◎張 帆 羅志紅

內(nèi)陸核電項目鄰避沖突的演化機理與治理對策
——以江西省彭澤核電項目為例

◎張 帆 羅志紅

經(jīng)濟發(fā)展和社會進步促使公眾環(huán)保意識增強。近年來，部分具有環(huán)境負外部性的基礎(chǔ)工程建設(shè)和公共服務(wù)供給頻繁引發(fā)鄰避沖突事件。如果不能妥善處理，鄰避沖突事件有可能轉(zhuǎn)化為公共危機事件，從而影響社會穩(wěn)定。本文以內(nèi)陸核電項目鄰避沖突事件為案例，從政府與公眾兩個視角對鄰避沖突的演化機理進行分析，發(fā)現(xiàn)鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險感知差異、利益相關(guān)者鄰避訴求分歧、鄰避決策話語權(quán)歸屬和鄰避沖突治理方式是產(chǎn)生鄰避沖突的根本原因。政府可通過全程輿情引導(dǎo)、重視公眾參與、建立溝通機制、加強協(xié)同治理等舉措對鄰避沖突予以有效治理。

內(nèi)陸核電項目 鄰避沖突 演化機理 治理

新世紀(jì)以來，我國國民生產(chǎn)總值一直保持著較高的增長率，經(jīng)濟高速發(fā)展和社會持續(xù)進步使得城市居民對身體健康、宜居標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境保護的自我意識不斷增強。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，由政府主導(dǎo)建設(shè)的基礎(chǔ)工程與公共服務(wù)項目數(shù)量呈上升趨勢，其中部分項目具有顯著特征，即為公眾帶來經(jīng)濟利益的同時也存在明顯的環(huán)境風(fēng)險。居住在擬建項目周邊的居民因擔(dān)心身體健康、財產(chǎn)安全以及居住環(huán)境受損而產(chǎn)生抵觸情緒，強烈要求該項目“不要在我家后院”，這種現(xiàn)象被稱為“鄰避”。事實上，項目周邊居民并不是否定項目建設(shè)的意義，只是抵制此類項目經(jīng)濟利益共享而環(huán)境風(fēng)險獨擔(dān)的特有屬性。伴隨著信息技術(shù)的普及和信息傳播渠道的多樣化，公眾獲取信息的速度更快、途徑更廣。部分謠傳、虛假信息和誤導(dǎo)信息在傳播過程中所起到的負面作用強化了鄰避效應(yīng)。近年來，我國鄰避現(xiàn)象以及由鄰避現(xiàn)象引發(fā)的鄰避沖突頻發(fā)，通常集中在垃圾填埋場和焚燒站、高壓變電站、PX項目、核電廠等工程項目選址和開工建設(shè)過程中。由于公眾對政府公信力要求不斷提高，對公平、公正、公開的訴求也隨之提升。因此，政府和企業(yè)在項目建設(shè)過程中如果不能及時疏導(dǎo)公眾情緒、妥善處理公眾正當(dāng)訴求和有效治理鄰避問題，就很容易導(dǎo)致鄰避現(xiàn)象升級為鄰避沖突，進而引發(fā)公共危機，影響到社會經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。本文以江西省彭澤核電項目為例，探討內(nèi)陸核電建設(shè)過程中鄰避沖突的形成與演變過程以及鄰避沖突的演化機理，并提出內(nèi)陸核電項目鄰避沖突的治理措施和政策建議。

一、國內(nèi)外鄰避問題的研究狀況

鄰避現(xiàn)象的出現(xiàn)與經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化進程、政府管理和公眾環(huán)保意識等因素密切相關(guān)。國外學(xué)者較早關(guān)注到鄰避現(xiàn)象，并對鄰避問題進行了探索性研究，研究內(nèi)容主要集中于鄰避設(shè)施、鄰避運動以及鄰避沖突等方面。上世紀(jì)70年代O’Hare（1977）首次將鄰避設(shè)施的概念引入學(xué)術(shù)界，對由鄰避設(shè)施獨特屬性引發(fā)的鄰避現(xiàn)象進行了描述，稱之為“Not In My Backyard”（NIMBY），直譯為“不要在我家后院”。此后，眾多學(xué)者對鄰避問題逐漸展開深入研究，認為鄰避是居住在鄰避設(shè)施周邊居民對于具有經(jīng)濟利益共享環(huán)境風(fēng)險獨擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)予以集體抵制的活動，其初衷多是想保護自己的家園不遭受環(huán)境污染的損害（Dear，1992；Vittes，1993；Lake，1993）。自上世紀(jì)90年代，隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，鄰避沖突事件逐漸增多，鄰避問題成為國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的熱點，多數(shù)學(xué)者對鄰避問題的內(nèi)涵基本達成共識，認為鄰避問題常出現(xiàn)在具有重大環(huán)保爭議項目的選址和建設(shè)過程中，公眾為保護所處生活環(huán)境不受損害而對鄰避項目產(chǎn)生心理抗拒，并對政府強制推行鄰避設(shè)施建設(shè)表達強烈不滿和進行集體抗?fàn)幍男袆硬呗裕惪『辏?999；童星，2010）。

隨著研究的深入，學(xué)界對鄰避問題的深層原因進行挖掘并從多個視角展開研究。從心理學(xué)視角來看，鄰避問題的發(fā)生取決于擬建設(shè)施周邊居民對環(huán)境風(fēng)險的認知、感知和可接受程度，而風(fēng)險感知往往會經(jīng)歷認知重構(gòu)過程，由“不怕”逐漸轉(zhuǎn)向“我怕”（何艷玲，2012）；從經(jīng)濟學(xué)視角來看，鄰避問題的表象原因是周邊居民擔(dān)心環(huán)境污染對自身財產(chǎn)帶來的直接損失和間接損失，而深層原因則是涉及政府、企業(yè)、公眾這三個利益相關(guān)者對鄰避設(shè)施的邊際收益與邊際成本的核算差異（金通，2007）；從政府管理視角來看，鄰避問題是公眾對政府在決策權(quán)力壟斷方面的不滿和對自身訴求表達受挫的情緒宣泄（張樂，童星，2014）。總體而言，鄰避問題是多重因素引致，其中既有內(nèi)部原因，如公眾對環(huán)境危害的恐懼、對風(fēng)險認知的敏感、對政府和企業(yè)的不信任等。也有外部原因，如公眾環(huán)保意識增強和對政治民主化的訴求，鄰避設(shè)施客觀存在的環(huán)境負外部性（王佃利，2012）。近年來，我國鄰避沖突事件逐漸增多，學(xué)界研究重點轉(zhuǎn)向鄰避沖突的治理方式，提出加強源頭控制、重視公眾參與、項目科學(xué)選址、政府合理補償、加強環(huán)保監(jiān)測和成立非營利組織進行有效監(jiān)督等治理舉措（李永展，1997；邱昌泰，2001；張向和，2010）。

現(xiàn)有研究成果使我們更加清晰地認識到鄰避問題，也提供了多種針對鄰避問題的治理措施，但多數(shù)研究是基于具體鄰避事件案例進行的對策分析，鄰避設(shè)施的類別和屬性的不同導(dǎo)致的鄰避沖突程度和影響范圍存在巨大差異，尤其是對于內(nèi)陸核電項目此類重大工程項目引發(fā)的鄰避沖突，當(dāng)前仍缺乏對其演變機理與演化過程的系統(tǒng)分析。因此，加強對鄰避問題演化機理的研究，能夠有效實施鄰避問題的前端控制，避免鄰避沖突事件向公共危機事件的轉(zhuǎn)化態(tài)勢。

二、內(nèi)陸核電項目鄰避沖突的演化機理與案例分析

（一）內(nèi)陸核電項目鄰避沖突的演化機理

資料顯示，截至2015年12月31日，我國大陸地區(qū)共有30臺核電機組投入商業(yè)運行，裝機容量接近3000萬千瓦。另有25臺在建核電機組，裝機容量約為2810萬千瓦。所有在運和在建的核電廠均為濱海核電廠，廠址幾乎遍布沿海的各個省份。目前，我國已有27處內(nèi)陸核電站進入選址、環(huán)評、籌備建設(shè)階段，但仍沒有內(nèi)陸核電項目投入商業(yè)運行。從世界核電發(fā)展經(jīng)驗和我國核電發(fā)展趨勢來看，內(nèi)陸核電項目的建設(shè)及未來商業(yè)運行勢在必行。

核電項目自開工建設(shè)到商業(yè)運行，再到后期維護均能發(fā)揮服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展的積極作用，但同時核電項目的環(huán)境負外部性也非常典型。尤其是在2011年日本福島核事故發(fā)生之后，公眾對核電可能引發(fā)的環(huán)境風(fēng)險感知更為深刻。加之互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的普及，使信息傳播更為廣泛和迅速，核電項目的環(huán)境風(fēng)險更易被強化甚至是扭曲，由此產(chǎn)生的鄰避問題在所難免。內(nèi)陸核電項目建設(shè)在我國沒有先例，仍處于摸索階段。由于具體國情差異較大，無法直接照搬國外內(nèi)陸核電項目建設(shè)的經(jīng)驗，而且內(nèi)陸核電項目與一般項目有所不同，一旦出現(xiàn)環(huán)境安全問題，帶來的傷害遠大于一般項目，周邊居民對核電項目的心理恐懼與抵觸情緒會更為強烈。因此，應(yīng)對內(nèi)陸核電項目鄰避沖突的演化機理及演化過程予以深入研究，在鄰避問題各個環(huán)節(jié)予以有效治理，避免引發(fā)進一步的群體性事件而影響社會穩(wěn)定。

當(dāng)前學(xué)界針對內(nèi)陸核電項目鄰避問題的研究較少，對鄰避沖突機理和演化研究略顯單薄。本文嘗試從政府和公眾兩種視角對內(nèi)陸核電項目鄰避沖突的產(chǎn)生機理與演化過程進行分析（見圖）。鄰避問題起源于政府與公眾對內(nèi)陸核電項目環(huán)境風(fēng)險的認知差異。政府通過組織專家和相關(guān)機構(gòu)從技術(shù)層面對項目選址進行評估，采用客觀風(fēng)險技術(shù)指標(biāo)來測算環(huán)境風(fēng)險概率；公眾對專業(yè)風(fēng)險技術(shù)的具體指標(biāo)并不了解，而是強調(diào)主觀感知風(fēng)險。風(fēng)險認知差異導(dǎo)致公眾產(chǎn)生鄰避訴求。對于鄰避訴求，政府多注重核電項目正外部性，常以服務(wù)地方經(jīng)濟和地方發(fā)展戰(zhàn)略作為開展項目建設(shè)的依據(jù)；公眾則關(guān)注項目的環(huán)境負外部性，要求保障環(huán)境安全與切身利益。政府實行封閉式討論和表決，執(zhí)行項目建設(shè)的決策；公眾則要求政府將公眾參與納入決策過程，通過公開論證過程和監(jiān)督環(huán)節(jié)修整決策，公眾鄰避訴求未果引發(fā)鄰避沖突。鄰避沖突的表現(xiàn)形式常常是政府公布決策方案遭到公眾質(zhì)疑后強行推進項目建設(shè)，而公眾對決策不滿且協(xié)商未果時，則多采用上訪、組織群體性事件甚至是暴力抵抗項目實施。最終結(jié)果要么是政府出于維穩(wěn)心理，采取妥協(xié)策略宣布項目停建；要么是強行推進項目引發(fā)更為激進的公共危機事件?？梢钥闯?，政府和公眾在鄰避沖突演化過程的各個環(huán)節(jié)中都存在不同程度的分歧，當(dāng)分歧無法有效緩解和消除時，整個事態(tài)發(fā)展與當(dāng)初的預(yù)期產(chǎn)生偏離。因此，對鄰避沖突的有效治理應(yīng)該是采用針對性措施妥善處理鄰避問題演化發(fā)展過程中政府和公眾的意見分歧。

圖 內(nèi)陸核電項目鄰避沖突產(chǎn)生機理與演化過程

（二）江西省彭澤核電項目鄰避沖突的案例分析

2012年初，南方新聞網(wǎng)、時代周報等多家新聞媒體報道了安徽望江民眾抗議江西省彭澤核電廠項目建設(shè)事件發(fā)生始末。作為典型的內(nèi)陸核電項目鄰避沖突案例，事件的發(fā)生、發(fā)展、演化與平息過程都印證了前文對鄰避沖突演化機理的分析。究其原因，仍是事件的各個環(huán)節(jié)中政府與公眾對核電項目建設(shè)環(huán)境風(fēng)險的認知差異。

事件起源于彭澤核電廠建設(shè)項目的選址。政府相關(guān)部門委托上海核工程研究設(shè)計院對彭澤核電廠選址進行了多次環(huán)評，認為選址達到核電廠建設(shè)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)且環(huán)評結(jié)果不存在問題。但是，以“反核四老”為代表的望江民眾認為項目選址評估、環(huán)境安全沒有達到內(nèi)陸核電項目建設(shè)要求，并以諸如地質(zhì)條件、人口密度、用水安全和核電技術(shù)等方面未能達標(biāo)為理由提出要求項目停建的訴求。在停建訴求未能得到采納的情況下，民眾采用給國務(wù)院、相關(guān)省、市、縣的各級政府部門提交《呼吁停建彭澤核電廠的陳情書》的方式進行上訪，同時借助媒體擴大輿論影響，并打算適時提起行政訴訟捍衛(wèi)自身利益。最終，彭澤核電項目鄰避沖突事件在國家實施“對所有在運核電廠進行安全排查和暫停所有在建核電機組”的大環(huán)境下暫時平息。鄰避沖突演化過程存在若干問題：一是對于內(nèi)陸核電項目環(huán)境風(fēng)險與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，政府和公眾之間存在解讀差異。二是對于鄰避利益訴求，政府和公眾之間存在較大分歧。三是對于鄰避決策的話語權(quán)與參與權(quán)，政府和公眾存在不同目標(biāo)。四是對于鄰避沖突的治理效果，政府和公眾存在不同的愿景。雖然鄰避沖突暫時得以平息，但是深層問題并沒有得到妥善解決。因此，需要從鄰避沖突的演化機理出發(fā)，對引發(fā)鄰避沖突的根本原因進行有針對性的治理。

三、內(nèi)陸核電項目鄰避沖突的相關(guān)治理措施

（一）引導(dǎo)輿情普及核安全文化

公眾的鄰避情結(jié)源于對內(nèi)陸核電項目環(huán)境風(fēng)險的恐懼，而深層的原因則是公眾對核安全文化的認識程度不足。建立核安全信息共享平臺，采用微信公眾號、官方微博等新型大眾傳媒工具，政府和核電企業(yè)可以通過官方渠道及時并定期發(fā)布核電安全知識與核設(shè)施安全運行與規(guī)范操作等相關(guān)信息，進而提高公眾核文化的普及程度，緩解對核電項目建設(shè)和核電廠運行與維護的認知差異。

（二）重視公眾參與建立有效溝通渠道

政府應(yīng)自核電項目選址、環(huán)境評估、前期籌備建設(shè)等過程中重視公眾參與，傾聽公眾訴求，建立溝通渠道和對話機制。采用舉行聽證會的方式，充分聽取擬建項目周邊民眾的意見和建議，在主要媒體和公共場所對項目進展過程和決策過程進行公示，并制定相應(yīng)的修補措施。

（三）加強協(xié)同治理建立應(yīng)急響應(yīng)機制

類似彭澤核電廠項目，多數(shù)鄰避設(shè)施建設(shè)可能涉及不同行政轄區(qū)。相關(guān)省市行政部門應(yīng)加強跨行政區(qū)域的協(xié)同治理構(gòu)建聯(lián)動環(huán)境監(jiān)測機制。同時，應(yīng)完善環(huán)境補償機制以保障項目周邊民眾的切身利益得到合理補償。此外，應(yīng)建立針對突發(fā)性鄰避沖突的應(yīng)急響應(yīng)機制，防止鄰避沖突事件向公共危機事件轉(zhuǎn)化。

注：本文系江西省社科規(guī)劃項目《內(nèi)陸核電項目建設(shè)的公共危機治理機制研究》研究成果（項目編號：14GL40）；國家社科基金項目《我國核電項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及協(xié)同治理機制研究》階段性成果（項目編號：14BGL132）

（作者單位：東華理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：司 斯