許永峰 張瑋

(1.山西大同大學(xué) 歷史與旅游文化學(xué)院，山西 大同 037009；2.太原理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山西 太原 030024)

“社會(huì)化”到“國家化”：國民政府時(shí)期中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系之嬗變

許永峰1張瑋2

(1.山西大同大學(xué) 歷史與旅游文化學(xué)院，山西 大同 037009；2.太原理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山西 太原 030024)

國民政府初期，中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系包括商業(yè)性金融、合作金融、政策性金融三種要素。在之后20年左右的嬗變中，要素種類、各要素的地位或性質(zhì)不同程度地發(fā)生了變化，總體經(jīng)歷了社會(huì)主導(dǎo)的合動(dòng)、國家主導(dǎo)的合動(dòng)和國家統(tǒng)制三個(gè)階段，體現(xiàn)了“社會(huì)化”到“國家化”的趨勢。其具體演化與不同階段各主體的發(fā)展困境及認(rèn)知選擇，尤其是與國民政府經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制的治國思想密切相關(guān)。

商業(yè)性金融；合作金融；政策性金融；社會(huì)化；國家化

構(gòu)建多元化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系是近現(xiàn)代以來世界各國農(nóng)業(yè)金融制度發(fā)展的總體趨勢，也是當(dāng)今中國農(nóng)村金融制度建設(shè)的題中之義。商業(yè)性金融、合作金融、政策性金融是構(gòu)建該體系的三種基本要素*王永龍：《中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的金融支持研究》，福建師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2004年，第4頁。。

中國對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融制度的探索可追溯到清末民國時(shí)期，相關(guān)研究已取得一些重要成果。如李金錚分析了民國時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融在農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生的績效與不足*參見李金錚：《績效與不足：民國時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融與農(nóng)村社會(huì)之關(guān)系》，《中國農(nóng)史》2003年第1期。，考察了長江中下游地區(qū)由銀行、農(nóng)民借貸所、合作金庫、合作社和農(nóng)業(yè)倉庫等機(jī)構(gòu)所形成的現(xiàn)代農(nóng)村金融網(wǎng)絡(luò)*參見李金錚、戴辛：《民國時(shí)期現(xiàn)代農(nóng)村金融網(wǎng)絡(luò)的形成考略——以長江中下游地區(qū)為中心》，《河北大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第2期。；程霖等探討了國民政府時(shí)期國家集中型、商業(yè)銀行型、合作金融型和復(fù)合信用型等四種農(nóng)業(yè)金融制度構(gòu)想模式*參見程霖、韓麗娟：《論國民政府時(shí)期關(guān)于農(nóng)業(yè)金融制度建設(shè)的四種模式》，《中國經(jīng)濟(jì)史研究》2006年第4期。；易棉陽等研究了近代農(nóng)業(yè)金融制度發(fā)軔、發(fā)展、調(diào)整的轉(zhuǎn)型歷程及特點(diǎn)*參見易棉陽、姚會(huì)元：《近代中國農(nóng)業(yè)金融的轉(zhuǎn)型及其特點(diǎn)》，《福建論壇》2008年第1 期。。

就中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系而言，晚清和北洋政府時(shí)期，三要素開始漸次發(fā)端。首先為政策性金融。先有清政府于1911年在天津設(shè)立的殖業(yè)銀行，之后有北洋政府自1915年起設(shè)立的通縣、昌平等10余家農(nóng)工銀行。其次為商業(yè)性金融。金城銀行早在1917年、1921年先后發(fā)放農(nóng)業(yè)及農(nóng)產(chǎn)品貸款94107元、388056元*根據(jù)《金城銀行創(chuàng)立二十年紀(jì)念刊》(金城銀行1937年編印，第154、162頁)數(shù)據(jù)計(jì)算。。1923年，中國銀行又通過華洋義賑會(huì)“轉(zhuǎn)貸于互助社與農(nóng)村合作社”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，正中書局1946年版，第20頁。。再次為合作金融。華洋義賑會(huì)自1923年起在河北指導(dǎo)農(nóng)民成立信用合作社，截至1927年底，全國584社中，河北即有561社*吳華寶：《中國之農(nóng)業(yè)合作》，《大公報(bào)·經(jīng)濟(jì)周刊》1936年4月22日。。然此時(shí)各要素均處于萌芽期，政府、社會(huì)基本各行其是，北洋政府甚至一度對(duì)合作社持排斥打壓態(tài)度。

國民政府時(shí)期是中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系發(fā)生重大變遷的時(shí)期。期間，要素種類、各要素的地位乃至性質(zhì)充滿變數(shù)。從國家與社會(huì)關(guān)系的角度觀之，這一過程經(jīng)歷了社會(huì)主導(dǎo)的合動(dòng)期(1927—1934年)、國家主導(dǎo)的合動(dòng)期(1935—1940年)和國家統(tǒng)制期(1941—1949年)，起初三要素兼?zhèn)涞闹贫入r形最終演進(jìn)為近乎政策性一元支持的制度體系。本文旨在梳理這一過程，并分析其演進(jìn)邏輯。

一、1927—1934：社會(huì)主導(dǎo)的合動(dòng)期

這一時(shí)期，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系兼有合作、政策性和商業(yè)性三要素。

(一)合作金融基層組織農(nóng)村信用合作社的迅速發(fā)展

合作金融組織包括基層組織農(nóng)村信用合作社暨其他合作社聯(lián)合社和中上層組織合作金庫。信用社以單位社成為合作金融基層組織，是因其與生產(chǎn)、運(yùn)銷、消費(fèi)等合作社相比，“與農(nóng)民之借貸關(guān)系最為密切”*李金錚：《民國鄉(xiāng)村借貸關(guān)系研究——以長江中下游地區(qū)為中心》，人民出版社2003年版，第333頁。。這一時(shí)期是各種合作社尤其是信用合作社發(fā)展的重要時(shí)期。

合作社的迅速發(fā)展受益于多種外力推動(dòng)。華洋義賑會(huì)繼續(xù)在河北提倡，截至1930年底，該省已有合作社946個(gè)，全部為信用社，其中承認(rèn)社277個(gè)，義賑會(huì)該年度放款余額為172273元*《民國十九年度賑務(wù)報(bào)告書·農(nóng)利股報(bào)告》，《中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)叢刊》甲種第31號(hào)，1931年刊行，第49頁。。1931年、1933年，該會(huì)受國民政府委托先后在江淮水災(zāi)省份及華北戰(zhàn)區(qū)辦理農(nóng)賑，其合作事業(yè)遂拓展至這些區(qū)域，1934年進(jìn)而推廣至陜西。國民政府在奠都南京后不久，即把合作運(yùn)動(dòng)列為其七項(xiàng)民眾運(yùn)動(dòng)之一。1928年，江蘇省頒布《江蘇省合作社暫行條例》，并由農(nóng)礦廳成立合作事業(yè)指導(dǎo)委員會(huì)、合作指導(dǎo)人員訓(xùn)練所。此后，浙江、山東、江西、湖南、湖北、綏遠(yuǎn)等省及“剿匪”區(qū)亦紛紛效仿。1931年實(shí)業(yè)部頒布《農(nóng)村合作社暫行規(guī)程》，1934年立法院頒布《合作社法》*《合作運(yùn)動(dòng)年表》，中國供銷合作社史料叢書編輯室編：《中國供銷合作社史料選編》第3輯，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1991年版，第155—156頁。。此外，1930年代初，山東鄉(xiāng)村建設(shè)研究院、平民教育促進(jìn)會(huì)等鄉(xiāng)村建設(shè)團(tuán)體及都市商業(yè)銀行亦加入倡導(dǎo)設(shè)立合作社的行列。

在各方推動(dòng)下，合作社得到迅速發(fā)展，其中信用社比例最大。1931年，全國有1576社，其中信用社1379社，占87.5%；1934年全國達(dá)14649社，其中信用社9841社，占67.2%*陳仲明：《民元來我國之合作運(yùn)動(dòng)》，朱斯煌編：《民國經(jīng)濟(jì)史》(銀行周報(bào)三十周紀(jì)念刊)，銀行學(xué)會(huì)1948年版，第350頁。，且合作社區(qū)域擴(kuò)展至蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、川、冀、魯、豫、晉、陜、閩、粵、桂、綏、寧、滬等18個(gè)省市*陳果夫：《中國之合作運(yùn)動(dòng)》，《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第195—196頁。。

(二)全國政策性金融的籌劃與蘇浙等省地方政策性金融的興起

國民政府對(duì)全國政策性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)曾多次策劃。早在1926年，國民黨二大即議決“設(shè)農(nóng)民銀行”。1930年4月、1932年11月，農(nóng)礦部和實(shí)業(yè)部又聘請(qǐng)專家先后兩次組織“農(nóng)業(yè)金融討論委員會(huì)”，議定擬設(shè)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)民銀行以分別辦理長中期貸款和中短期貸款，厘定條例草案，并計(jì)劃先設(shè)中央農(nóng)業(yè)銀行籌備處*秦孝儀：《中華民國史料叢編：十年來之中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)(1927—1937)》第二章，中國國民黨中央委員會(huì)黨史委員會(huì)1976年影印，第26頁。。之后，行政院于1933年5月發(fā)布《關(guān)于設(shè)立中央農(nóng)業(yè)銀行拯救農(nóng)村破產(chǎn)案》，進(jìn)而規(guī)定中央農(nóng)業(yè)銀行設(shè)立辦法，定資本1000萬元，其中國家銀行、商辦銀行、信托公司及保險(xiǎn)公司投資400萬元，政府籌集600萬元*《行政院關(guān)于設(shè)立中央農(nóng)業(yè)銀行拯救農(nóng)村破產(chǎn)案函》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(7)，江蘇古籍出版社1994年版，第76頁。。然而，直至1935年3月全國合作事業(yè)討論會(huì)召開，此事亦僅停留在討論層面。中國農(nóng)民銀行成立于會(huì)后，中央農(nóng)業(yè)銀行的計(jì)劃則不了了之。

1934年前由中央直接控制的農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)僅為豫鄂皖贛四省農(nóng)民銀行。豫鄂皖三省“剿匪”司令部于1932年11月在漢口設(shè)立的農(nóng)村金融救濟(jì)處為其前身，職責(zé)為指導(dǎo)與監(jiān)督農(nóng)村合作社預(yù)備社的設(shè)立及放款事宜。1933年4月四省農(nóng)民銀行正式成立，救濟(jì)處絕大多數(shù)工作人員和全部業(yè)務(wù)賬表由其接收或接管*中國人民銀行金融研究所編：《中國農(nóng)民銀行》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1980年版，第20、141頁。。該行農(nóng)貸方式包括合作社放款、農(nóng)倉放款、特種農(nóng)業(yè)放款(協(xié)助各省府辦理儲(chǔ)運(yùn)事業(yè)、收購糧食、辦理糧食統(tǒng)制)、動(dòng)產(chǎn)抵押放款等。1933年、1934年，農(nóng)貸年終結(jié)余額分別為30802元、1589568元，累計(jì)1620370元*中國人民銀行金融研究所編：《中國農(nóng)民銀行》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1980年版，第20、141頁。。

相對(duì)于中央，蘇浙等省地方政府行動(dòng)更早且成效更為顯著。主要表現(xiàn)在兩方面：其一，設(shè)立省縣農(nóng)業(yè)金融機(jī)關(guān)。江蘇首開其端。1928年7月，省農(nóng)礦廳組織江蘇省農(nóng)民銀行，以“輔助農(nóng)民經(jīng)濟(jì)之發(fā)展，以低利資金貸與農(nóng)民”為宗旨*方顯廷：《中國之合作運(yùn)動(dòng)》，《大公報(bào)·經(jīng)濟(jì)周刊》1934年5月16日。。放款對(duì)象為合作社、生產(chǎn)互助會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表、農(nóng)民個(gè)人和政府機(jī)關(guān)等，放款種類有信用放款、抵押放款和實(shí)物放款等*中央銀行經(jīng)濟(jì)研究處編：《中國農(nóng)業(yè)金融概要》，上海商務(wù)印書館1936年版，第217—225頁。。從1928年下期至1934年底，農(nóng)貸總額26986419元以上*據(jù)《中國農(nóng)業(yè)金融概要》(第221頁)、《民國二十五年江蘇省農(nóng)民銀行業(yè)務(wù)報(bào)告》(《銀行周報(bào)》第21卷第21期，1937年，第25頁)中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。。這是國民政府時(shí)期成立的第一家政策性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，也是全面抗戰(zhàn)前最重要的一家。浙江則省縣兩級(jí)并重。1928年8月，省府開始籌設(shè)省農(nóng)民銀行，未果。次年，遂由省建設(shè)廳撥款88萬元委托中國農(nóng)工銀行成立杭州分行，專司該省農(nóng)業(yè)貸款。放款對(duì)象為農(nóng)村信用合作社，放款種類為蠶絲抵押放款和合作放款。截至1933年底，放款70萬元以上?？h級(jí)機(jī)構(gòu)包括縣農(nóng)民銀行、縣農(nóng)民借貸所、縣聯(lián)合地方農(nóng)民銀行和縣農(nóng)民放款處等。其中，前兩類機(jī)構(gòu)每行(所)資金分別為5萬—10萬元和1萬元左右，1931—1934年共成立47處，資金總數(shù)897720元，以合作社或農(nóng)民為放款對(duì)象*姚公振：《中國農(nóng)業(yè)金融史》，中國文化服務(wù)社1947年版，第196—198、258頁。。但省縣級(jí)機(jī)關(guān)之間并無統(tǒng)屬關(guān)系。

其二，地方銀行兼營農(nóng)貸。浙江地方銀行于1933年開始辦理農(nóng)貸，設(shè)立三級(jí)農(nóng)貸機(jī)關(guān)——總行“農(nóng)工貸款處”、分支行“農(nóng)貸組”和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“農(nóng)村貸款所”。農(nóng)貸種類包括動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押貸款、農(nóng)業(yè)保證信用貸款和青苗抵押貸款等*姚公振：《中國農(nóng)業(yè)金融史》，中國文化服務(wù)社1947年版，第196—198、258頁。。山東民生銀行、陜西省銀行亦于同年開始辦理農(nóng)貸。

(三)商業(yè)性金融的迅速崛起

1920年代末，商業(yè)銀行農(nóng)村放款同之前一樣仍屬小額零星性質(zhì)。如1928年金城銀行發(fā)放農(nóng)貸343844元*中國人民銀行上海市分行金融研究室編：《金城銀行史料》，上海人民出版社1983年版，第368頁。，1929年上海商業(yè)儲(chǔ)蓄銀行(簡稱上海銀行)南京分行委托南京金陵大學(xué)放款于其指導(dǎo)的安徽和縣烏江合作社*《1933年及1942、1943、1944、1945本行營業(yè)計(jì)劃》，上海檔案館館藏，檔案號(hào)：Q275-1-449。。

從1931年起，商業(yè)銀行農(nóng)貸漸成風(fēng)氣。是年，上海銀行以2萬元搭放于華洋義賑會(huì)指導(dǎo)的河北農(nóng)村信用合作社*吳湘湘：《民國百人傳》第4冊(cè)，傳記文學(xué)出版社1982年版，第17頁。。此后，不僅該行連續(xù)舉辦并不斷擴(kuò)大規(guī)模，其他商業(yè)銀行亦相繼辦理。1934年后，參加銀行日漸增多，遂組團(tuán)行動(dòng)，如上海、金城、交通、浙江興業(yè)、四省農(nóng)民等5行組織陜?cè)x棉業(yè)產(chǎn)銷合作銀團(tuán)*《金城銀行二十三年份營業(yè)報(bào)告》，《大公報(bào)》1935年3月28日。，1935年進(jìn)而由上海、金城、交通、四省農(nóng)民、浙江興業(yè)、四行儲(chǔ)蓄會(huì)、中南、大陸、國華、新華等10家銀行組成中華農(nóng)業(yè)合作貸款銀團(tuán)*重慶市檔案館：《中華農(nóng)業(yè)合作貸款銀團(tuán)史料二則》(二)，《檔案史料與研究》1999年第1期。。銀團(tuán)成員大部分為商業(yè)銀行。

商業(yè)銀行中，以上海、金城、中國三行最為重要。上海銀行于1933年特設(shè)農(nóng)業(yè)合作貸款部，并于南京、鄭州、長沙設(shè)分部，1931—1934年農(nóng)貸總額達(dá)5729795元，農(nóng)貸歷年年終結(jié)余累計(jì)2777075元，放款種類包括運(yùn)銷合作、信用合作、農(nóng)倉、農(nóng)民抵押貸款所、耕牛會(huì)等。金城銀行1928—1934年農(nóng)貸歷年年終結(jié)余累計(jì)3130866元，包括農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品放款和小本農(nóng)業(yè)貸款。中國銀行于1933年在總管理處成立農(nóng)業(yè)放款委員會(huì)，1932—1934年農(nóng)貸總額99840774元，農(nóng)貸歷年年終結(jié)余累計(jì)42121819元，包括農(nóng)產(chǎn)抵押放款、農(nóng)民小額押款、合作社放款等*許永峰：《20世紀(jì)30年代中國“商資歸農(nóng)”問題研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2012年版，第112、117、120頁。。

(四)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系的“社會(huì)主導(dǎo)性”

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系的“社會(huì)主導(dǎo)性”表現(xiàn)在量和質(zhì)兩方面。

首先，從農(nóng)貸比例看：商業(yè)金融相對(duì)政策性金融占絕對(duì)優(yōu)勢；政策性金融中，地方金融相對(duì)國家金融占明顯優(yōu)勢。這里先說明一下進(jìn)行量化分析何以把合作金融這一要素排除在外。據(jù)1934年22省871縣農(nóng)民借款來源之調(diào)查，合作社借款占2.6%，銀行借款占2.4%*《民國二十三年各省農(nóng)村金融概況》，中央農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)所：《農(nóng)情報(bào)告》第2卷第11期，1934年，第70頁。。表面上，合作金融略占優(yōu)勢。但事實(shí)上，合作社自集資金(社員股金、社員儲(chǔ)蓄存款和公積金)極為有限。以1934年河北信用社為例，全省1251社，資金總額664231元，其中自集資金171505元*《民國二十三年度賑務(wù)報(bào)告書·農(nóng)利股報(bào)告》，《中國華洋義賑救災(zāi)總會(huì)叢刊》甲種第43號(hào)，第36頁。，僅占25.8%。易言之，其大部分資金來源于社外指導(dǎo)機(jī)關(guān)和銀行。故此處僅分析商業(yè)金融和不同層次的政策性金融。樣本選取營業(yè)報(bào)告有農(nóng)貸分類統(tǒng)計(jì)的5家代表性銀行，年份則選取統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)一致且數(shù)據(jù)完全的1933、1934年(見表1)。

表1 1933、1934年商業(yè)銀行和政策性銀行農(nóng)貸年終余額及占比統(tǒng)計(jì)*上海商業(yè)儲(chǔ)蓄銀行數(shù)據(jù)來自中央銀行經(jīng)濟(jì)研究處編：《中國農(nóng)業(yè)金融概要》，第258頁。中國人民銀行上海市分行金融研究所編：《上海商業(yè)儲(chǔ)蓄銀行史料》，上海人民出版社1990年版，第595頁。金城銀行1933年數(shù)據(jù)出自中國人民銀行上海市分行金融研究室編：《金城銀行史料》，第368頁；1934年數(shù)據(jù)據(jù)《金城銀行二十三年份營業(yè)報(bào)告》(《大公報(bào)》1935年3月22日、25日)、《四年來銀行資金流入農(nóng)村鳥瞰》(《銀行周報(bào)》第20卷第29期，1936年，第11頁)中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。中國銀行數(shù)據(jù)出自《中國銀行廿三年度營業(yè)報(bào)告》，《申報(bào)》1935年3月31日。江蘇省農(nóng)民銀行數(shù)據(jù)出自《民國二十五年江蘇省農(nóng)民銀行業(yè)務(wù)報(bào)告》，《銀行周報(bào)》第21卷第21期，1937年，第25頁。(單位：元)

由表1可知，3家商業(yè)銀行和2家政策性銀行農(nóng)貸余額2年合計(jì)數(shù)占比分別為78.96%和21.04%。這一結(jié)論與時(shí)人的估計(jì)大致相當(dāng)。如慕桀估算1934年各銀行農(nóng)貸總額為6921.2萬元，其中商業(yè)銀行5000萬元，占72.24%；政策性銀行1921.2萬元，占27.76%*慕桀：《新幣制策動(dòng)的銀行農(nóng)村放款》，《申報(bào)》1937年3月22日。。另以1934年陜?cè)x棉業(yè)產(chǎn)銷合作銀團(tuán)為例，因放款總額由5行平均分擔(dān)，故4家商業(yè)銀行承擔(dān)了其中的80%*《申報(bào)》1935年3月23日。?？梢姡虡I(yè)金融相對(duì)于政策性金融占有絕對(duì)優(yōu)勢。

由表1還可以看出，在政策性銀行內(nèi)部，四省農(nóng)民銀行和江蘇省農(nóng)民銀行農(nóng)貸余額1933年、1934年合計(jì)數(shù)占比分別為2.68%和18.36%?？梢?，地方金融反而遠(yuǎn)超國家金融。

其次，國家對(duì)農(nóng)業(yè)金融各支持要素介入極為有限。政策性金融方面，全國農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)尚未建立。合作金融方面，中央的主要舉措為通過了一部《合作社法》，尚無合作行政、合作指導(dǎo)等配套制度，合作金融中上層組織的構(gòu)建更談不上；在合作社推動(dòng)主體中，政府僅為多元主體中的一元。商業(yè)性金融方面，政府雖然于1934年頒布了《儲(chǔ)蓄銀行法》，規(guī)定儲(chǔ)蓄銀行農(nóng)業(yè)放款不得少于其存款總額的五分之一*《儲(chǔ)蓄銀行法》，朱斯煌編：《民國經(jīng)濟(jì)史》，第552頁。，但并未規(guī)定任何監(jiān)督及保障措施。

二、1935—1940：國家主導(dǎo)的合動(dòng)期

1935年3月的全國合作事業(yè)討論會(huì)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系進(jìn)入新階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)?！昂献髻Y金”為其主要議題之一。大會(huì)最終通過了政府對(duì)于農(nóng)村合作貸款應(yīng)注意各點(diǎn)和應(yīng)采取方針，指出“凡商業(yè)銀行從事農(nóng)村貸款者應(yīng)予以保障并規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)及支配之辦法”，議決由政府起草農(nóng)業(yè)銀行條例及合作銀行條例，并修正通過了農(nóng)村復(fù)興委員會(huì)代表王志莘提出的《合作金融系統(tǒng)案》*金觀甫等編：《全國合作事業(yè)討論會(huì)匯編》第2編，臺(tái)北文海出版社1987年版，第225—227、154—159頁。。規(guī)范商業(yè)性金融、建立合作金融系統(tǒng)、成立政策性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)成為與會(huì)者的共識(shí)，也成為會(huì)后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融制度發(fā)展的基本思路。

(一)政策性金融的迅速發(fā)展與業(yè)務(wù)調(diào)整

全國政策性金融迅速發(fā)展。首先，兩個(gè)全國農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立。1935年4月，四省農(nóng)民銀行改組為中國農(nóng)民銀行。6月，《中國農(nóng)民銀行條例》頒布，規(guī)定該行農(nóng)貸業(yè)務(wù)為：對(duì)農(nóng)民合作社及合作社聯(lián)合社、農(nóng)業(yè)發(fā)展事業(yè)、水利備荒事業(yè)之放款，經(jīng)營農(nóng)倉，對(duì)農(nóng)產(chǎn)、農(nóng)具改良之放款，動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)抵押放款及保證信用放款等；放款期限最長5年。1935—1940年歷年農(nóng)貸余額累計(jì)465061677元*中國人民銀行金融研究所編：《中國農(nóng)民銀行》，第331、141、148頁。。1936年9月，農(nóng)本局成立，設(shè)農(nóng)產(chǎn)、農(nóng)資兩處，分別辦理農(nóng)倉和縣市合作金庫。1938年，兩處合并為業(yè)務(wù)處，并增設(shè)農(nóng)業(yè)調(diào)整處，從事農(nóng)田水利、一般農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)運(yùn)銷和農(nóng)業(yè)改良等貸款*《兩年來的農(nóng)本局》，《大公報(bào)》1939年11月28日。。1937—1940年歷年農(nóng)貸余額累計(jì)55877865元*姚公振：《中國農(nóng)業(yè)金融史》，第332、323、208、240—241頁。。

其次，國家行局兼辦農(nóng)貸業(yè)務(wù)。中國、交通二行經(jīng)1935年國民政府增資改組，業(yè)已成為國家銀行。1935—1941年，前者農(nóng)貸總額260717000元，后者歷年農(nóng)貸余額累計(jì)62626440元。郵政儲(chǔ)金匯業(yè)局于1935年在蘇浙皖湘等省試辦農(nóng)貸，并訂立《農(nóng)產(chǎn)抵押放款章程》*姚公振：《中國農(nóng)業(yè)金融史》，第247—249、251頁。。1937年8月，國民政府頒布《四行內(nèi)地聯(lián)合貼現(xiàn)辦法》，規(guī)定四行應(yīng)辦理農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款*重慶市檔案館、重慶市人民銀行金融研究所合編：《四聯(lián)總處史料》(中)，檔案出版社1993年版，第344—345頁。，農(nóng)貸成為四行法定業(yè)務(wù)。從1940年起，中央信托局亦開始舉辦農(nóng)貸，當(dāng)年貸款余額10976000元*姚公振：《中國農(nóng)業(yè)金融史》，第332、323、208、240—241頁。。

地方政策性金融亦有發(fā)展。主要表現(xiàn)為地方銀行兼辦農(nóng)貸。之前已辦理農(nóng)貸的3家地方銀行中，浙江地方銀行成績最為突出，1936年12月—1940年8月農(nóng)貸額達(dá)30498743元*姚公振：《中國農(nóng)業(yè)金融史》，第332、323、208、240—241頁。。1935年3月、1938年6月，國民政府相繼頒布《地方省銀行領(lǐng)用或發(fā)行兌換券暫行辦法》和《改善地方金融機(jī)構(gòu)辦法綱要》，以發(fā)行或向四行領(lǐng)用兌換券及輔幣為條件要求地方銀行辦理農(nóng)貸。1940年1月又頒布《縣銀行法》，規(guī)定縣銀行放款應(yīng)包括“農(nóng)林工礦及交通事業(yè)生產(chǎn)用途”*《縣銀行法》，朱斯煌編：《民國經(jīng)濟(jì)史》，第572頁。。遂有多家地方銀行新增此項(xiàng)業(yè)務(wù)。如安徽地方銀行(1936年起)、湖北省銀行(1936年起)、福建省銀行(1936年起)、富滇新銀行(1937年起)、湖南省銀行(1938年起)、廣東省銀行(1938年起)、江西裕民銀行(1938年起)、四川銀行(1939年)、甘肅省銀行(1939年)等。

其次，新設(shè)地方農(nóng)業(yè)金融機(jī)關(guān)。本期新增者為廣西省農(nóng)民銀行。該行成立于1937年初，農(nóng)貸業(yè)務(wù)包括信用放款、動(dòng)產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)抵押放款、青苗放款、農(nóng)林生產(chǎn)放款和小本放款等，以農(nóng)民借款協(xié)會(huì)為放款對(duì)象，放款期限最長3年。1937—1939年上期共發(fā)放6509467元*姚公振：《中國農(nóng)業(yè)金融史》，第332、323、208、240—241頁。。1940年6月該行被廣西省銀行合并。不過，無論新增行數(shù)抑或農(nóng)貸成績，在本期尤其是全面抗戰(zhàn)開始后，地方農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)均已明顯滯后。

在政策性金融多元發(fā)展的情況下，為避免重復(fù)沖突，國民政府進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)整。1939年10月改組四行聯(lián)合辦事總處，年底增設(shè)“農(nóng)業(yè)金融處”，旨在農(nóng)貸方面“集中力量，調(diào)整機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充資力，齊一步伐?！?《大公報(bào)》1940年2月6日。并增設(shè)農(nóng)貸審核委員會(huì)和農(nóng)業(yè)金融設(shè)計(jì)委員會(huì)。次年初，該處通過《二十九年度中央信托局、中國、交通、農(nóng)民三銀行及農(nóng)本局農(nóng)貸辦法綱要》，對(duì)當(dāng)年五行局農(nóng)貸額按15%、25%、15%、35%、10%的比例進(jìn)行劃分，并規(guī)定了聯(lián)合辦理和分區(qū)辦理的方式*《四行總處理事會(huì)通過擴(kuò)大農(nóng)貸辦法綱要》，《大公報(bào)》1940年3月4日。。

(二)商業(yè)性金融的整合、收縮及退出

1936年，商業(yè)銀行農(nóng)貸開始改變自發(fā)狀態(tài)，進(jìn)入由國民政府統(tǒng)一擘劃及協(xié)助階段。關(guān)鍵性制度安排為農(nóng)本局的設(shè)立。

農(nóng)本局設(shè)立主要是“鑒于一般農(nóng)業(yè)金融機(jī)關(guān)及商業(yè)銀行辦理農(nóng)貸之缺點(diǎn)，未能發(fā)揮農(nóng)貸之任務(wù)”*林和成：《民元來我國之農(nóng)業(yè)金融》，載《民國經(jīng)濟(jì)史》，第109頁。，故采取由實(shí)業(yè)部發(fā)起各銀行參加的組織方式。人事方面：理事會(huì)23人，其中商股理事12人，實(shí)業(yè)部選派11人。資本方面：有固定資本、合放資金和流動(dòng)資金3種。固定資本由政府于每年初撥付200萬元，合放資金由各參加銀行于每年初合繳600萬元，均以5年為期，流通資金由銀行農(nóng)貸團(tuán)與農(nóng)本局協(xié)定。業(yè)務(wù)方面：盈虧由政府負(fù)責(zé)；農(nóng)本局對(duì)參加“合放資金”之各行提供各種保證與方便，如保本保息，發(fā)給銀行合放資金憑證(可抵押或轉(zhuǎn)讓)，合放資金數(shù)可列入銀行法定農(nóng)業(yè)貸款，銀行可參與分紅；對(duì)于“流動(dòng)資金”，由農(nóng)本局為銀行介紹農(nóng)產(chǎn)品抵押或再抵押借款業(yè)務(wù)，放款辦法由各行自訂*《農(nóng)本局組織規(guī)程》，《南京市政府公扱》第167期，1936年，第29—31頁。。成立第一年，有30家銀行參加，絕大部分為商業(yè)銀行，合放資金600萬元，由各行按儲(chǔ)蓄存款1%分?jǐn)傉J(rèn)定。

農(nóng)本局的設(shè)立對(duì)于商業(yè)銀行農(nóng)貸具有十分重要的意義。一是將銀行農(nóng)貸整合于政府行為之中，既可保障商資的安全和利益，亦可克服商資為營利而背離農(nóng)村金融需求的弊端。二是由政府充當(dāng)銀行與農(nóng)村的中介，使銀行農(nóng)貸中諸如手續(xù)繁瑣、開支巨大、途徑茫然等困難得以克服。

但是，農(nóng)本局成立未能改變商業(yè)銀行日漸收縮農(nóng)貸直至完全退出的趨勢。1935—1936年，上海銀行農(nóng)貸年終余額分別為278萬元、133萬元*《吳秀生關(guān)于抗戰(zhàn)前農(nóng)業(yè)金融及信用合作社概況的報(bào)告》，《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(7)，第360頁；《上海商業(yè)儲(chǔ)蓄銀行史料》，第600頁。，金城銀行分別為6847737元、5114094元*1935年數(shù)據(jù)根據(jù)《金城銀行民國廿四年份營業(yè)報(bào)告》(《銀行周報(bào)》第20卷第18期，1936年，第19—20頁)、《四年來銀行資金流入農(nóng)村鳥瞰》(《銀行周報(bào)》第20卷第29期，1936年，第11頁)中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。1936年數(shù)據(jù)根據(jù)《金城銀行民國二十五年度營業(yè)報(bào)告》(中國銀行經(jīng)濟(jì)研究室編：《民國二十六年全國銀行年鑒》，臺(tái)北文海出版社1987年版，第1090—1093頁)中相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。。均呈下降趨勢。1937年淞滬會(huì)戰(zhàn)結(jié)束后，南京政府西遷，各行“合放資金”遂未繼續(xù)如數(shù)按期繳付*陳巖松：《中華合作事業(yè)發(fā)展史》，臺(tái)北商務(wù)印書館1983年版，第322頁。，同時(shí)在原農(nóng)貸區(qū)域的農(nóng)貸活動(dòng)亦多停辦。商業(yè)性金融作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持的一大要素自此淡出。

(三)省市、縣市合作金庫的建立和發(fā)展

合作金融進(jìn)入中層組織即省市、縣市合作金庫的建立發(fā)展期。

合庫建設(shè)首先從省級(jí)開始。1935年4月，軍事委員會(huì)委員長南昌行營頒布《剿匪區(qū)內(nèi)各省合作金庫組織通則》。這是國民政府第一部合作金庫組織法。該通則以豫鄂皖贛四省為范圍，規(guī)定省合庫資本僅限于政府、合作社暨合作社聯(lián)合社，同時(shí)與中國農(nóng)民銀行保持聯(lián)系。是年冬，其適用范圍擴(kuò)大于四省之外。四省雖著手籌設(shè)，但“因地方政府認(rèn)識(shí)不足，合作社資力又較薄弱，有關(guān)銀行更態(tài)度冷淡，進(jìn)展遂見遲緩。”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第12—13頁。1936年11月，四川省合庫首先成立，1937年4月，江西省合庫成立，截至1940年底前，相繼成立的還有浙(1939年11月)、閩(1940年5月)、桂(1940年11月)等3省庫*壽勉成：《我國合作金庫之沿革與將來》，朱斯煌編：《民國經(jīng)濟(jì)史》，第18—19頁。。

與籌建省合庫同時(shí)，亦開始醞釀中央合作銀行。1935年冬，全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)擬從皖贛湘鄂四省水災(zāi)賑款中撥1000萬元作為該行資本，立法院“研究以合作原則解決今日中國農(nóng)村資力問題”之特別委員會(huì)主張由中央銀行籌設(shè)全國合作銀行，隸屬經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。但本階段并未付諸實(shí)施。

1936年12月后，合作金庫建設(shè)重心轉(zhuǎn)移至縣市一級(jí)。其時(shí)，實(shí)業(yè)部頒布《合作金庫規(guī)程》，首次以立法形式對(duì)全國合作金融系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計(jì)。主要內(nèi)容有：合庫依《合作社法》合作社聯(lián)合社之原則組織；分中央、省市、縣市三級(jí)；中央和省合庫均由下一級(jí)合庫和同級(jí)合作社聯(lián)合社認(rèn)股，直隸行政院之市合庫、縣市合庫由各該區(qū)域內(nèi)信用社及各種合作社聯(lián)合社認(rèn)股；試辦期，其他機(jī)構(gòu)可認(rèn)提倡股并擔(dān)任理監(jiān)事，隨著合作基礎(chǔ)鞏固，提倡股逐步收回、理監(jiān)事逐步退出；各級(jí)合庫組織由下而上，業(yè)務(wù)由上而下*《合作金庫規(guī)程》，《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(7)，第349—352頁。。在這一制度框架下，縣市合庫建設(shè)成為首要任務(wù)。

縣市合庫的首先推動(dòng)者和主要推動(dòng)者為農(nóng)本局。該局以普設(shè)縣合庫為中心工作之一，預(yù)計(jì)由縣而市，由縣市而省，由省而中央，“歷時(shí)五年以上，方能使組織完善、基礎(chǔ)穩(wěn)固。”*《實(shí)業(yè)部籌設(shè)全國合作金庫》，《大公報(bào)》1937年2月16日。1937年4月，在山東壽光成立第一個(gè)縣合庫，同年5月、6月，河北定縣、山東濟(jì)寧合庫相繼成立，隨后，安徽蕪湖、宣城、江西九江、進(jìn)賢、湖南攸縣、茶陵、安仁、岳陽、湖北壽陽及南京等縣市合庫先后成立。1939年底達(dá)到頂峰，已成立128庫，正籌設(shè)40余庫。1940年，因五行局對(duì)農(nóng)貸款項(xiàng)比例和農(nóng)貸區(qū)域進(jìn)行分割，“過去推行合作金庫最具歷史之農(nóng)本局至是一蹶不振”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第14—19頁。。此外，川贛浙三省合庫及贛省合作行政機(jī)關(guān)自1938年，中國農(nóng)民銀行和陜?cè)サ仁『献餍姓C(jī)關(guān)自1939年，亦相繼開始推動(dòng)。1940年底全國達(dá)356處*壽勉成：《我國合作金庫之沿革與將來》，朱斯煌編：《民國經(jīng)濟(jì)史》，第19頁。。

(四)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系的“國家主導(dǎo)性”

其一，從農(nóng)貸比例看：政策性金融相對(duì)其他金融占絕對(duì)優(yōu)勢；政策性金融中，國家金融相對(duì)地方金融占絕對(duì)優(yōu)勢；國家金融中，中國農(nóng)民銀行農(nóng)貸相對(duì)其他銀行漸占優(yōu)勢。量化分析應(yīng)分階段進(jìn)行。1935—1936年，因尚無合作金庫貸款，故只比較商業(yè)性金融和政策性金融以及政策性金融內(nèi)部的各類型金融(見表2)；1937—1940年，因商業(yè)性金融退出，合作金庫業(yè)已運(yùn)行，故只比較合作金融和政策性金融以及政策性金融內(nèi)部的各類型金融(見下頁表3)。

表2 1935、1936年商業(yè)銀行和政策性銀行農(nóng)貸年終余額及占比統(tǒng)計(jì)*江蘇省農(nóng)民銀行數(shù)據(jù)出自《民國二十五年江蘇省農(nóng)民銀行業(yè)務(wù)報(bào)告》，《銀行周報(bào)》第21卷第21期，1937年，第25頁。中國農(nóng)民銀行數(shù)據(jù)出自中國人民銀行金融研究所編：《中國農(nóng)民銀行》，第141頁。中國銀行數(shù)據(jù)出自《中國銀行1935年度營業(yè)報(bào)告》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第1編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(4)，江蘇古籍出版社1994年版，第427頁；《中國銀行民國二十五年度營業(yè)報(bào)告》，《民國二十六年全國銀行年鑒》，第1047頁。(單位：元)

從表2可知，1935—1936年，兩大類銀行農(nóng)貸額占比分別為19.72%和8.34%、80.28%和91.66%。表明政策性金融占絕對(duì)優(yōu)勢，且呈上升趨勢。政策性金融內(nèi)部，中國農(nóng)民銀行和中國銀行分別占8.54%和15.23%、51.54%和56.33%，合占60.08%和71.56%,江蘇省農(nóng)民銀行占20.20%和20.10%。表明國家金融占絕對(duì)優(yōu)勢，且呈上升趨勢；國家銀行中，中國農(nóng)民銀行相對(duì)中國銀行占比處于劣勢，漲幅卻遠(yuǎn)高于后者。

表3 1937—1940年各類合作貸款機(jī)關(guān)合作貸款結(jié)余數(shù)之分配*鄭厚博：《中國合作金融之檢討》，《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第580頁。訛誤已改正。

從表3可知，1937—1940年間，各省合庫農(nóng)貸比例雖逐年上升，但僅占總額的4.97%—14.82%，地位微乎其微；國家五行局、地方銀行及地方農(nóng)民銀行以及絕大多數(shù)辦理合作事業(yè)機(jī)關(guān)(政府部門)發(fā)放農(nóng)貸均屬政策性金融，其比例占絕對(duì)優(yōu)勢，且合作金庫多由中農(nóng)行、農(nóng)本局及各省合作行政機(jī)關(guān)輔設(shè)，故政策性金融占比更大。政策性金融中，國家五行局農(nóng)貸比例在68.10%—75.95%間，地方銀行及地方農(nóng)民銀行農(nóng)貸比例在6.59%—13.89%間，前者的優(yōu)勢顯而易見。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，同期中農(nóng)行歷年農(nóng)貸占比分別為53.98%、47.50%、42.50%、42.61%，而中國銀行分別為11.64%、19.02%、13.30%、11.48%*趙之敏：《論我國今后農(nóng)貸政策》，《中央銀行經(jīng)濟(jì)匯報(bào)》第5卷第11期，1942年，第34頁。，前者已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過后者?？傊?，以中國農(nóng)民銀行為核心由國家五行局共同主掌農(nóng)貸的格局已基本形成。

其二，國家對(duì)農(nóng)業(yè)金融各支持要素的干預(yù)力度明顯增強(qiáng)，但農(nóng)業(yè)金融支持體系仍具有過渡性特征。政策性金融方面，國民政府不僅設(shè)立了兩個(gè)全國性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，并敦促國家行局開展農(nóng)貸，以國家信用為后盾支持地方銀行開展農(nóng)貸，還頒布《各省市辦理合作貸款要點(diǎn)》《擴(kuò)大農(nóng)村貸款范圍辦法》等，從增加農(nóng)貸種類、擴(kuò)大放款對(duì)象范圍、提高放款數(shù)額等方面完善農(nóng)貸業(yè)務(wù)，進(jìn)而對(duì)政策性農(nóng)貸進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整；商業(yè)金融方面，由農(nóng)本局“統(tǒng)制”商業(yè)銀行農(nóng)貸；合作金融方面，由中央進(jìn)行宏觀制度設(shè)計(jì)，且農(nóng)本局、中國農(nóng)民銀行及地方政府對(duì)推動(dòng)各級(jí)合庫有主要或重要作用。農(nóng)業(yè)金融支持體系的國家性已開始凸顯，但是，政府在1937年前對(duì)商業(yè)銀行農(nóng)貸的干預(yù)偏于協(xié)調(diào)協(xié)助而非嚴(yán)苛管制，政策性農(nóng)業(yè)金融業(yè)務(wù)直至1940年底仍為5家國家行局分散經(jīng)營，而合作金融系統(tǒng)在法律上仍然遵循合作原則和自下而上的組織程序。易言之，該體系正處于“社會(huì)主導(dǎo)的合動(dòng)”向“國家統(tǒng)制”的過渡期。

三、1941—1949：國家統(tǒng)制期

1941年后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系的演變主要表現(xiàn)為政策性金融專門化和中央合作金庫建立及合作金融政策化。

(一)政策性金融的專門化

1941—1942年間，中國農(nóng)民銀行先后接管農(nóng)本局和中央、中國、交通三行局的農(nóng)貸業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了全國性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的一元化。農(nóng)行與農(nóng)本局同為全國性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)分工不明，特別是自1939年農(nóng)行輔設(shè)縣市合庫后，雙方矛盾更加突出，在西康因相互競設(shè)曾“發(fā)生爭執(zhí)，掀起軒然大波”*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第18 頁。。1941年1月，農(nóng)本局農(nóng)貸業(yè)務(wù)移交農(nóng)行。次年5月，四聯(lián)總處又通過《中、中、交、農(nóng)四行業(yè)務(wù)劃分及考核辦法》，實(shí)行四行業(yè)務(wù)專業(yè)化。農(nóng)貸業(yè)務(wù)由中農(nóng)行專責(zé)辦理，具體包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款與投資、土地金融、合作事業(yè)放款、農(nóng)業(yè)倉庫信托及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、吸收儲(chǔ)蓄存款等5項(xiàng)。同時(shí)要求“中交兩行及中信局現(xiàn)有之農(nóng)貸業(yè)務(wù)，應(yīng)逐漸收縮，移歸農(nóng)民銀行接收辦理”*四聯(lián)總處秘書處編：《四聯(lián)總處重要文獻(xiàn)匯編》，四聯(lián)總處秘書處1947年版，第341—343頁。。7月，農(nóng)行接收縣市合庫共180處，其中三行局分別移交32處、32處、29處，川浙贛三省庫分別移交71處、15處、1處；連同原有之154處(農(nóng)行原輔設(shè)72處，接收農(nóng)本局82處)，合計(jì)334縣庫，加上4省庫1市庫，共計(jì)339庫，占全國合庫總數(shù)(460庫)的三分之二以上*陳穎光、李錫勛：《合作金融》，第23 頁。。8月底，接管三行局貸款本息298529136元、農(nóng)貸區(qū)域299縣市、農(nóng)貸機(jī)構(gòu)112所、農(nóng)貸人員772人*林和成：《民元來我國之農(nóng)業(yè)金融》，載《民國經(jīng)濟(jì)史》，第112頁。。

期間，中國農(nóng)民銀行又增辦土地金融業(yè)務(wù)。1936年該行曾于江西南昌試辦農(nóng)民土地抵押放款，但每社員最高貸額30元，成效甚微*中國人民銀行金融研究所編：《中國農(nóng)民銀行》，第139、165頁。。1940年1月五行局《農(nóng)貸辦法綱要》雖將佃農(nóng)購置耕地貸款列為農(nóng)貸種類之一，實(shí)則并未進(jìn)行。同年4月，蔣介石手令財(cái)政部從速設(shè)立土地銀行或由中國農(nóng)民銀行兼辦土地銀行業(yè)務(wù)，嗣后決定采取后一種辦法。1941年4月，該行依照于當(dāng)年3月政府頒布的《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融業(yè)務(wù)大綱》，設(shè)土地金融處并正式開始經(jīng)營土地金融業(yè)務(wù)*中國人民銀行金融研究所編：《中國農(nóng)民銀行》，第139、165頁。。9月，修訂《中國農(nóng)民銀行條例》增列此項(xiàng)業(yè)務(wù)，同月頒布《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融業(yè)務(wù)條例》，規(guī)定了照價(jià)收買土地、土地征收、土地重劃、土地改良和扶持自耕農(nóng)等5種放款業(yè)務(wù)，并準(zhǔn)發(fā)行土地債券*《中國農(nóng)民銀行條例》、《中國農(nóng)民銀行兼辦土地金融業(yè)務(wù)條例》，載《中國農(nóng)民銀行》，第338—339頁。1943 年，又增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)造產(chǎn)和地籍整理2種放款。。

此后直至中央合作金庫成立以前，中國農(nóng)民銀行成為兼營長、中、短期農(nóng)貸業(yè)務(wù)的唯一的全國性農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)。加以國家銀行專業(yè)化前后，四聯(lián)總處先要求“同一縣區(qū)不宜有兩個(gè)或兩個(gè)以上金融機(jī)構(gòu)辦理農(nóng)貸”，縣銀行“一律緩辦農(nóng)貸”，繼而規(guī)定全國農(nóng)貸“由本處統(tǒng)籌策劃，……如縣銀行亦欲辦理農(nóng)貸”，“應(yīng)由縣銀行徑與各縣承貸行局洽商劃分辦法”*四聯(lián)總處秘書處編：《四聯(lián)總處重要文獻(xiàn)匯編》，第230頁。，實(shí)際上，地方銀行的農(nóng)貸業(yè)務(wù)一定程度上業(yè)已歸于國家銀行進(jìn)而歸于中國農(nóng)民銀行了。

從1941年至1947年，中國農(nóng)民銀行歷年農(nóng)貸結(jié)余額分別為22038萬元、68203.7萬元、152747.4萬元、271453.4萬元、512556.6萬元、4952831.7萬元、89092655.6萬元；土地金融貸款余額1941年為2800萬元，1943年為6400萬元，1946年為780000萬元，1947年為5760000萬元。分支機(jī)構(gòu)1941年為114處，到1947年下半期達(dá)278處*中國人民銀行金融研究所編：《中國農(nóng)民銀行》，第149、162、168—169、41頁。。

(二)中央合作金庫建立及合作金融的政策化

農(nóng)本局解散后不久，合作金融系統(tǒng)的組織程序發(fā)生逆轉(zhuǎn)，即進(jìn)入自上而下的高級(jí)合作金庫的建立時(shí)期。1943年9月和次年3月，《合作金庫條例》及其《施行細(xì)則》先后公布。相比《規(guī)程》，主要變化有：一，合庫層級(jí)改為中央及其各省市分庫和縣市兩級(jí)。二，中央合庫改為公營與合作混合制，主要為公營性質(zhì)?？傎Y本6000萬元中，國庫和國家銀行出資5000萬，余由各省市政府、合作社及其相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)購；理事25人及監(jiān)事11人中，中央政府分別選派13人、6人，余由各認(rèn)股單位選出(1944年12月財(cái)政社會(huì)兩部實(shí)際選任22人、10人)。三，合庫建立程序改為復(fù)合式，中央合庫及其省市分庫則由上而下，縣市合庫則由下而上。四，中央合庫對(duì)縣市合庫的組織及業(yè)務(wù)有直接監(jiān)督指揮權(quán)*《合作金庫條例》、《合作金庫條例施行細(xì)則》，朱斯煌編：《民國經(jīng)濟(jì)史》，第559—562頁。。在這一制度框架下，中央合庫無疑被政策化了，且其建立成為當(dāng)務(wù)之急。

1945年12月7日，中央合庫第一次理事會(huì)召開。次年4月、8月，國家資本5000萬元和專款100億元先后到位。11月1日，中央合庫成立*《中央合作金庫工作概況》，《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第590—591頁。。

之后，該庫一面迅速發(fā)展分支庫，一面積極開展業(yè)務(wù)。截至1948年6月，業(yè)務(wù)區(qū)域達(dá)25省，設(shè)分庫14處、支庫20處、分理處26處，合計(jì)60處，除因戰(zhàn)事暫撤6庫外，實(shí)有54庫，另有9處正在籌設(shè)，并設(shè)30處臨時(shí)流動(dòng)站。1948年上半期業(yè)務(wù)成績亦屬可觀：輔導(dǎo)合作社3928社；輔設(shè)縣市合庫83處；存款23381億元；貸款總額50204.26億元，余額28348.86億元，其中，一般合作貸款貸出8882.86億元(余額4202.59億元)，農(nóng)業(yè)合作貸款貸出16711.15828億元(余額16653.08118億元)，特種貸款貸出1548.03億元，普通貸款貸出余額5887.08億元；匯兌包括匯出161248.09億元、匯入166934.83億元；信托包括委托采購3694.28904億元、委托運(yùn)銷1209.33054億元、投資事業(yè)326.31329億元、代理保險(xiǎn)保額2616.4175億元*《中央合作金庫三十七年上半年業(yè)務(wù)報(bào)告》，中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(3)，江蘇古籍出版社2010年版，第2—17頁。。

與高級(jí)合作金融組織類似，基層合作社同樣走向政策化。1940年8月，《縣各級(jí)合作社組織大綱》規(guī)定：縣各級(jí)合作社組織包括縣合作社聯(lián)合社、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社和保合作社三級(jí)，從鄉(xiāng)(鎮(zhèn))合作社入手逐漸普及各保合作社，以每保一社每戶一社員為原則，并規(guī)定保合作社除非因“與他社合并”“破產(chǎn)”“解散之命令”不得自行解散，社員非合作社解散不得出社*《縣各級(jí)合作社組織大綱》，王世穎、林嶸：《合作法規(guī)》，大東書局1947年版，第22—24頁。。此后，組織合作社完全成為一種政府行為。到1948年10月，全國已有合作社168864社，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)保合作社及聯(lián)合社95506社，一般合作社及其聯(lián)合社70358社*中國供銷合作社史料叢書編輯室編：《中國供銷合作社史料選編》第3輯，第469頁。。

(三)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系的“國家統(tǒng)制性”

首先，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系的組織系統(tǒng)較前更為簡明完備。體系中僅包括政策性金融和合作金融兩要素，而組織上，前者為中國農(nóng)民銀行及其分支行，后者為中央合作金庫及其省市分庫、縣市合作金庫和合作社及聯(lián)合社。

其二，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持要素的性質(zhì)趨于政策性一元化。中央合庫自成立之日，已然具有國家金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，成立之后，自然成為執(zhí)行國家政策的工具。該庫成立一周后，四聯(lián)總處第327次理事會(huì)就議定，該庫總經(jīng)理可列席四聯(lián)總處理事會(huì)議，并得派有關(guān)主管人員參與其普通業(yè)務(wù)及農(nóng)貸小組委員會(huì)，該庫所有業(yè)務(wù)受其監(jiān)督指導(dǎo)*四聯(lián)總處秘書處編：《四聯(lián)總處重要文獻(xiàn)匯編》，第352頁。。從而將該庫的農(nóng)貸業(yè)務(wù)與中國農(nóng)民銀行一起置于四聯(lián)總處的統(tǒng)一指揮之下。農(nóng)貸資金缺口，二行庫均可向中央銀行轉(zhuǎn)抵押并透借。農(nóng)貸計(jì)劃由四聯(lián)總處根據(jù)二行庫計(jì)劃草案合并修訂，如《1948年度農(nóng)業(yè)、土地金融貸款計(jì)劃》確定當(dāng)年農(nóng)貸總額為15萬億元，其中中農(nóng)行12萬億元，中合庫3萬億元*四聯(lián)總處秘書處編?。骸度吣晟习肽贽r(nóng)貸報(bào)告》，1948年，第21、20頁。。業(yè)務(wù)分工上，前者以各類合作為主，后者以農(nóng)業(yè)改良為主；前者辦理農(nóng)業(yè)短期貸款，后者側(cè)重農(nóng)業(yè)長期貸款。實(shí)際運(yùn)作中，二者大多可相互配合，雖在糧食、棉花、食糖、蠶桑、煙葉、茶葉、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款和農(nóng)田水利貸款及農(nóng)業(yè)副業(yè)貸款等方面，業(yè)務(wù)有重疊現(xiàn)象*《中華民國史檔案資料匯編》第5輯第3編財(cái)政經(jīng)濟(jì)(3)，第633—649頁。，但四聯(lián)總處在“如何分別貸款性質(zhì)及貸款地區(qū)，以便分工合作，相輔相成之處”盡量“預(yù)為核定”*四聯(lián)總處秘書處編印：《三十七年上半年農(nóng)貸報(bào)告》，1948年，第21、20頁。。易言之，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融形式上的兩種支持要素已經(jīng)同質(zhì)化。

四、演化邏輯：困境與選擇

國民政府時(shí)期中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)金融支持體系經(jīng)歷了社會(huì)主導(dǎo)的合動(dòng)——國家主導(dǎo)的合動(dòng)——國家統(tǒng)制三個(gè)時(shí)期。這一演變軌跡有其內(nèi)在的運(yùn)行邏輯。

1927—1934年間，支持要素多元發(fā)展是農(nóng)村危機(jī)背景下各主體利益選擇的結(jié)果。在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下，中國農(nóng)村危機(jī)急劇深化，典型癥狀為金融枯竭，表現(xiàn)為農(nóng)戶普遍負(fù)債，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)衰落，高利貸盛行甚至告貸無門等。在此背景下，金融救濟(jì)被視為救治農(nóng)村的不二法門。農(nóng)民加入合作社的直接動(dòng)機(jī)是為了獲取低利資金；政府發(fā)展政策性金融既有實(shí)現(xiàn)民生主義的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，更有“根本”解決共產(chǎn)黨農(nóng)村革命以緩減統(tǒng)治危機(jī)的政治目的；商業(yè)銀行向農(nóng)村輸血固然與社會(huì)輿論呼吁、政府法令要求及自身社會(huì)責(zé)任感覺醒有關(guān)，亦因都市游資充斥無法宣泄的處境所迫。

而“社會(huì)主導(dǎo)”主要緣于中央對(duì)地方和社會(huì)的控制力不足，尤其是國家金融力量不足。初期中央有權(quán)控制財(cái)政的省份僅有蘇浙皖贛，直至1934年，國民政府直接控制的中央、農(nóng)民二行及省銀行的資產(chǎn)在全國銀行業(yè)中不過占18.2%*[美]帕克斯·M·小科布爾著，蔡靜儀譯：《江浙財(cái)閥與國民政府(1927—1937年)》，南開大學(xué)出版社1987年版，第140頁。。此外，合作金融難以自立，與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)普遍貧困、知識(shí)普遍匱乏直接相關(guān)，這也是日后合作金融發(fā)展維艱乃至最終被政府統(tǒng)制的重要原因。

1935—1940年間，之所以形成國家主導(dǎo)的合動(dòng)格局，一方面是由于合作金融和商業(yè)性金融面臨發(fā)展困境需要國家介入。合作社數(shù)量激增，分布日廣，迫切需要建立獨(dú)立的合作金融系統(tǒng)，使上下組織業(yè)務(wù)專屬往來。而合作社自身基礎(chǔ)薄弱，客觀上有賴于國家層面的制度設(shè)計(jì)和金融助力。商業(yè)性金融涉足農(nóng)村雖有積極效果，但亦存在諸多缺陷：在銀行則有投資風(fēng)險(xiǎn)大、運(yùn)行成本高之虞；在農(nóng)村則因貸款數(shù)額小(占農(nóng)民借款來源的不5%)、期限短(數(shù)月到1年)、手續(xù)繁導(dǎo)致貸款成本增高，加以貧困地區(qū)無人問津，貧苦農(nóng)民被拒門外，使農(nóng)村資金需求難以滿足，而銀行直接插手合作社之組織與指導(dǎo)又妨害了合作社的健康發(fā)展。既要保證商資安全又要規(guī)避其農(nóng)貸缺陷，客觀上亦需由政府創(chuàng)設(shè)適宜的制度環(huán)境。而抗戰(zhàn)全面爆發(fā)后，商業(yè)性金融退出，客觀上又助推了國家對(duì)農(nóng)業(yè)金融更有力的干預(yù)。

另一方面，更重要的原因則是國家和社會(huì)對(duì)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)政策情有獨(dú)鐘且國家初具統(tǒng)制實(shí)力。一戰(zhàn)以來風(fēng)靡世界的統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)思潮在1930年代已初得到國內(nèi)普遍認(rèn)同。學(xué)者們紛紛引介德、美、蘇等國經(jīng)驗(yàn)并主張中國仿行。政界要人對(duì)其更有極高期望，認(rèn)為首可“反抗帝國主義侵略”，次可“安定民生”*吳醒亞：《到經(jīng)濟(jì)建設(shè)之路》，上海市社會(huì)局1935年版，第176頁，；“經(jīng)濟(jì)的極權(quán)實(shí)施了，政治的極權(quán)自有辦法”*羅敦偉講，彭家禮記：《中國統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)問題》，《實(shí)業(yè)部月刊》第1卷第1期，1936年，第17頁。。1933年，國民政府設(shè)立全國經(jīng)濟(jì)委員會(huì)作為經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。1935年全國合作事業(yè)討論會(huì)即以“統(tǒng)制合作”為主旨。全面抗戰(zhàn)期間，國民政府以“抗戰(zhàn)建國同時(shí)并進(jìn)”為基本方策，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)以軍事為中心……本此目的，以實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”*《中國國民黨抗戰(zhàn)建國綱領(lǐng)》，《每周評(píng)論》1938年第1期，第29頁。；“經(jīng)濟(jì)建設(shè)，于爭取抗戰(zhàn)勝利之進(jìn)程中，即應(yīng)奠定將來之立國基礎(chǔ)。職是之故，允宜實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。”*張士杰、中國第二歷史檔案館：《國民黨政府經(jīng)濟(jì)部關(guān)于戰(zhàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的工作報(bào)告(上)》，《民國檔案》1989年第3期。而戰(zhàn)爭環(huán)境客觀上又“強(qiáng)化了政府控制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的合法性”*李順毅：《民國時(shí)期合作金庫研究(1935—1949年)》，南開大學(xué)博士學(xué)位論文，2012年，第151頁。，可見國家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)金融支持體系的干預(yù)在政策取向上是必然的。施行經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制，金融是基礎(chǔ)和關(guān)鍵。1935年，國民政府運(yùn)用政權(quán)力量完成了四行二局的國家金融體系，并利用“白銀風(fēng)潮”控制“四小行”，次年，官方銀行已持有銀行業(yè)總資產(chǎn)的72.8%*[美]帕克斯·M·小科布爾著，蔡靜儀譯：《江浙財(cái)閥與國民政府(1927—1937年)》，第140頁。；1935年11月，施行法幣政策，統(tǒng)一發(fā)行并準(zhǔn)備集中，到當(dāng)年12月底中央、中國、交通三行的現(xiàn)金準(zhǔn)備(金銀外匯)已達(dá)43281.8萬元，次年10月下旬進(jìn)而增至61061.4萬元*(國民政府)財(cái)政部錢幣司：《法幣施行后一年來之經(jīng)過》，《中央時(shí)事周報(bào)》第5卷第46期，1936年，第17、24頁。，從而為加強(qiáng)國家干預(yù)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

1941—1949年間，相對(duì)于國家銀行專業(yè)化實(shí)為政策性金融的內(nèi)部整合而言，農(nóng)業(yè)金融支持體系由國家統(tǒng)制更典型的表現(xiàn)是合作金融政策化。

合作金融異化，一方面是因自下而上的合作金融系統(tǒng)建設(shè)陷入現(xiàn)實(shí)困境。到1940年底，離農(nóng)本局原定5年完成合作金融綱的目標(biāo)尚十分遙遠(yuǎn)。特別是受太平洋戰(zhàn)爭及通貨膨脹影響，國民政府自1942年要求各行局辦理農(nóng)貸以“緊縮放款”和“直接增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”為原則，銀行亦不愿輔設(shè)，合庫資金遂幾乎斷絕，舊庫業(yè)務(wù)維艱，新庫難以成立。

另一方面，政府及社會(huì)的集體意向?yàn)檫M(jìn)一步加強(qiáng)國家統(tǒng)制力度。建設(shè)合作金融系統(tǒng)所遭遇的困境被歸因于自下而上構(gòu)建合作金庫系統(tǒng)的《合作金庫規(guī)程》。壽勉成列其四弊，即“進(jìn)度遲緩，不合需要”；“法規(guī)事實(shí)兩相矛盾”；“業(yè)務(wù)單調(diào)，資金短絀”；“各個(gè)獨(dú)立，難期健全”*壽勉成：《我國合作金庫之沿革與將來》，載《民國經(jīng)濟(jì)史》，第19—20頁。。 1941年全國合作會(huì)議關(guān)于修訂《規(guī)程》并取而代之以自上而下推進(jìn)合作金融系統(tǒng)的議案有20余件?！逗献鹘饚鞐l例》及依之成立的中央合庫及其分支庫正是合作金融乃至合作事業(yè)政策化的產(chǎn)物，亦即“以計(jì)劃化的合作金融配合計(jì)劃化的合作事業(yè)”*朱斯煌編：《民國經(jīng)濟(jì)史》，第22頁。的產(chǎn)物。

縱觀國民政府時(shí)期中國農(nóng)業(yè)金融支持體系的嬗變過程，要素種類、各要素的地位乃至個(gè)別要素的性質(zhì)不同程度地發(fā)生了變化。商業(yè)性金融一度占主導(dǎo)地位，卻弊端種種，且具有臨時(shí)性、不穩(wěn)定性，當(dāng)政策性金融發(fā)展起來便逐步讓位，當(dāng)環(huán)境變化后又迅疾抽離；合作金融先天不足，困境重重，最終被政策化；政策性金融則不斷強(qiáng)化直至成為農(nóng)業(yè)金融支持體系的基本屬性。體系變遷經(jīng)歷的三個(gè)階段，總體上反映出“社會(huì)化”到“國家化”的趨勢。而其具體演進(jìn)與不同階段各主體的發(fā)展困境及認(rèn)知選擇，尤其是國民政府經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制的治國思想密切相關(guān)。

“Socialization”to“Nationalization”:theEvolutionoftheModernAgriculturalFinancialSupportingSysteminChinaduringthePeriodofNationalGovernment

XU Yong-feng1ZHANG Wei2

(1.Institute of History and Tourism Culture, Shanxi Datong University, Datong 037009,China；2.Institute of Marxism, Taiyuan University of Technology, Taiyuan 030024,China)

During the early period of National Government,the modern Agricultural financial supporting system in China once contained three kinds of elements:commercial finance,cooperative finance and political finance. After that, the elements’ kinds, the statuses or the natures of some elements changed in different degrees in about 20 years. The three stages of the social-dominated common action, the nation-dominated common action and the national control reflected the trend of “Socialization” to “Nationalization”. The evolution was associated with the development dilemma and cognitive selection of each subject , especially National Government’s thought of managing state of economic control.

commercial finance；cooperative finance；political finance；socialization；nationalization

K26

A

1005-605X(2017)06-0126-11

[本文為國家社科基金項(xiàng)目“華北農(nóng)村合作社研究(1923—1949)”(14BZS045)的階段性成果。]

許永峰(1969- )，女，山西陽高人，山西大同大學(xué)歷史與旅游文化學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士；張 瑋(1969- )，女，山西臨汾人，太原理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授暨山西大學(xué)近代中國研究所兼職研究員，歷史學(xué)博士。

責(zé)任編輯：方 英