貴州出入境檢驗檢疫局 辜黎

關(guān)于深化預(yù)算管理改革的探討

貴州出入境檢驗檢疫局 辜黎

一、背景

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，并對改進預(yù)算管理制度提出了明確要求，國務(wù)院也發(fā)布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和國務(wù)院決策部署，深化預(yù)算管理制度改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，是深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代公共財政制度的迫切需要；是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加快轉(zhuǎn)變政府職能的必然要求；是推進國家治理體系現(xiàn)代化，實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。

2017年質(zhì)檢工作會議作出“堅持推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線”戰(zhàn)略部署，貴州出入境檢驗檢疫局（以下簡稱：貴州局）黨組也提出“推進各項工作改革”總體要求。貴州局2017年初啟動的“陽光財務(wù) 透明預(yù)算”改革，旨在通過提升“標準化、信息化、規(guī)范化、目標化、項目化”水平，創(chuàng)新思路，出臺舉措，完善機制，健全制度，規(guī)范管理，逐步實現(xiàn)事前、事中、事后有效監(jiān)督的“財務(wù)陽光運行”，以及“預(yù)算編制、執(zhí)行、績效有效管理的預(yù)算公開透明”兩個目標。改革推出至今，動員到位、措施有力、收效明顯。改革成績值得肯定，但我們也看到一些新問題的存在，如預(yù)算編制時間緊迫、具體業(yè)務(wù)活動費用無法歸集、預(yù)算管理信息化水平有待提高等，需要深化預(yù)算管理改革，研究探討下一步改革的方向和具體舉措。

二、改革成效

“陽光財務(wù) 透明預(yù)算”改革，以細化預(yù)算編制為基礎(chǔ)，考核預(yù)算執(zhí)行為抓手，推進預(yù)算公開為核心，創(chuàng)新預(yù)算分配為動力，通過改思路、創(chuàng)機制、建制度、提水平，在貴州局全局共同努力下，成績斐然。

（一）管理意識顯著提升。改革全面提升了預(yù)算管理意識。一是主體意識，預(yù)算下達的全覆蓋，使用預(yù)算從申報、下達到執(zhí)行形成閉環(huán)，強化了預(yù)算管理的主體責任；二是謀劃意識，通過預(yù)算下達和執(zhí)行考核，形成倒逼機制，提前謀劃全年工作安排及資金使用；三是執(zhí)行意識，每月預(yù)算執(zhí)行通報考核，督導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行的按月落實，全面提升預(yù)算執(zhí)行意識。

（二）編制質(zhì)量明顯提高。改革全面提高了預(yù)算編制水平。一是預(yù)算申請更實，申報預(yù)算不再盲目追求做大盤子，而是按照實際所需認真測算申報，2018年預(yù)算申報總額較上年同期下降28%；二是內(nèi)容編制更細，因?qū)︻A(yù)算申報不詳?shù)囊宦刹挥璞Ｕ?，為爭取?jīng)費預(yù)算，申報預(yù)算時會盡可能完善相關(guān)內(nèi)容，提供詳細的依據(jù)和測算過程；三是工作考慮更全，為確保年度經(jīng)費使用，在預(yù)算申報過程中，務(wù)必要全面梳理全年所有工作，避免因疏忽遺漏導(dǎo)致來年預(yù)算不足。

（三）執(zhí)行進度令人鼓舞。改革全面加快了全局預(yù)算執(zhí)行進度。一是總局層面，在質(zhì)檢總局2017年4次預(yù)算執(zhí)行通報中，貴州局全部位列系統(tǒng)第一；二是本局層面，2017年4—8月，貴州局預(yù)算執(zhí)行進度較上年同期增幅分別為162%、52%、77%、38%、38%；三是部門層面，貴州局內(nèi)通報的5期預(yù)算執(zhí)行情況，每期達到序時進度的單位（部門）同比增幅分別為300%、275%、120%、25%、45%。

（四）登記簿制度事半功倍。改革全面曬出了明細賬簿。推出陽光登記簿制度是預(yù)算改革的一大亮點，取得了事半功倍的效果。一是預(yù)算進度隨時可查，不必借助財務(wù)人員，可隨時查詢預(yù)算執(zhí)行情況，減少了財務(wù)人員查賬頻率，提高了工作效率；二是經(jīng)費支出陽光透明，貴州局機關(guān)所有支出均可隨時查詢，是對內(nèi)財務(wù)公開透明和發(fā)揮群眾監(jiān)督作用的有效載體；三是預(yù)算編制有據(jù)可循，申報預(yù)算時可參照實際已發(fā)生的各項經(jīng)費支出，準確測算下一年經(jīng)費需求，為提升預(yù)算編制質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。

（五）公開走在系統(tǒng)前列。改革全面推進了預(yù)算公開進程。預(yù)決算公開是《中華人民共和國預(yù)算法》的要求，也是政務(wù)公開的重要內(nèi)容，目前質(zhì)檢系統(tǒng)內(nèi)公開預(yù)算的直屬檢驗檢疫局不超過10個。推進預(yù)算公開，是預(yù)算改革的核心，也是建設(shè)陽光財務(wù)的需要。以防范風險為前提，通過調(diào)研、評估，積極穩(wěn)妥地完成了2017年預(yù)算信息的公開披露，跨出了第一步，也是最重要的一步。

三、存在問題及原因分析

（一）工作計劃性差，導(dǎo)致日常預(yù)算執(zhí)行隨意性較大。國外學者曾這樣闡述工作計劃和預(yù)算的關(guān)系，“工作計劃編制是更為重要的東西，預(yù)算編制則是計劃制定的一個工具。一個預(yù)算就是一個計劃，但不是所有的計劃都是預(yù)算，預(yù)算文件是目前決定的計劃在未來給定時間內(nèi)的資金內(nèi)容”。由此可見，工作計劃應(yīng)先于預(yù)算制定，只有依據(jù)準確的計劃，才能編制科學的預(yù)算，而在實際工作中，往往本末倒置。計財部門在與預(yù)算執(zhí)行進度緩慢部門面對面商談過程中，發(fā)現(xiàn)個別單位（部門）已下達預(yù)算的項目，到8月份尚不能確定業(yè)務(wù)活動是否開展；存在個別業(yè)務(wù)活動的開展完全基于是否有預(yù)算，有預(yù)算開展，無預(yù)算則不開展等現(xiàn)象。究其原因是對自身業(yè)務(wù)工作的前瞻性和規(guī)劃性不夠，在預(yù)算申報前未能擬定準確的工作計劃，導(dǎo)致后期預(yù)算執(zhí)行的不確定性和隨意性。

（二）資金使用不規(guī)范，導(dǎo)致支出預(yù)決算差異率較高。預(yù)算編制與執(zhí)行存在差異，是各行政事業(yè)單位普遍存在的問題，貴州局也不例外。以2016年度為例，貴州局所屬兩個獨立核算單位項目支出預(yù)決算差異率分別高達58%和68%。分析原因：一是預(yù)算編制模式有待細化。按照現(xiàn)行的預(yù)算管理模式，除檢驗檢疫儀器設(shè)備購置及運行維護專項中設(shè)備采購是確定業(yè)務(wù)外，其他不論是基本支出還是項目支出，預(yù)算均未細化到具體業(yè)務(wù)活動，因此，在實際執(zhí)行過程中，缺少了具體活動的約束，預(yù)算執(zhí)行存在較大的可變性。二是編制人員素質(zhì)有待提高。部分預(yù)算編制與執(zhí)行的差異，是由于預(yù)算編制人員疏忽，未能結(jié)合上年實際支出情況，相應(yīng)調(diào)整項目支出經(jīng)濟分類科目所致。

（三）編制準確性不夠，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行中申請調(diào)整較多。截至2017年8月，貴州局機關(guān)23個部門，共申請預(yù)算調(diào)整11次，其中，調(diào)增3次，調(diào)減8次，個別部門調(diào)增調(diào)減幅度達100%，涉及部門9個，占比39%。分析原因：一是對預(yù)算申報重視程度不夠，個別部門申報的預(yù)算，僅按照上年預(yù)算申報情況進行微調(diào)，未能結(jié)合實際業(yè)務(wù)變化調(diào)整；二是對預(yù)算管理意識有待轉(zhuǎn)變，個別部門仍停留在原來預(yù)算申報“越多越好，錢先要回來再說”的觀念，未按實際工作需求準確、嚴肅申報預(yù)算；三是新增業(yè)務(wù)前瞻性不夠，如六盤水實驗室物管、服務(wù)中心節(jié)能減排等費用，執(zhí)行部門未能提前預(yù)測經(jīng)費需求，因涉及金額相對較大，無法在原有預(yù)算內(nèi)調(diào)劑解決。

四、建議

（一）提早部署，延長編制時間，全面提升預(yù)算編制準確性。預(yù)算編制是基礎(chǔ)，質(zhì)量好壞直接影響后續(xù)預(yù)算下達、執(zhí)行與績效。預(yù)算編制時間緊、任務(wù)重，一直是制約預(yù)算編制質(zhì)量提升的重要因素之一。以近幾年為例，從質(zhì)檢總局預(yù)算布置會到預(yù)算正式上報最多3周，必須完成預(yù)算編制、審核、匯總、提交黨組審定、軟件錄入等所有工作，期間留給預(yù)算編制部門時間最多不過5天。鑒于每年財政部和質(zhì)檢總局預(yù)算布置會內(nèi)容，對部門編制基礎(chǔ)預(yù)算并無太大影響，建議下一步將預(yù)算編制工作提早到5月初啟動，給預(yù)算編制部門至少2周時間，讓其充分思考來年的工作計劃，依據(jù)準確的計劃，確保預(yù)算編制的科學性、前瞻性和完整性。

（二）規(guī)范程序，嵌入評審過程，著力強化預(yù)算編制科學性。預(yù)算評審是預(yù)算管理的重要組成部分，是提高預(yù)算編制質(zhì)量、優(yōu)化預(yù)算資源配置的重要手段，財政部從2015年起，陸續(xù)發(fā)文要求將預(yù)算評審實質(zhì)性嵌入部門預(yù)算管理流程，同時，財政部已研究建立評審結(jié)果與單位整體預(yù)算安排相掛鉤的機制，按10%設(shè)置評審的容忍度。目前，貴州局預(yù)算審核工作主要由計財處完成，缺乏相關(guān)的業(yè)務(wù)專業(yè)知識背景，審核結(jié)果權(quán)威性、科學性和合理性有待提高。建議下一步在貴州局篩選各專業(yè)技術(shù)人才，同時可探索邀請第三方評審機構(gòu)人員，共同組成預(yù)算評審委員會，具體負責年度預(yù)算申報審核工作，并出具審核意見和建議。按照預(yù)算評審委員會的工作職責，其具體嵌入預(yù)算管理環(huán)節(jié)如圖1所示：

圖1 預(yù)算評審嵌入管理環(huán)節(jié)

（三）細化管理，落實費用歸集，逐步實現(xiàn)預(yù)算管理標準化。2017年，財政部評審中心將檢驗檢疫機構(gòu)8個二級項目，納入2017年中央部門重大項目動態(tài)清理評估范圍，旨在通過對項目立項依據(jù)、實施內(nèi)容、支出明細、績效評價、預(yù)算執(zhí)行等方面的綜合評估，對已有項目或取消、或調(diào)整、或整合。根據(jù)評估關(guān)注事項和提交資料來看，當前的預(yù)算管理和財務(wù)核算模式，僅能反映在各項目實際發(fā)生的經(jīng)濟分類科目費用，以圖2為例，現(xiàn)行管理模式缺少了圖中黃色標記的環(huán)節(jié)，無法實現(xiàn)對各業(yè)務(wù)活動的費用歸集和標準化管理。建議下一步從預(yù)算編制環(huán)節(jié)開始，在各二級項目下形成一套相對穩(wěn)定的業(yè)務(wù)活動清單，根據(jù)職責范圍和工作實際，在清單范圍內(nèi)編制圍繞業(yè)務(wù)活動發(fā)生的所有差旅費、培訓(xùn)費、專用材料費、委托檢驗費、勞務(wù)費等經(jīng)濟分類科目。預(yù)算下達環(huán)節(jié)，將預(yù)算下達到具體業(yè)務(wù)活動；預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，費用支出的登記、核算全部按業(yè)務(wù)活動歸集。通過活動費用歸集，為下一步建立業(yè)務(wù)活動經(jīng)費的標準化管理奠定基礎(chǔ)。

（四）與時俱進，開發(fā)管理平臺，著力提升預(yù)算管理信息化。財務(wù)信息化建設(shè)是提高財務(wù)管理水平、促進財務(wù)管理現(xiàn)代化的必要手段，我們身處大數(shù)據(jù)跨越式發(fā)展的貴州，信息化發(fā)展應(yīng)緊跟貴州發(fā)展的步伐。當前貴州局預(yù)算管理在編制、下達、執(zhí)行、績效各環(huán)節(jié)，均通過電子或紙質(zhì)表格或文件，登記、匯總或反饋，在預(yù)算管理信息化水平上已遠落后時代發(fā)展。提升預(yù)算管理信息化手段是當前內(nèi)控管理信息系統(tǒng)建設(shè)的要求，也是提升財務(wù)管理水平的必經(jīng)之路，已迫在眉睫。建議下一步開發(fā)基于OA平臺的預(yù)算管理模塊，初步實現(xiàn)預(yù)算平臺申報、審核結(jié)果反饋、控制指標錄入、預(yù)算平臺下達、預(yù)算執(zhí)行記錄以及績效自評反饋等基本功能，在此基礎(chǔ)上，進一步聯(lián)通預(yù)算批復(fù)與日常支出事前審批環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)預(yù)算編制、下達、執(zhí)行等全流程的完整記錄和公開透明。預(yù)算管理系統(tǒng)初步設(shè)想結(jié)構(gòu)如圖3所示。

（五）勤學善思，加強隊伍培訓(xùn)，全面提高財務(wù)人員綜合性?，F(xiàn)階段，我國正處于深化財稅體制改革的關(guān)鍵時期，涉及財務(wù)管理新制度陸續(xù)出臺，據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年至今，財政部及質(zhì)檢總局陸續(xù)出臺了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、項目支出、會議費、會計檔案、國有資產(chǎn)、政府采購、績效評價、財務(wù)人員、企業(yè)決算等相關(guān)制度10余個，基本涵蓋貴州局當前財務(wù)管理所有事項。目前，質(zhì)檢總局關(guān)于預(yù)算和項目管理兩個重要制度正在修訂中，出臺后將對檢驗檢疫機構(gòu)預(yù)算及項目管理產(chǎn)生重大影響。知識的積累與更新是做好財務(wù)工作的基礎(chǔ)條件，在當前財務(wù)知識更新迅速的情況下，只有著力加強財務(wù)人員日常培訓(xùn)和繼續(xù)教育，才能適應(yīng)新形勢下財務(wù)管理要求。同時，貴州局財務(wù)人員總體配備不足，各單位財務(wù)自查和質(zhì)檢總局巡視問題中均有反應(yīng)，新進財務(wù)人員往往沒有跟學過渡和系統(tǒng)培訓(xùn)，就直接到關(guān)鍵崗位開展工作，知識儲備缺乏，嚴重影響日常工作開展，也為后續(xù)財務(wù)檢查帶來風險隱患。建議每年制定財務(wù)人員專業(yè)培訓(xùn)計劃，并切實予以落實，尤其針對陸續(xù)出臺的新制度，還應(yīng)進一步分析解讀，結(jié)合實際擬定具體業(yè)務(wù)操作規(guī)范，逐步通過知識的沉淀與積累，規(guī)范提升實操能力，全面提高財務(wù)人員綜合素質(zhì)。

圖2 現(xiàn)行預(yù)算管理和核算模式

圖3 預(yù)算管理系統(tǒng)初步設(shè)想結(jié)構(gòu)