劉曉玲　張璐

摘要：實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的方向。就目前來(lái)說(shuō)，土地股份合作制被視為“三權(quán)分置”中“落實(shí)所有權(quán)”的有效路徑。這是因?yàn)橥恋毓煞莺献髦?，所有?quán)人的收益權(quán)利得到了實(shí)質(zhì)性的體現(xiàn)，而穩(wěn)定的收益增長(zhǎng)機(jī)制和完善的集體經(jīng)濟(jì)組織是土地股份合作制“落實(shí)所有權(quán)”的必要條件。以此為鑒，在實(shí)行“三權(quán)分置”中，要以農(nóng)民集體的組織建設(shè)為載體，以集體土地的保值增值為目標(biāo)，以集體和成員權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)為歸宿，這樣才能確保所有權(quán)的落實(shí)，保證農(nóng)村土地改革的方向不走偏。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地改革；三權(quán)分置；所有權(quán)

集體土地所有權(quán)及其有效實(shí)現(xiàn)，是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的邏輯起點(diǎn)和最終歸宿，事關(guān)“三權(quán)分置”改革的成敗。

在目前“三權(quán)分置”的具體實(shí)現(xiàn)形式中，土地股份合作模式被視為“落實(shí)所有權(quán)”的有效路徑，得到了中央的高度認(rèn)可。2016年中央一號(hào)文件提出，“鼓勵(lì)發(fā)展股份合作，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)自愿以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等入股龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作社……”[1]意即要繼續(xù)鼓勵(lì)發(fā)展土地股份合作社。在“三權(quán)分置”的語(yǔ)境下，土地股份合作制是指農(nóng)民以入股方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，把分散的承包地集中到土地股份合作社手中，委托合作社對(duì)土地進(jìn)行統(tǒng)一整理、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)。入股后，農(nóng)戶(hù)依然保留承包權(quán)，并按照股份獲得一定比例的土地經(jīng)營(yíng)收益[2]。形象地說(shuō)，就是“土地變股權(quán)，農(nóng)民當(dāng)股東，有地不種地，收益靠分紅?！?/p>

一、土地股份合作前后所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利變化

所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中，收益權(quán)是所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，只有當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)利益得到實(shí)現(xiàn)后所有權(quán)才是現(xiàn)實(shí)的，沒(méi)有收益就沒(méi)有真正意義上的所有權(quán)。

（一）土地股份合作前：所有權(quán)的收益虛化

“分田到戶(hù)”后，收益的分配方式就是一般所說(shuō)的“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”。其中，“留足集體的”部分就是土地所有權(quán)人享有的收益突顯，其主要表現(xiàn)為農(nóng)民上交的村提留①，其計(jì)提依據(jù)是農(nóng)民的生產(chǎn)收入。在農(nóng)民依賴(lài)土地生產(chǎn)生活的情況下，農(nóng)民的生產(chǎn)收入主要就是來(lái)自土地的家庭經(jīng)營(yíng)收入。因此，村提留是農(nóng)民集體作為土地所有人獲得的收益分配，是土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)。

考慮到農(nóng)民的負(fù)擔(dān)過(guò)重，2006年全國(guó)相繼取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，同時(shí)還給予農(nóng)民種糧直接補(bǔ)貼。此舉雖然極大地減輕了農(nóng)民的種糧負(fù)擔(dān)，但村提留在性質(zhì)上是農(nóng)民集體對(duì)土地所有權(quán)享有收益的體現(xiàn)，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)不屬于農(nóng)民負(fù)擔(dān)的范疇。村提留的取消，實(shí)質(zhì)上讓村集體的土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有了實(shí)現(xiàn)形式。正是因?yàn)槭找媸チ藢?shí)現(xiàn)形式，造成了農(nóng)民集體土地所有權(quán)的利益虛化。于是，集體土地所有權(quán)“虛置”成為我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)存在的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。

與此同時(shí)，不收費(fèi)、給補(bǔ)貼意味著土地所有權(quán)的收益被分散轉(zhuǎn)移到土地承包經(jīng)營(yíng)人手中。隨著土地流轉(zhuǎn)①的流行和普及，相關(guān)政策和法律都明確規(guī)定，“流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳”。其結(jié)果是，農(nóng)民集體的收益權(quán)往往僅在集體土地被征收時(shí)才能體現(xiàn)出來(lái)。在實(shí)踐中，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制在許多農(nóng)村演變成了“分多統(tǒng)少”，甚至是“有分無(wú)統(tǒng)”，農(nóng)民集體只剩下一個(gè)存在于“觀(guān)念上”的名義空殼。

（二）土地股份合作后：所有權(quán)的收益落實(shí)

土地股份合作以后，所有權(quán)的代理人具體落實(shí)到重新組織化的農(nóng)民集體，即土地股份合作社。土地股份合作社是通過(guò)集體股與個(gè)體股的設(shè)置，來(lái)體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)主體對(duì)收益的分配權(quán)。從實(shí)踐看，土地股份合作社主要有兩種形式：一是“內(nèi)股外租”型，農(nóng)民單純以土地入股；二是“作價(jià)入股”型，承包地與其他集體資產(chǎn)統(tǒng)一入股或折股量化。無(wú)論是前者還是后者，土地股份合作的收益來(lái)源主要是兩個(gè)方面：經(jīng)營(yíng)性收益和政策性收益。經(jīng)營(yíng)性收益包括土地規(guī)?；N植以及加工、銷(xiāo)售等經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的增量收益；政策性收益主要是地方財(cái)政對(duì)土地流轉(zhuǎn)按照以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式給予的累進(jìn)獎(jiǎng)勵(lì)。

對(duì)于農(nóng)民集體而言，集體股就是農(nóng)民集體的收益，它是全體社員（入股農(nóng)民）共有但又不具體分割給社員的整體利益，主要用于合作社的擴(kuò)大再生產(chǎn)。在“內(nèi)股外租”型模式中，土地股份合作社本質(zhì)上是一個(gè)流轉(zhuǎn)中介，因?yàn)楹献魃绫旧聿⒉回?fù)責(zé)具體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，而是引入外部經(jīng)營(yíng)者或者轉(zhuǎn)租給內(nèi)部農(nóng)民。因此，在此種模式中，集體股的股利主要是經(jīng)營(yíng)者流入經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民流出經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的價(jià)格差，以及并按一定比例分享流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者所獲財(cái)政補(bǔ)貼資金；在“作價(jià)入股”型模式中，土地股份合作社本身參與到經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)當(dāng)中去，與前者相比，這時(shí)集體股的股利就是除去分配給農(nóng)民收益部分后的利潤(rùn)盈余。

對(duì)于單個(gè)農(nóng)民而言，集體利益不可能脫離集體成員的個(gè)人利益而空洞抽象地存在，入股農(nóng)民的收益分配采取以“保底收益+按股分紅”的方式。保底收益就是流出經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地租金，價(jià)格為幾百元/畝/年不等；按股分紅則按土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股比例進(jìn)行分配，以一畝為一股作標(biāo)準(zhǔn)，這體現(xiàn)的就是集體成員獲得了集體土地經(jīng)營(yíng)收益的分配權(quán)。這是入股農(nóng)民的最基本收益方式。另外，對(duì)于那些入股后想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民而言，在獲得基本收益的基礎(chǔ)上，還享有土地流轉(zhuǎn)和到合作社務(wù)工的優(yōu)先權(quán)，以及由此獲得的經(jīng)營(yíng)性收益和工資性收益。

因此，土地股份合作通過(guò)集體股與個(gè)體股的分設(shè)，從而使集體及其成員在集體經(jīng)濟(jì)中的所有權(quán)得到有效實(shí)現(xiàn)。

二、土地股份合作中確保“落實(shí)集體所有權(quán)”的條件分析

在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”中，土地股份合作模式是“落實(shí)所有權(quán)”的一種體制創(chuàng)新，突出表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)上的“統(tǒng)營(yíng)”。故而絕大多數(shù)土地股份合作模式都是整村開(kāi)展，有的地區(qū)甚至是整鎮(zhèn)推廣。分散的農(nóng)民能否形成“統(tǒng)”的意愿，分散的承包地能否形成“統(tǒng)”的效果，是土地股份合作制“落實(shí)所有權(quán)”的必要條件。

（一）穩(wěn)定的收益增長(zhǎng)預(yù)期

農(nóng)民入股意愿的邏輯起點(diǎn)是，預(yù)期入股后的收益要高于入股前，否則其入股的意愿將不會(huì)高。事實(shí)上，土地股份合作社之所以都是采用“保底收益+按股分紅”的做法，就是為了吸引農(nóng)民入股以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的社會(huì)保障功能。endprint

土地股份合作經(jīng)營(yíng)中，入股農(nóng)民的狀況大致可以分為三類(lèi)（見(jiàn)表1）：第一類(lèi)是做“單純”的股東，第二類(lèi)是既當(dāng)股東又當(dāng)新型職業(yè)農(nóng)民（租賃土地繼續(xù)種植），第三類(lèi)是既當(dāng)股東又當(dāng)農(nóng)業(yè)工人（“返聘”到合作社）。一般而言，第一類(lèi)農(nóng)民已經(jīng)是或即將成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家屬，后兩類(lèi)農(nóng)民屬于入股后依然想繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民。

在其他外部條件不變的前提下，相較而言，第一類(lèi)農(nóng)民通過(guò)土地股份合作獲得的收益是最少的。如果這類(lèi)農(nóng)民入股后的收益要高于入股前，也就意味著所有入股農(nóng)民的狀況都會(huì)好于入股前。而實(shí)際上，處于第一種情況的農(nóng)民將是絕大多數(shù)，因?yàn)橥恋毓煞莺献魇峭ㄟ^(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)來(lái)扭轉(zhuǎn)土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)無(wú)利微利的局面，這也就意味著要減少農(nóng)民。若要第一類(lèi)農(nóng)民收入在入股后不減反增，那么增加的財(cái)產(chǎn)性收入（即“保底收益+按股分紅”）必然要大于或等于減少的家庭經(jīng)營(yíng)性收入（見(jiàn)表2）。

根據(jù)我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第37條規(guī)定：“在彌補(bǔ)虧損、提取公積金后的當(dāng)年盈余，為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的可分配盈余。”[3]合作社只有在稅后有可分配的盈余，才可以向股東分配紅利。這就要求土地股份合作社必須有穩(wěn)定的盈利能力，否則農(nóng)民即使入股了，一旦發(fā)現(xiàn)沒(méi)有穩(wěn)定的收益增長(zhǎng)預(yù)期，也會(huì)要求“退股”。土地股份合作經(jīng)營(yíng)的多年實(shí)踐充分證明，沒(méi)有獲得穩(wěn)定收益增長(zhǎng)的合作社，都是失敗多于成功。

（二）完善的治理結(jié)構(gòu)

土地股份合作“統(tǒng)營(yíng)”的效果如何，就是看在集體土地的處分中有否體現(xiàn)集體意志。因?yàn)樯婕岸鄠€(gè)共有人，“統(tǒng)營(yíng)”中的集體決策就是關(guān)鍵點(diǎn)。如果缺乏有效的集體共同決策機(jī)制，土地股份合作社的“統(tǒng)營(yíng)”將失去基礎(chǔ)，或者只是表象的“統(tǒng)”。要在集體土地的處分中體現(xiàn)集體意志，合作社的治理結(jié)構(gòu)就必須是完善的，特別是社員大會(huì)的作用必須充分發(fā)揮出來(lái)。

從實(shí)踐上看，各地的土地股份合作社基本上都比照《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》制定了章程，設(shè)置了“三會(huì)”，即社員大會(huì)（股東大會(huì)）、董事會(huì)（理事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)構(gòu)[4]。社員大會(huì)由全體農(nóng)民股東組成，是合作社的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，實(shí)行的是全體社員“一人一票”的民主管理方式，意味著社員（入股農(nóng)戶(hù)）對(duì)合作社的重大事項(xiàng)有平等的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主管理權(quán)利。不僅如此，社員大會(huì)負(fù)責(zé)董事和監(jiān)事的選任和解除，并對(duì)合作社的經(jīng)營(yíng)管理有廣泛的決定權(quán)，意味著合作社一切重大的人事任免和重大的經(jīng)營(yíng)決策一般都得社員大會(huì)的認(rèn)可和批準(zhǔn)。

實(shí)踐中，要保證社員大會(huì)能夠堅(jiān)持民主決策并非易事。很多合作社都是由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能人或農(nóng)村精英發(fā)起組織的，他們自然而然地成為董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)的高層管理人員。而這些經(jīng)濟(jì)能人或精英又往往兼任村黨支部或村委會(huì)的主要職務(wù)，“一人分飾多角”的結(jié)果是，重大事項(xiàng)往往由少數(shù)村干部決定，農(nóng)民股東的表決權(quán)很難得到充分行使，合作社與基層政權(quán)組織“政社不分”，社員大會(huì)（股東大會(huì)）、董事會(huì)（理事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)之間本應(yīng)具有的制衡作用蕩然無(wú)存。

因此，只有完善的治理結(jié)構(gòu)，才能避免基層政權(quán)組織干預(yù)合作社的自主決策，才能體現(xiàn)集體意志，土地股份合作社才能擔(dān)當(dāng)?shù)闷稹奥鋵?shí)農(nóng)地集體所有權(quán)”的重任。

三、土地股份合作對(duì)“落實(shí)集體所有權(quán)”的啟示

土地股份合作模式成功實(shí)現(xiàn)了“三權(quán)分置”中“落實(shí)所有權(quán)”的要求，做到了集體經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)結(jié)合，為其他地方的探索和實(shí)踐提供了有益啟示。

（一）恢復(fù)和完善集體經(jīng)濟(jì)組織

土地股份合作的參與主體及利益主體主要有三方：農(nóng)民、土地股份合作社和具體經(jīng)營(yíng)者。其中，“對(duì)落實(shí)所有權(quán)”起關(guān)鍵性作用的是土地股份合作社。“三權(quán)分置”中利益主體也主要是三方：農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和具體經(jīng)營(yíng)者。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有權(quán)人必須得以恢復(fù)和完善，它是“落實(shí)所有權(quán)”的權(quán)利載體。

在“三權(quán)分置”的其他具體實(shí)現(xiàn)形式中，也可以借鑒土地股份合作社的治理結(jié)構(gòu)。在健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的同時(shí)，建立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，由成員大會(huì)選舉產(chǎn)生董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)對(duì)村民大會(huì)負(fù)責(zé)，并受其監(jiān)督。董事會(huì)（理事會(huì)）和監(jiān)事會(huì)要區(qū)別于村社組織（村委會(huì)），各司其職。董事會(huì)負(fù)責(zé)入股承包地的經(jīng)營(yíng)，具體經(jīng)營(yíng)形式則可依據(jù)具體情況來(lái)設(shè)定；監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)入股承包地的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正“返荒”、破壞地力、違法改變土地用途等行為。

（二）落實(shí)農(nóng)民集體的土地收益權(quán)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，收益權(quán)是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的核心。因?yàn)椤叭藗儞碛心澄铮菫榱双@取物上的某種經(jīng)濟(jì)利益來(lái)滿(mǎn)足自已的需要，只有當(dāng)這種經(jīng)濟(jì)利益得到實(shí)現(xiàn)后，所有權(quán)才是現(xiàn)實(shí)的”[5]。所以在“三權(quán)分置”中，落實(shí)農(nóng)民集體的土地收益權(quán)是“落實(shí)集體土地所有權(quán)”的核心內(nèi)容。

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度安排，存在“重承包農(nóng)戶(hù)或土地經(jīng)營(yíng)主體個(gè)人收益，輕集體收益”的偏向。因此，矯正集體、成員、實(shí)際利用者之間農(nóng)村土地收益分配的失衡，是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的核心主線(xiàn)。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中，要探索建立公平與效率并存的價(jià)值取向，構(gòu)建集體、成員、實(shí)際利用者之間公平合理的農(nóng)村土地收益分配關(guān)系。

（三）建立健全民主議事機(jī)制

在傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式中，農(nóng)民自行決定承包地是否要流轉(zhuǎn)、以怎樣的方式流轉(zhuǎn)、以什么樣的條件流轉(zhuǎn)，只需要向發(fā)包方備案即可，農(nóng)民集體事實(shí)上在集體土地的處分中變成了局外人或旁觀(guān)者。土地股份合作與其他流轉(zhuǎn)方式相比，最大的區(qū)別就是將農(nóng)民重新組織起來(lái)，共同行使集體土地的處分權(quán)能。

體現(xiàn)在“三權(quán)分置”中，要通過(guò)建立健全民主議事機(jī)制，確保由農(nóng)民集體根據(jù)集體成員的民主意志來(lái)決定“三權(quán)分置”的具體方式，通過(guò)“一人一票”的民主議事方式，落實(shí)所有權(quán)人的處分權(quán)能。各地政府在制定“三權(quán)分置”下位實(shí)施意見(jiàn)或?qū)嵤┺k法時(shí)，可以明確賦予農(nóng)民集體對(duì)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的決策權(quán)。同時(shí)，要切實(shí)落實(shí)集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使最終的處分結(jié)果是集體意志的體現(xiàn)。

總之，在實(shí)行“三權(quán)分置”中，要以農(nóng)民集體的組織建設(shè)為載體，以集體土地的保值增值為目標(biāo)，以集體和成員權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)為歸宿。只有這樣，才能確保所有權(quán)的落實(shí)，保證我國(guó)農(nóng)村土地改革的方向不走偏。

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（作者單位：湖南省湘潭市委黨校）

責(zé)任編輯：欣文endprint