編者按：軍民融合調研組通過對青島、大連、天津、深圳和長沙等地專題調研。發(fā)現(xiàn)各地軍民融合的熱度非常高，國家、軍隊和地方政府已出臺多項優(yōu)惠政策及資金扶持，并創(chuàng)造了一些成功經(jīng)驗和模式，同時也發(fā)現(xiàn)存在的問題。本文對此進行了梳理和分析，并提出相應的政策建議。

一、軍民融合調研的經(jīng)驗總結

（一）地方政府探索各具特色的軍民融合協(xié)同創(chuàng)新模式

調研中了解到各地黨委政府積極貫徹國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)形成一些值得借鑒的方式方法。青島市發(fā)揮優(yōu)勢，將軍民融合納入到地方規(guī)劃之中，通過軍地共商、產(chǎn)業(yè)共融、科技共興、設施共建、后勤共保的模式，推動軍民融合向縱深發(fā)展。深圳市發(fā)揮高新技術企業(yè)聚集優(yōu)勢，通過“民參軍”為國防和軍隊建設提供多樣化的優(yōu)秀科技產(chǎn)品，打造軍民融合創(chuàng)新服務平臺，推動軍地資源共享和產(chǎn)業(yè)融合。

（二）企業(yè)以需求和技術的雙向對接，推動軍民融合深度發(fā)展

調研中了解到，企業(yè)在建立和完善軍民兩用技術、實現(xiàn)技術雙向轉移、國防采購一體化，最大程度地發(fā)揮軍隊和地方在信息資源、技術等資源集成等方面發(fā)揮了重要作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是企業(yè)作為創(chuàng)新的主體，承擔了軍民融合協(xié)同創(chuàng)新的主要任務；二是部分民口企業(yè)利用自身的技術優(yōu)勢，將民用的先進技術轉移到軍用領域；三是企業(yè)充分利用資本市場加快自身發(fā)展，為我國國防工業(yè)的發(fā)展注入了新的資本和研發(fā)機制，推動了軍民兩用技術的發(fā)展。一些長期從事軍工研發(fā)的企業(yè)，對于軍方的需求有著清晰的認識。如深圳國微電子作為特種集成電路的設計公司之一，先后承接了涉及航空、航天、電子、船舶、兵器等多個領域的相關任務。

（三）大學和科研院所開展協(xié)同，積極推動軍民融合

黨的十八大以來，我國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，不斷優(yōu)化的創(chuàng)新環(huán)境，極大釋放了科研院所參與軍民融合熱情和能量，涌現(xiàn)出一大批軍民融合創(chuàng)新的成果，為軍民融合創(chuàng)新提供了堅實基礎。如青島海洋大學、國防科技大學、大連理工大學等院校，作為長期承擔國防科技任務的科研機構，既對軍方需求有著清晰的認識，同時也和地方工作有著密切聯(lián)系。通過與地方政府、國防工業(yè)集團、科研院所、大型企業(yè)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，和企業(yè)共同成立工程中心、工程實驗室、聯(lián)合研發(fā)中心的創(chuàng)新平臺等方式，開展技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，在新材料、新能源、光電技術、北斗衛(wèi)星導航、自主可控信息系統(tǒng)等領域為國防和經(jīng)濟建設做出積極貢獻。

（四）民用技術快速發(fā)展，逐步破除對我國關鍵技術的封鎖

近年來，隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”和“中國制造2025”等一系列戰(zhàn)略舉措的出臺，民用技術迅速發(fā)展，包括地方民營企業(yè)在內的高新技術企業(yè)在智能機器人、隱身材料、碳纖維、電控發(fā)動機、操作系統(tǒng)、量子通訊、深海技術和空天技術等領域已經(jīng)接近或超過發(fā)達國家的水平。隨著國內民用高新技術的出現(xiàn)，不僅推動了軍用技術的進步，也打破了國際上對于某些關鍵技術的封鎖，節(jié)約了大量的采購費用。如山東威海拓展公司自主研發(fā)的碳纖維技術，打破了國際社會對于軍用戰(zhàn)機碳纖維材料的封鎖；大連四達公司自主研發(fā)的飛機數(shù)字化裝配技術，提高了國產(chǎn)大飛機的技術水平和生產(chǎn)效率。

二、我國軍民融合協(xié)同創(chuàng)新遇到的主要障礙

（一）統(tǒng)一協(xié)調的管理體制尚未形成

軍民融合發(fā)展涉及軍地兩大系統(tǒng)，軍地各自從國防建設和經(jīng)濟建設角度建立的體制機制相互間仍然存在不協(xié)調、不銜接，深層次的制度設計存在沖突，一定程度上導致軍民融合難以向深度融合過渡。主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是思想認識差異大。很多部門和單位強調自身利益，存在“只想融別人、不愿被人融，共享別人資源可以、分享自己資源不行”的思想，片面突出“軍轉民”或“民參軍”的單方作用，使得軍民融合工作“碎片化”，跨部門、跨領域、跨行業(yè)協(xié)調難度大。二是需求對接不暢。軍品市場強調軍方要求，對民用技術考慮少，民企只能被動接受軍方需求，導致軍不知民所擅，民不知軍所需。如深圳中物功能材料研究院在座談中明確提出，需求側與供給側改革不到位，“玻璃門”問題嚴重，不知道需求在哪里、市場在哪里，技術在哪里，企業(yè)有新技術新產(chǎn)品，但不知道軍方的真實需求，而軍方做為用戶，也不一定知道地方在某些領域處于國內甚至國際領先優(yōu)勢的創(chuàng)新技術和產(chǎn)品。目前看，從國家層面還缺少軍民融合協(xié)同創(chuàng)新的頂層設計和相關的工作體制機制。

（二）公平競爭的市場環(huán)境亟待建立

目前，軍品市場壟斷性高，民企進入相當困難。這類問題主要有四類。一是沒有統(tǒng)一標準。多年來軍標民標兩套標準體系，各自封閉運行，軍民技術轉化要從基礎標準層面重新梳理，影響了軍民技術融合創(chuàng)新，且在“民參軍”領域反映尤為突出。二是沒有技術成果轉化的激勵機制。軍用技術向民用領域轉化存在定期解密的法律規(guī)范，且尚未建立行之有效的激勵機制和考核監(jiān)督機制，沒有成為軍工單位的法定職責，外在約束和內在動力不足。尤其是現(xiàn)在軍隊停止有償服務后，如何將軍隊的先進技術和研究成果轉移轉化仍沒有相關政策制度進行明確，目前軍地雙方都處于“觀望”狀態(tài)，在一定程度上影響或阻滯相關軍民融合工作開展。三是收益模式落后。武器裝備科研生產(chǎn)采用成本加5%利潤的定價模式，遏制了軍工企業(yè)降低成本的積極性，甚至成為軍工企業(yè)變相抬高成本，或“伸手”向政府要錢、等資金的手段，與市場背道而馳，將優(yōu)秀的民營企業(yè)拒之于“玻璃門”、“旋轉門”之外，嚴重阻礙了“民參軍”的熱情。四是軍工體系長期與市場機制分離。在規(guī)則、約束、激勵不清的情況下，“軍轉民”缺乏動力，主動性不強。尤其軍隊招標慣性大、壁壘嚴。很多民企反映，軍工體系重大項目重大工程招標工作長期青睞于傳統(tǒng)渠道而非技術創(chuàng)新，軍工企業(yè)和科研院所在重大課題、重大工程、重大項目上長期具有壟斷的優(yōu)勢地位，多數(shù)都是本系統(tǒng)自成體系、自我保障，即使是優(yōu)秀的民營企業(yè)也很難進入。

（三）科研成果的評估轉化體系尚未健全

科研單位普遍重技術、輕市場。軍工科研院所在事業(yè)體制和國家經(jīng)費的保障下，往往熱衷于承接軍方和國家的重大課題，對于技術拓展及市場化開發(fā)缺乏動力和興趣。民營企業(yè)的高新技術進入國防和軍隊建設領域阻礙重重，門檻高，責任風險大，權益保障少，影響了“民參軍”的積極性。而且，科研成果價值評估難，表現(xiàn)為缺少獨立機構、缺少評估標準、缺少評價依據(jù)。endprint

民企普遍提出，民用技術如果想進入國防和軍隊建設困難很大。一是資質要求高。想要進入軍品市場，必須申請“軍工四證”，管理部門多，辦證周期長（通常1—2年），費用成本高（有些民營企業(yè)反映，加上各種隱形成本至少需要100多萬元）。二是稅收不公平。按照目前的稅收政策，軍工企業(yè)生產(chǎn)的軍品都能享受直接免稅政策，而民口企業(yè)生產(chǎn)軍品后，在辦理免稅手續(xù)時少則1年，多則2年，大大增加了民企的經(jīng)濟成本，民企對此甚為不滿。三是資金投入大。民口企業(yè)缺少國家和軍隊的前期研發(fā)資金扶持，必須自籌資金開展研究，如果沒有得到軍方采購或技術研發(fā)失敗，就會拖累整個企業(yè)甚至面臨破產(chǎn)的風險。如大連四達公司作為掌握核心技術的航空制造裝備供應商，由于種種原因始終面臨緊張的資金壓力。四是知識產(chǎn)權保護難。由于軍品的特殊屬性，企業(yè)的專利和知識產(chǎn)權在軍品中難以得到有效的保障和補償。

（四）融資渠道仍需探索創(chuàng)新和不斷完善

開展軍民融合融資渠道狹窄。由于軍工企業(yè)屬于國家保密行業(yè)，大量所需資金主要靠國家財政供給，其他少數(shù)部分由企業(yè)的留存收益和政策性銀行的貸款來滿足，很少利用商業(yè)性銀行和非銀行金融機構的融資渠道，幾乎不利用資本市場的融資渠道，一定程度上制約了軍工企業(yè)的發(fā)展對資金的需求，阻礙了軍民融合產(chǎn)業(yè)融資的實現(xiàn)。加上軍品的市場壟斷性極強，效益和投資嚴重不匹配，投資資金的利用效率不高，因此軍民融合產(chǎn)業(yè)吸引投資能力很弱，融資渠道并不順利。如湖南麒麟信息工程技術有限公司反映，中小科技型企業(yè)在申請貸款時由于缺少抵押物而遭拒的現(xiàn)象普遍存在。

（五）綜合公共服務平臺應加快建設

調研中企業(yè)認為對軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實還需形成體系化安排部署，軍民自成體系，信息不對稱，造成了國家資源浪費；軍民設施設備、技術共享程度較低；軍民在科技成果、人才、資金、信息等方面的交流融合并不暢通；試點示范經(jīng)驗推廣需要總結完善；目前分散于軍地各個部門和單位的相關信息服務平臺需要整合利用，因此，亟需在國家層面建立能夠打通軍政民三方的國家軍民融合綜合公共服務平臺，服務于形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局的各項工作部署。

（六）相關法律法規(guī)的立改廢釋

從各國的軍民融合發(fā)展實踐看，主要有美國的軍民融合一體化模式，日本的以民掩軍模式，俄羅斯的先軍后民模式和以色列的以軍帶民模式。這些國家都有成型的法律體系支撐軍民融合體系發(fā)展，但是我國目前還比較缺乏。目前出臺的政策，多以“意見”、“辦法”為主，缺乏法律效力，權威性、綜合性不夠。在法律層面，目前我國還沒有軍民融合的綜合性法律。在法規(guī)層面，缺乏系統(tǒng)的銜接協(xié)調，國家有關部委、軍隊、地方政府等在推進軍民融合法規(guī)建設過程中，缺乏充分的溝通交流，致使部分法規(guī)出臺后，操作有沖突，無法付諸實施。有些法規(guī)政策沒有及時修訂，難以適應軍民融合發(fā)展。如很多企業(yè)反映，《私營企業(yè)暫行條例》仍規(guī)定“私營企業(yè)不得從事軍工的生產(chǎn)經(jīng)營”。

三、關于建立促進軍民融合創(chuàng)新體系的建議

（一）完善中央領導的管理體系

在中央軍民融合發(fā)展委員會統(tǒng)一領導下，各級黨委政府要加快建設完善軍民融合發(fā)展組織管理體系，貫徹落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略和技術創(chuàng)新戰(zhàn)略。優(yōu)化軍民融合協(xié)同創(chuàng)新的發(fā)展戰(zhàn)略布局，在“統(tǒng)”字上下功夫，在“融”字上做文章，在“新”字上求突破，在“深”字上見實效，推動國家頂層到各個區(qū)域軍民融合發(fā)展的“一張圖”規(guī)劃、“一盤棋”建設，增強全國軍民融合協(xié)同創(chuàng)新的整體性、協(xié)調性。軍地各方要站在國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度來進行謀篇布局和規(guī)劃部署。

（二）構建統(tǒng)籌協(xié)調的政策體系

一是加大財政支持力度。中央與地方財政部門要按照事權劃分建立專門資金渠道用于支持軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，落實相關規(guī)劃和部署要求，加大支持相關項目建設的力度。同時，還可以通過中央與地方財政建立用于軍民融合中小科技型企業(yè)擔?；鸷唾N息基金。擔?；鹗菍χ行∑髽I(yè)向金融機構融資提供擔保，滿足其固定資產(chǎn)投資和流動資金需要；貼息基金是對軍民融合中小企業(yè)的銀行貸款提供貼息。在國家層面建立軍民融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金，積極引導和推動各地政府、包括軍工集團開展軍民融合相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目建設等。建立地方政府對科技成果轉化項目投資補貼與風險補償機制，激發(fā)投資機構的投資積極性。如青島市出臺了促進科技和金融結合風險補償補貼專項資金實施細則，鼓勵科技成果轉化項目的投融資行為。二是加強稅收政策支持。加快研究推動軍品稅收制度改革。研究出臺減免企事業(yè)單位及相關非高新技術企業(yè)從事軍民兩用技術研發(fā)、軍民融合產(chǎn)業(yè)化、軍民融合運營服務的企業(yè)所得稅，減免支持軍民融合風險投資基金繳納所得稅的相關政策制度。三是界定軍品市場的開放范圍和層次。制定中小企業(yè)參與國防工業(yè)建設的清單目錄，明確其參與國防工業(yè)建設的政策法規(guī)、配套制度、進入領域、程序和方式，促進國防工業(yè)發(fā)展面向全社會開放和協(xié)作。四是制定國防采辦規(guī)范采購標準?？山梃b國外經(jīng)驗，如對國防采購訂單引入競爭機制，逐步推行“全壽命”采購，規(guī)范采購標準，為中小企業(yè)預留一定比例的市場份額等。

（三）建立便捷高效可操作的融資體系

一是鼓勵支持各銀行新設立軍民融合金融機構或專業(yè)部門，對軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的相關工作給予大力支持?？稍谛刨J規(guī)模、貸款安排等給予差別化支持，并開通綠色審批通道、創(chuàng)新融資模式、創(chuàng)新信貸產(chǎn)品、提高審批效率，將金融服務向產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸。積極推進產(chǎn)業(yè)鏈融資，采用應收賬款質押、保理等方式，支持企業(yè)盤活資產(chǎn)，緩解流動性壓力。特別是在政府擔保、貼息的支持下，銀行貸款要向軍民融合的中小企業(yè)傾斜。二是發(fā)揮資本市場服務軍民融合的融資平臺作用。出臺相應政策，支持軍民融合企業(yè)擴大直接融資，鼓勵軍民融合企業(yè)的重點業(yè)務板塊或整體上市、進行股權融資，通過證券化盤活企業(yè)資產(chǎn)、拓寬融資渠道，進行高效的并購重組。修改完善社會投資指導目錄，鼓勵和引導社會資本參與軍工企業(yè)股份制改造。允許PE、VC等風險投資基金積極進入軍民融合企業(yè)，為缺乏資本金的中小企業(yè)提供資本支持，使中小企業(yè)具備銀行貸款的條件。研究創(chuàng)新發(fā)行軍民融合企業(yè)債券，拓寬融資渠道。endprint

（四）建設公平競爭的市場體系

一是引入競爭機制。根據(jù)市場集中度、國防需求規(guī)模、技術成熟度等條件，引入競爭機制，采取多種定價模式，節(jié)約成本，提高效率。建立健全軍品型號設計開發(fā)競爭的補償機制，鼓勵適度競爭。二是實行統(tǒng)一標準。改變軍用和民用兩套標準現(xiàn)象，逐步擴大軍品和民品標準的通用性，軍品研制企業(yè)的市場準入以保密、安全、質量等管理制度標準為主。三是降低市場準入門檻。消除中小民營企業(yè)進入國防工業(yè)的制度性、技術型和行業(yè)性壁壘。民營企業(yè)進入軍品市場需要的“軍工四證”，應簡化審批程序或逐步合并。民企建議出臺《武器裝備采購供應法》，最好是以備案制進入軍品市場，打破壟斷格局，支持民用企業(yè)參與軍民融合產(chǎn)品市場。

（五）形成協(xié)同推進的示范體系

一是研究制定相關考核指標。明確軍民融合統(tǒng)計和發(fā)展指標，將其納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核體系。二是發(fā)揮現(xiàn)有的國家創(chuàng)新體系軍民融合功能。加快推進綜合性國家科學中心建設，以及若干區(qū)域性創(chuàng)新平臺建設，使其承擔更多的軍民融合創(chuàng)新功能。三是組織開展國家軍民融合創(chuàng)新示范區(qū)建設，盡快形成可復制可推廣的經(jīng)驗。四是集中國家和軍隊科研資金在創(chuàng)新示范區(qū)內統(tǒng)籌重大科研項目。可將國防科研、高校基礎研究、企業(yè)應用研究整合起來，實現(xiàn)基礎研究、實驗研制、應用驗證的一條龍管理。

（六）健全多維一體的轉化體系

一是健全軍地需求對接平臺機制。加強軍地溝通協(xié)調，明確軍地雙方需求報送歸口部門，規(guī)范對接內容和程序。二是開展軍民兩用技術協(xié)同創(chuàng)新，組建軍地聯(lián)合研發(fā)團隊。三是加快出臺相關政策，鼓勵技術、知識產(chǎn)權等有償轉讓，調動軍地雙方科研、技術人員及研發(fā)單位的積極性。四是實行現(xiàn)代企業(yè)股權激勵機制。軍民融合企業(yè)要明晰股權結構，研究和出臺企業(yè)內部持股激勵政策的細則與可操作性辦法，鼓勵企業(yè)管理人員、技術人員和員工持有股權和期權，切實發(fā)揮股東大會的作用。五是針對軍隊停止有償服務的改革要求，從落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的角度，盡快研究出臺軍隊科研成果轉化政策制度。

（七）搭建要素齊備的服務體系

一是建立國家層面的軍民融合綜合公共服務平臺，實現(xiàn)軍地信息互聯(lián)互通，為軍地落實軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略提供戰(zhàn)略管理、信息共享、業(yè)務協(xié)同等綜合性服務。二是通過國家軍民融合綜合公共服務平臺，定期發(fā)布信息，實現(xiàn)軍地需求市場對接、投融資需求對接、技術轉讓對接、人才供需對接。三是建立完善軍民融合重點項目庫，通過中央財政和軍民融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金、軍民融合專項債券等多種方式更多地支持軍民融合重大項目建設。四是為“民參軍”企業(yè)簡化“軍工四證”、工商稅務等辦理提供“一站式”指導和服務。五是加強督導，政府幫助建立良好的競爭環(huán)境和市場秩序，加強專利保護，提供相應的司法服務。六是探索開展軍民融合發(fā)展情況普查。基于國家軍民融合統(tǒng)計指標體系的建立完善，試點形成軍民融合企業(yè)、項目、產(chǎn)品、技術和人才“五張清單”，搭建軍民融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術創(chuàng)新、人才培育、社會保障等聯(lián)盟的區(qū)域合作或聯(lián)盟。七是探索開展軍民融合領域的信用體系建設。

（八）健全保障有力的法律法規(guī)體系

貫徹落實十八屆四中全會精神，加強軍民融合深度發(fā)展法治保障。加快推進軍民融合相關法律法規(guī)的立改廢釋工作，健全軍民融合法律法規(guī)體系，大力推進軍民融合綜合性立法工作，及時修訂廢止不適應軍民融合發(fā)展的法規(guī)政策，比如對《保守秘密法》和《國防科技工業(yè)安全保密監(jiān)督管理規(guī)定》作修改完善，消除非傳統(tǒng)軍工企業(yè)進入國防市場壁壘，開展軍民融合相關法律法規(guī)的宣傳教育等?！?/p>

（國家發(fā)展改革委2017年春季處級干部黨校班軍民融合課題組成員：劉自斌、劉翔峰、張志強、劉勇、翟建民）

（劉自斌，國家發(fā)展改革委國防司。劉翔峰，國家發(fā)展改革委市場與價格研究所。張志強，國家發(fā)展改革委氣候中心。劉勇，國家發(fā)展改革委高技術司。翟健民，國家發(fā)展改革委社會司）endprint