn)二出”的審批原則，也在很大程度上縮減了行政審批數(shù)量，政府監(jiān)督質(zhì)量得到提升。

（三）高層公私伙伴體制

以澳大利亞為例，在其整體政府改建中，宏觀層面的決策協(xié)同所占比重是非常大的，政府不僅負(fù)責(zé)制定立體全面頂層設(shè)計(jì)，還注意政商聯(lián)和、跨界協(xié)作，擬定更為系統(tǒng)、全面的政策，由政府執(zhí)行和接受社會(huì)監(jiān)督。和五年前實(shí)施的現(xiàn)代化行政審批改革類似，但是在具體實(shí)施過(guò)程中把側(cè)重點(diǎn)放在官員政府和商界高層的互動(dòng)上，他們之間平等協(xié)商和信息共享，是該國(guó)聯(lián)邦分權(quán)體制下具有特色的集體領(lǐng)導(dǎo)模式。在制度制定上，政府部門(mén)（COAG）專門(mén)部署了特殊的監(jiān)督平臺(tái)，再由監(jiān)督平臺(tái)到商業(yè)咨詢論壇。該部門(mén)的管理人員也就是對(duì)應(yīng)的主席由負(fù)責(zé)該區(qū)域的政府執(zhí)行的六個(gè)州總理與兩個(gè)自治區(qū)的管理部長(zhǎng)，地方政府聯(lián)合會(huì)，負(fù)責(zé)商務(wù)的執(zhí)行董事長(zhǎng)，以及在澳大利亞的工商協(xié)會(huì)、該行業(yè)的協(xié)會(huì)和小公司協(xié)會(huì)的董事長(zhǎng)擔(dān)任。在這段時(shí)間內(nèi)還創(chuàng)建了不同部門(mén)間的自我監(jiān)督和監(jiān)察委員會(huì)，有針對(duì)性地協(xié)商個(gè)性化的行政方案，準(zhǔn)備草擬計(jì)劃書(shū)和相關(guān)文件，檢測(cè)改革的進(jìn)度，按時(shí)向商業(yè)咨詢論壇和政府理事會(huì)大會(huì)提交書(shū)面報(bào)告?！秶?guó)家監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)改革協(xié)議》中區(qū)分了政府和商業(yè)機(jī)構(gòu)的界限和任務(wù)，標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)審審判制度也在其中被不斷完善，由監(jiān)管和競(jìng)爭(zhēng)改革小組對(duì)政府理事會(huì)認(rèn)可的行政審批改革議程和協(xié)議進(jìn)行評(píng)審，以確保協(xié)議的有效性和實(shí)時(shí)性。通常需要每三年啟動(dòng)一次評(píng)審，第一次評(píng)審應(yīng)該始于2015年—2016年間。隨后，商業(yè)咨詢論壇則會(huì)以評(píng)審結(jié)果為依據(jù)，對(duì)協(xié)議進(jìn)行適度更改并以附錄的形式及時(shí)對(duì)外更新。

（四）等效授權(quán)模式制度

以加拿大為例，其聯(lián)邦政府在2012年3月開(kāi)始實(shí)施環(huán)評(píng)審批制度改革。意在完成政府制定的目標(biāo)和計(jì)劃，要在明確規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成改革，需要把以前不合理的政府制度進(jìn)行重組重建，全面協(xié)商并制定合理合規(guī)的計(jì)劃；把之前的幾十個(gè)審批部門(mén)縮減至由環(huán)保署牽頭的跨部門(mén)協(xié)調(diào)工作組，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府的環(huán)評(píng)審批，制定聯(lián)邦檢測(cè)目錄，建立統(tǒng)一的環(huán)評(píng)審批時(shí)間表；建立強(qiáng)制處罰制度；合作發(fā)展原住民磋商統(tǒng)一步驟。為了進(jìn)一步提高審批效率和環(huán)評(píng)效果，該國(guó)政府發(fā)布了《聯(lián)邦—省政府環(huán)境監(jiān)管等效條例》。以置換和對(duì)等的方式，使二級(jí)政府達(dá)到《環(huán)評(píng)法》的客觀標(biāo)準(zhǔn)，就可以讓其代替中央政府進(jìn)行審批。這類改革具有一定的相同規(guī)范措施，除了可以運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)對(duì)不同區(qū)域之間的相關(guān)協(xié)調(diào)部門(mén)進(jìn)行制約之外，還可以運(yùn)用合理授權(quán)的方式，對(duì)二級(jí)政府進(jìn)行合理授權(quán)，并且出具嚴(yán)格的監(jiān)管體系。如此一來(lái)既減輕了中央政府審批壓力，又調(diào)動(dòng)了地方政府參與改革的積極性，提高了地方政府的行政效率，也很大程度上提高了國(guó)家整體環(huán)境的審批效能。

二、國(guó)外行政審批制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

不同的國(guó)家有不同的制度，我們不能照搬照抄外國(guó)模式，在行政審批制度改革的道路上，一定要結(jié)合本國(guó)國(guó)情，分析資本主義國(guó)家改革經(jīng)驗(yàn)并探索出一條適合本國(guó)國(guó)情的改革道路，充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家取得的成功經(jīng)驗(yàn)，從而穩(wěn)健推進(jìn)我國(guó)行政審批制度改革。

（一）改革要漸進(jìn)式進(jìn)行

行政審批制度帶有試點(diǎn)性質(zhì)，其中的每一個(gè)過(guò)程和環(huán)節(jié)都將被實(shí)踐所檢驗(yàn)，每一步都要保證跟上時(shí)代的步伐，因此改革不可能急功近利。這種方式被各個(gè)國(guó)家廣泛采用，并沒(méi)有要求步驟一致，單單考慮數(shù)量上的變化，應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)，腳踏實(shí)地，認(rèn)真的走好每一步。倘若在改革的過(guò)程中消極因素占有很大的比重，一定會(huì)阻礙積極因素的發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，不利于對(duì)改革成果的鞏固。漸進(jìn)式行政審批改革可以根據(jù)本國(guó)國(guó)情，充分運(yùn)用一切可以利用的資源，把改革的目標(biāo)和步驟有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，避免急功近利，有效控制消極因素，達(dá)到改革的目的。

（二）改革要轉(zhuǎn)變官僚作風(fēng)

行政審批制度改革側(cè)重點(diǎn)放在減少政府管制、縮減審批步驟、逐步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這樣一來(lái)改革的成功與否很大程度上取決于政府松綁的力度和速度上。為此，建議中央政府針對(duì)所有行政部門(mén)展開(kāi)整頓官僚作風(fēng)的活動(dòng)，監(jiān)察行政系統(tǒng)和監(jiān)管相關(guān)審批事項(xiàng)，按照經(jīng)濟(jì)效益為本和環(huán)境效益為本的管理與服務(wù)原則，合理合并或撤銷監(jiān)管事項(xiàng)，使審批程序更加健全，為市場(chǎng)松綁和企業(yè)自由創(chuàng)造更好的環(huán)境。

（三）改革要注重頂層設(shè)計(jì)

精確分工和區(qū)域化協(xié)作有助于提升工作效率、滿足獨(dú)立化服務(wù)要求，但部門(mén)劃分和分散化服務(wù)不適合多元化的社會(huì)管理要求，也很難提供全面完美的服務(wù)。所以，提倡政府采取聯(lián)合行動(dòng)，逐步建立立體交叉的行政審批運(yùn)行制度。在宏觀決策協(xié)調(diào)層面，站在國(guó)家層面上進(jìn)行把控，中央政府依法把行政審批制度改革放在核心關(guān)鍵處，合理結(jié)合整體設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略選擇、全面運(yùn)行和完整監(jiān)督過(guò)程，把監(jiān)管能力和政府服務(wù)進(jìn)行優(yōu)化。在微觀政策協(xié)調(diào)層面，應(yīng)該負(fù)責(zé)計(jì)劃各個(gè)部門(mén)合作一致的方針以及詳細(xì)的執(zhí)行規(guī)劃和實(shí)施方案，優(yōu)化中央政府在戰(zhàn)略制定和實(shí)際執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等方面的運(yùn)行機(jī)制，在政策實(shí)施中注重聯(lián)系地方政府、商界和群眾力量，增強(qiáng)行政審批的執(zhí)行和協(xié)調(diào)能力。在微觀政策執(zhí)行或服務(wù)供應(yīng)層面，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)改革具體監(jiān)管手段方案，創(chuàng)新審批服務(wù)工具，簡(jiǎn)化行政審批程序，在“寬進(jìn)嚴(yán)管”、“放管結(jié)合”中提高審批服務(wù)的市場(chǎng)效率。

（四）改革要服務(wù)社會(huì)公共利益

行政審批制度的改革無(wú)論是在美國(guó)、英國(guó)還是加拿大，服務(wù)于社會(huì)民眾是最基本的要求。在美國(guó)，大量不符合國(guó)情的規(guī)制被廢除，隨著時(shí)間的推移，在20世紀(jì)末期，與公共環(huán)境、人民健康和國(guó)家安全有關(guān)的符合國(guó)情的社會(huì)性規(guī)制和程序性規(guī)制大幅度地增加了。在加拿大，實(shí)行行政審批制度改革事關(guān)國(guó)計(jì)民生的一項(xiàng)重大事項(xiàng)，主要為了避免經(jīng)濟(jì)放任自由，社會(huì)公共利益遭到破壞。國(guó)家預(yù)期達(dá)到的最終目的和改革的預(yù)期效果都是期望公眾福利得到很好的保障。

（五）改革要依法依規(guī)進(jìn)行

行政審批在行政權(quán)力范圍之內(nèi)占有很重要的地位，被授予政府權(quán)力的審批者在缺乏制度約束的情況下，時(shí)常通過(guò)“設(shè)租”來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益，致使審批的效用和目標(biāo)無(wú)法達(dá)到。政府部門(mén)要依法行使職權(quán)，依法審核項(xiàng)目，依法判定，充分發(fā)揮社會(huì)作用。我國(guó)應(yīng)該按照實(shí)際情況對(duì)具體的問(wèn)題進(jìn)行審批制度的優(yōu)化。因此，立足本國(guó)國(guó)情是行政審批時(shí)要遵循的原則；在世界和全球背景下考慮遵守國(guó)際秩序，履行國(guó)際義務(wù)。制定合理的改革方案并積極采取應(yīng)對(duì)措施，才能實(shí)現(xiàn)改革效果的最大化，增加人民福祉，維護(hù)國(guó)家的利益。

[1]施雪華.“服務(wù)型政府”的基本涵義、理論基礎(chǔ)和建構(gòu)條件[J].社會(huì)科學(xué)，2010(2)：3-11.

[2] 杜寶貴.楊學(xué)敏.中國(guó)行政審批制度改革的特點(diǎn)與推進(jìn)思[J].行政科學(xué)論壇，2014(1).

[3] 孫迎春.國(guó)外行政審批制度改革經(jīng)驗(yàn)及其啟示[J].行政管理改革，2015(2):59-64.

［責(zé)任編輯：馬 欣］

D035

A

1005-913X（2017）05-0019-02

2017-03-15

陶麗麗(1983-)，女，黑龍江七臺(tái)河人，碩士研究生，研究方向：公共政策。