（華東師范大學(xué) 社會科學(xué)部，上海 200062）

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)如何更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略

譚影慧

（華東師范大學(xué) 社會科學(xué)部，上海 200062）

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)三年來，在投資管理、貿(mào)易便利、金融開放、事中事后監(jiān)管、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)“雙自聯(lián)動”等方面等取得了突出的成就，基本體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略。未來，上海自貿(mào)區(qū)為了更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，要進(jìn)一步對標(biāo)國際經(jīng)驗，體現(xiàn)“國家試驗”，對接企業(yè)需求，堅持制度創(chuàng)新，努力實現(xiàn)“最高、最廣、最好”。

上海自貿(mào)區(qū)；國家戰(zhàn)略；國家試驗

建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)是中央全面深化改革、推進(jìn)新一輪對外開放的重大戰(zhàn)略。因此，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)必須要體現(xiàn)“國家戰(zhàn)略”。具體來說表現(xiàn)在兩個方面：一是要站在中國新時期對外開放的全局來認(rèn)識上海自貿(mào)區(qū)，看上海自貿(mào)區(qū)是否對標(biāo)“國際標(biāo)準(zhǔn)”，先行先試更高水平的對外開放，進(jìn)行壓力測試。二是要以全國改革開放排頭兵和先行者的視角來認(rèn)識上海自貿(mào)區(qū)，看上海自貿(mào)區(qū)是否形成“可復(fù)制、可推廣”的制度創(chuàng)新的成果，帶動全國開放型經(jīng)濟(jì)新體制的建設(shè)。

一、對過去三年上海自貿(mào)區(qū)體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的評價

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)三年來，在投資管理、貿(mào)易便利、金融開放、事中事后監(jiān)管、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)“雙自聯(lián)動”等方面等取得了突出的成就，基本體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略。主要表現(xiàn)在：

1、在投資管理創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)對標(biāo)國際通行投資管理規(guī)則，以負(fù)面清單管理模式為突破口，在投資領(lǐng)域開展了一系列國家試驗，加快創(chuàng)新境外投資備案管理制度、商事登記制度改革、服務(wù)業(yè)對外開放等，形成更加開放透明的投資管理制度，逐步降低制度性交易成本，提高了自貿(mào)區(qū)入駐企業(yè)經(jīng)營的獲得感。

2、在貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)以貿(mào)易便利化為核心，在“一線放開、二線管住、區(qū)內(nèi)自由”、國際貿(mào)易“單一窗口”、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管、平行進(jìn)口汽車、藝術(shù)品保稅展示交易、國際中轉(zhuǎn)集拼、國際船舶登記、啟運(yùn)港退稅等方面做出了一系列有益的探索，貿(mào)易便利化水平大幅提升，“境內(nèi)關(guān)外”的貿(mào)易監(jiān)管模式基本建立，基本實現(xiàn)了“一線放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)自由”。

3、在金融開放創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)圍繞自由貿(mào)易賬戶體系、外匯管理創(chuàng)新和人民幣跨境使用、金融服務(wù)業(yè)對外開放以及金融監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制等方面開展實驗，努力建立金融創(chuàng)新框架體系，推動面向國際的金融交易平臺建設(shè)，推進(jìn)投融資匯兌便利化，加強(qiáng)自貿(mào)試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新與上海建設(shè)國際金融中心的聯(lián)動，建立完善金融監(jiān)管和防范風(fēng)險的機(jī)制，為金融開放創(chuàng)新提供“壓力測試”，有效發(fā)揮了自貿(mào)試驗區(qū)金融改革開放“試驗田”的作用。

4、在事中事后監(jiān)管創(chuàng)新方面

上海自貿(mào)試驗區(qū)圍繞正確處理好政府和市場的關(guān)系，探索采用負(fù)面清單管理模式，政府從事前審批轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，推動政府職能轉(zhuǎn)變，釋放改革新紅利。負(fù)面清單模式使得以傳統(tǒng)審批制為主的政府管理模式發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。

5、在加快政府職能轉(zhuǎn)變方面

上海以自貿(mào)試驗區(qū)理念改造一級地方政府，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，取得突出成效。上海自貿(mào)試驗區(qū)成立后特別是擴(kuò)區(qū)以來，堅持以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為統(tǒng)領(lǐng)，探索在一個完整行政區(qū)域內(nèi)完整一級地方政府的管理新體制，系統(tǒng)化推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，努力做到放得更活、管得更好、服務(wù)更優(yōu)。上海自貿(mào)區(qū)緊緊抓住制度創(chuàng)新這個關(guān)鍵，圍繞構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制、探索區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式、建設(shè)國際化法治化營商環(huán)境等核心內(nèi)容，全面推進(jìn)行政審批制度改革，全面推進(jìn)政府信息化建設(shè)。通過系統(tǒng)集成，探索建立起社會信用體系制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、社會力量參與市場監(jiān)督制度及各部門的專業(yè)監(jiān)管制度五位一體的基本制度。目前，建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律相符合、與開放型經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的一級地方政府管理體制的改革已經(jīng)全面啟動。

6、在加快推進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)和上海張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動發(fā)展方面

“雙自聯(lián)動”從醞釀到系統(tǒng)推進(jìn)，在制度創(chuàng)新、開放創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、科技創(chuàng)新的深度融合上，在促進(jìn)人才、機(jī)構(gòu)、資本、技術(shù)等全球創(chuàng)新要素、資源的跨境自由流動與高效配置等方面積極探索，制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的融合疊加效應(yīng)不斷顯現(xiàn)。

二、未來上海自貿(mào)區(qū)如何更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略

應(yīng)該說，上海自貿(mào)區(qū)三年建設(shè)取得了輝煌的成績，基本實現(xiàn)了自貿(mào)區(qū)“國家戰(zhàn)略”意圖，但同時也還有許多不盡如人意的方面。未來，上海自貿(mào)區(qū)為了更好地體現(xiàn)國家戰(zhàn)略，要更進(jìn)一步對標(biāo)國際經(jīng)驗，體現(xiàn)“國家試驗”，對接企業(yè)需求，堅持制度創(chuàng)新，努力實現(xiàn)“最高、最廣、最好”。具體來說：

一是最高。所謂“最高”，就是要深化“境內(nèi)關(guān)外”管理模式創(chuàng)新，建立國內(nèi)開放程度最高的自由貿(mào)易試驗區(qū)。過去三年，上海自貿(mào)區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”管理模式已經(jīng)基本形成，創(chuàng)造出了許多可復(fù)制可推廣的制度經(jīng)驗。未來，上海自貿(mào)區(qū)要進(jìn)一步借鑒國際經(jīng)驗，根據(jù)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的要求，積極構(gòu)建具有國際先進(jìn)水平的投資管理制度、貿(mào)易開放和監(jiān)管制度。要進(jìn)一步完善負(fù)面清單管理模式，不僅要在形式上，更要在內(nèi)容上縮短負(fù)面清單，落實服務(wù)業(yè)制造業(yè)擴(kuò)大開放措施，進(jìn)一步深化境外投資管理方式改革和商事登記制度改革，推進(jìn)“證照分離”改革試點。要在貿(mào)易便利化方面進(jìn)一步解放思想，更新管理觀念，聚焦企業(yè)需求，進(jìn)一步創(chuàng)新各種便利措施。重點是要進(jìn)一步探索和完善“境內(nèi)關(guān)外”的貿(mào)易監(jiān)管模式。在具體的監(jiān)管制度與流程設(shè)計上還可以進(jìn)一步簡化，企業(yè)的通關(guān)成本還可以進(jìn)一步降低，通關(guān)效率還可以進(jìn)一步提高?？梢韵葟谋６悈^(qū)開始推進(jìn)。比如，在總結(jié)國際貿(mào)易“單一窗口”2.0版的基礎(chǔ)上，研究國際貿(mào)易“單一窗口”3.0版，構(gòu)建國際最高水準(zhǔn)的國際貿(mào)易“單一窗口”服務(wù)模式。貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式試點企業(yè)的條件和門檻可以適當(dāng)放寬，試點企業(yè)的類型也要進(jìn)一步擴(kuò)大。充分發(fā)揮上海自貿(mào)區(qū)先行優(yōu)勢，把上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為全國開放度最高的自由貿(mào)易試驗區(qū)。

二是最廣。所謂“最廣”，就是要進(jìn)一步擴(kuò)大金融開放創(chuàng)新，建立國內(nèi)開放領(lǐng)域最廣的自由貿(mào)易試驗區(qū)。隨著自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，目前已經(jīng)形成“1+3+7”的戰(zhàn)略布局?？傮w上看，每一個自貿(mào)區(qū)都有自己的具體定位。上海自貿(mào)區(qū)要繼續(xù)保持在全國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略中的領(lǐng)頭羊地位，也必須要有自己的獨(dú)特定位，其中一個非常重要的特色就是金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新和先行先試。金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新是中央賦予上海自貿(mào)區(qū)的一項特殊使命。上海自貿(mào)區(qū)要充分利用這一契機(jī)，積極探索金融領(lǐng)域開放和管理的國際經(jīng)驗，加大金融開放創(chuàng)新力度。要研究金融負(fù)面清單管理模式，盡快制定和出臺上海自貿(mào)區(qū)“金融負(fù)面清單”，既要放得開，又要管得住，實現(xiàn)風(fēng)險可控。特別是要進(jìn)一步深化上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)與上海國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動機(jī)制建設(shè)，不斷拓展金融服務(wù)功能，優(yōu)化金融發(fā)展生態(tài)，打造金融中心核心功能區(qū)。要加快實施《進(jìn)一步推進(jìn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)金融開放創(chuàng)新試點加快上海國際金融中心建設(shè)方案》（新金改“40”條），不斷完善金融創(chuàng)新框架體系，進(jìn)一步拓展本外幣一體化運(yùn)作的自由貿(mào)易賬戶功能，深化人民幣跨境使用和外匯管理創(chuàng)新，加快推進(jìn)棉線國際的金融交易平臺建設(shè)，建立和完善金融監(jiān)管和風(fēng)險防范機(jī)制。上海自貿(mào)區(qū)在過去三年建設(shè)中的一個明顯的不足就是金融改革開放的試驗不是很充分。當(dāng)然，這當(dāng)中也是有很多客觀原因的。上海自貿(mào)區(qū)未來建設(shè)的一個十分重要的任務(wù)就是要進(jìn)一步進(jìn)行金融改革開放的壓力測試，為全國金融改革開放探路。在當(dāng)前的形勢下，我國金融改革開放既要進(jìn)行，更要穩(wěn)妥，不能超越我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段而不切實際地實施金融領(lǐng)域的對外開放。金融領(lǐng)域的對外開放的試驗只在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行，上海自貿(mào)區(qū)在金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新的先行先試沒有“可復(fù)制可推廣”的要求。因此，上海自貿(mào)區(qū)充分發(fā)揮特殊的區(qū)位優(yōu)勢和特殊的國家使命，把上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為國內(nèi)開放領(lǐng)域最廣的自由貿(mào)易試驗區(qū)。

三是最好。所謂“最好”，就是要不斷深化自貿(mào)區(qū)管委會與浦東新區(qū)政府在功能上的全方位融合，建立國內(nèi)最好的完整一級地方政府治理體系。要在現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)管委會與浦東新區(qū)政府合署辦公，以及外高橋保稅區(qū)、金橋加工區(qū)、陸家嘴金融園區(qū)、張江高科技園區(qū)、世博園區(qū)合署辦公的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化功能配置，深化管理協(xié)調(diào)，避免創(chuàng)新的“碎片化”造成的管理沖突和服務(wù)摩擦。要借鑒國內(nèi)國際在政府職能轉(zhuǎn)變方面的重要經(jīng)驗，深入研究和總結(jié)上海自貿(mào)試驗區(qū)現(xiàn)行政府管理體制中的困難、問題和瓶頸，在“放、管、服”的整體框架下，制訂浦東新區(qū)作為一級地方政府加快轉(zhuǎn)變政府職能的系統(tǒng)集成性的改革舉措，形成一整套適應(yīng)市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制和提高經(jīng)濟(jì)治理能力的制度安排和穩(wěn)步推進(jìn)的整體設(shè)計，盡快制定出臺《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)和浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管體系的總體方案》。要增加“放”的協(xié)同性、“管”的有效性和“服”的主動性，進(jìn)一步理順政府和市場的關(guān)系。要進(jìn)一步完善權(quán)力清單和責(zé)任清單，盡快推出2.0版，對全力做減法，對責(zé)任做加法。對列入議事日程的改革事項，要按不同行業(yè)的要求，以事中事后嚴(yán)管為原則，按照“誰審批、誰監(jiān)管；誰主管、誰監(jiān)管”以及“屬地監(jiān)管”的要求，逐項制定事中事后監(jiān)管方案和實施細(xì)則。上海要充分發(fā)揮上海自貿(mào)區(qū)和浦東新區(qū)的聯(lián)動優(yōu)勢，通過自貿(mào)區(qū)改革成果的二次轉(zhuǎn)化，把自貿(mào)區(qū)管理體制機(jī)制創(chuàng)新成果逐步移植到政府管理改革中去，把上海浦東新區(qū)政府管理建設(shè)成為國內(nèi)最好的地方政府治理體系。

[1]肖林、馬海倩：國家試驗——中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)制度設(shè)計[M].格致出版社，2014.

[2]趙曉雷：上海自貿(mào)區(qū)要深化改革開放 保持先發(fā)優(yōu)勢[N].中國社會科學(xué)報，2015-12-8.

[3]馬海倩：上?！笆濉遍_局重大問題與重點工作研究[J].科學(xué)發(fā)展，2016（1）.

[4]郭曉合、陳雯詩：上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單與國際BIT談判接軌研究[J].經(jīng)濟(jì)體制改革，2015（4）.

[5]李墨絲、沈玉良：從中美BIT談判看自由貿(mào)易試驗區(qū)負(fù)面清單管理制度的完善[J].國際貿(mào)易問題，2015（11）.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）