■戴永勝

淺談政府采購審計

■戴永勝

政府采購審計是指各級審計機關依照法律法規(guī)的規(guī)定，對政府采購當事人實施政府采購的情況和政府采購監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理的情況進行審計、監(jiān)督、評價及鑒證的活動。其目的是通過審計，發(fā)現(xiàn)政府采購過程中存在的問題、督促相關責任單位整改，進一步規(guī)范政府采購當事人的采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。

目前，政府采購所涉及的主要法律法規(guī)可概括為“兩法兩條例”?！皟煞ā笔侵浮吨腥A人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》；“兩條例”是指《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》。除政府采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，采用招標方式的，適用《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》（簡稱“招投標法及其實施條例”）外，其他政府采購，適用《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》（簡稱“政府采購法及其實施條例”）。

要做好政府采購審計工作，僅僅熟悉“兩法兩條例”（即政府采購法及其實施條例、招投標法及其實施條例）是遠遠不夠的，還必須熟悉政府采購的相關知識才行。本文筆者將從政府采購定義、采購方式分類及其適用范圍的入手，闡述政府采購審計時需重點關注的事項。

一、政府采購定義

政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。筆者將政府采購定義概括為“三個范圍”進一步理解，具體如下：

（一）政府采購的主體范圍

政府采購的主體范圍為各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織。國家機關是指行使國家權力、管理國家事務的機關，包括國家權力機關、國家行政機關、審判機關、檢察機關和軍事機關等。事業(yè)單位是指政府為實現(xiàn)特定目的而批準設立的事業(yè)法人。團體組織是指各黨派及政府批準的社會團體。

（二）政府采購的資金范圍

政府采購的資金范圍為財政性資金。財政性資金是指納入預算管理的資金，以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。政府采購主體既使用財政性資金又使用非財政性資金的，使用財政資金的部分適用政府采購法及其實施條例；財政性資金與非財政性資金無法分割采購的，統(tǒng)一適用政府采購法及其實施條例。

（三）政府采購的項目范圍

政府采購的項目范圍包括集中采購目錄以內(nèi)項目和集中采購目錄以外的采購限額標準以上的分散采購項目。

集中采購目錄包括集中采購機構采購目錄以及部門集中采購目錄。技術、服務等標準統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目，列入集中采購機構采購目錄，必須委托集中采購機構代理采購；采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購的項目列入部門集中采購目錄。列入部門集中采購目錄內(nèi)的項目必須由主管部門依法統(tǒng)一自行采購或委托采購代理機構組織實施。

采購限額標準是指分散采購項目納入政府采購的最低限額。

集中采購目錄及采購限額標準由國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府或其授權的機構確定并公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府或其授權的機構可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設區(qū)的市級、縣級的集中采購目錄和采購限額標準。

二、政府采購方式分類及其適用范圍

政府采購方式分為招標采購方式和非招標采購方式。其中，招標采購方式包括公開招標和邀請招標兩種；非招標采購方式包括競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購和詢價四種。各種政府采購方式的定義和適用范圍如下：

（一）招標采購方式

1.公開招標。

公開招標是指采購人以公告方式廣泛邀請不特定供應商參加投標的采購方式。它是政府采購的主要方式，幾乎可以涵蓋絕大部分采購情形，且在公開性、競爭性等方面優(yōu)勢明顯，因此《政府采購法》規(guī)定，采購項目達到公開招標數(shù)額標準的，應當采用公開招標方式采購。如因特殊需要而采用其他采購方式的，采購人應在采購活動開始前報經(jīng)主管預算單位同意，并向設區(qū)的市、自治區(qū)以上人民政府財政部門申請批準后，方可采用其他采購方式。

2.邀請招標。

邀請招標是指采購人依法從符合相應資格條件的供應商中隨機邀請三家以上供應商，并以投標邀請書的方式邀請其參加投標的采購方式。

達到公開招標數(shù)額標準的政府采購項目，符合以下情形之一的，采購人可在獲批準后采用邀請招標方式：

（1）具有特殊性，只能從有限范圍的供應商處采購的；（2）采用公開招標方式的費用占政府采購項目總價值的比例過大的。

（二）非招標采購方式

1.競爭性談判。

競爭性談判是指采購人就有關采購事項，與不少于三家供應商進行談判，最后按照預先規(guī)定的成交標準，確定成交供應商的采購方式。

達到公開招標數(shù)額標準的政府采購項目，符合以下情形之一的，采購人可在獲批準后采用競爭性談判采購方式：

（1）招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立的；（2）技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；（3）非采購人原因造成采用招標方式所需時間不能滿足用戶緊急需要的；（4）非采購人原因造成不能事先計算出采購項目價格總額的。

2.競爭性磋商。

競爭性磋商是指采購人通過組建競爭性磋商小組與符合條件的供應商就有關采購事宜進行磋商，供應商按照磋商文件的要求提交響應文件和報價，采購人從磋商小組評審后提出的候選供應商名單中確定成交供應商的采購方式。

達到公開招標數(shù)額標準的政府采購項目，符合以下情形之一的，采購人可在獲批準后采用競爭性磋商采購方式：

在式(2)中,令γ=2y-μ, α=PY (2y*-μ*),以及γ=2y*-μ*, α=PY (2y-μ),得

（1）政府購買服務項目；（2）技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求的；（3）非采購人原因造成不能事先計算出采購項目價格總額的；（4）市場競爭不充分的科研項目，以及需要扶持的科技成果轉化項目；（5）按照招投標法及其實施條例必須進行招標的工程建設項目以外的工程建設項目。

3.詢價。

詢價是指只考慮價格因素，由采購人向三家以上供應商發(fā)出詢價單，對一次性報出的價格進行比較，最后按照符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則，確定成交供應商的采購方式。

達到公開招標數(shù)額，采購規(guī)格標準統(tǒng)一、現(xiàn)貨貨源充足且價格變化幅度小的貨物采購項目，采購人可以在獲批后采用詢價方式。

4.單一來源。

單一來源是指采購人從單一供應商中直接采購工程、貨物和服務的采購方式。

達到公開招標數(shù)額標準的政府采購項目，符合以下情形之一的，采購人可在獲批準后采用單一來源采購方式：

（1）只能從唯一供應商處采購的；（2）發(fā)生不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購；（3）必須保證原有采購項目的一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。

三、政府采購審計重點關注的事項

（一）不屬于政府采購的情形

在政府采購審計時，審計人員如果將采購人不屬于政府采購的采購行為，卻套用政府采購法及其實施條例的規(guī)定進行定性、處理處罰，顯然會得出錯誤的審計結論，存在巨大審計風險。因此，政府采購審計首先要搞清楚哪些采購不屬于政府采購的范疇，這些采購自然也不適用政府采購法及其實施條例的有關規(guī)定。

1.主體范圍。

政府采購的主體范圍為各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，并不包含國有企業(yè)。國有企業(yè)的采購項目是不適用政府采購法及其實施條例有關規(guī)定的，其采購行為更多屬于內(nèi)部管理問題。

2.資金范圍。

政府采購的資金范圍為財政性資金，審計時應嚴格區(qū)分采購項目所使用資金的性質，即財政性資金與非財政性資金。事業(yè)單位和團體組織全部使用非財政性資金的采購項目是不適用政府采購法及其實施條例有關規(guī)定的。一般來說，非財政性資金主要是指事業(yè)單位和團體組織的自有收入，包括經(jīng)營收入、捐助收入、不用財政性資金償還的借款等。

3.項目范圍。

政府采購的項目范圍包括集中采購目錄以內(nèi)項目和集中采購目錄以外的采購限額標準以上的分散采購項目?？梢?，集中采購目錄以外，采購限額標準以下的采購項目是不適用政府采購法及其實施條例有關規(guī)定的。如江西省政府文件《江西省2016～2017年度政府采購集中采購目錄及限額標準》（贛府廳字［2015］120號）確定的采購限額標準均為“集中采購目錄以外，單項或批量金額達到 10萬元（含 10萬元）以上”，也就是說，政府采購當事人采購集中采購目錄以外，單項或批量金額達到10萬元以下的項目不適用政府采購法及其實施條例的有關規(guī)定。

（二）政府采購方式的審計重點

從前面的論述中我們知道，政府采購方式細分為公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購和詢價六種。這六種采購方式有各自的適用范圍，并非可以由采購人隨意選擇采購方式，政府采購方式的審計重點如下：

1.招標采購方式審計。

（1）公開招標是政府采購的主要方式。對于采用公開招標方式的，審計時重點關注公開招標采購程序、合同簽訂及采購文件公告等是否符合政府采購法及其實施條例的要求；（2）對于采購項目達到公開招標數(shù)額標準（江西省2016～2017年度市、縣（區(qū)）公開招標的數(shù)額標準“單項或批量采購金額 80萬元（含 80萬元）以上”），而采用邀請招標方式的，審計時重點關注是否屬于邀請招標的情形；采用邀請招標方式是否向設區(qū)的市、自治區(qū)以上人民政府財政部門申請批準；是否存在將應當以公開招標方式進行采購的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標采購的行為。

2.非招標采購方式審計。

因未達到公開招標數(shù)額標準，且符合相應非招標采購方式（競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購和詢價）適用情形的，采購人可自行決定采用相應的非招標采購方式。因此，對于這類采購審計重點關注所選用的非招標采購方式是否正確（如將應競爭性談判的卻采用單一來源采購方式等）；非招標采購方式程序、合同簽訂及采購文件公告等是否符合政府采購法及其實施條例的要求；對于達到公開招標數(shù)額標準，采用非招標采購方式的，審計重點關注是否符合相應非招標采購方式適用情形；采用非招標采購方式是否向設區(qū)的市、自治區(qū)以上人民政府財政部門申請批準；是否存在將應當以公開招標方式進行采購的項目化整為零或者以其他任何方式規(guī)避公開招標采購的行為；非招標采購方式程序、合同簽訂及采購文件公告等是否符合政府采購法及其實施條例的要求等。

（作者單位：新余市審計局）