關于PPP項目施工單位在承建過程中存在的問題

文/馬偉偉，上海建工四建集團有限公司

本文針對施工單位在PPP項目承建中所出現(xiàn)的各種問題，給財政的投資和審核工作都帶來了更大的壓力，必須去對審核的體系進行規(guī)范，不斷的去完善制度建設，對審核的辦法進行改革。

PPP項目；施工單位承建；問題

1 什么是PPP項目

PPP的主要概念是政府相關部門通過平等的合同，一般通過協(xié)議的方式來和相關的施工單位之間建立的一個長期合作模式，最終的目的是為了提供公共的產(chǎn)品或者服務。這是一種新型的以建設項目來做融資的模式，也是當今社會高速發(fā)展的產(chǎn)物。

PPP項目是一個偉大的創(chuàng)新，提供了一種非常偉大的模式，其包括很多種類型，但是實質(zhì)都是施工單位和政府進行的合作。施工單位可以和政府進行同步的投標并建設政府性的投資項目，這樣的模式不僅僅保證了雙方的既得利益，還大大減輕了政府的風險。然而，新生事物總是存在可以進一步提升的空間，施工單位在PPP項目承建的過程中還是存在很多的問題，下面就對這些問題進行分析和說明。

2 施工單位在PPP項目承建過程中的問題

2.1 PPP項目立法缺失，法律保障制度不健全

施工單位在PPP項目承建的過程中會面臨著法律法規(guī)不健全的問題，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，也是最主要的方面，即PPP項目的推行不符合現(xiàn)有法律法規(guī)的標準和要求。PPP模式在審核和批準的時候都和現(xiàn)在已有的法律法規(guī)沖突，這就直接導致PPP項目在很多情況下是不合乎規(guī)定的，也就容易引發(fā)一些灰色的操作，這極其不利于政府管理。沒有健全的法律和法規(guī)是很難保證PPP項目的順利實施的。

其二，也是比較重要的方面，就是部委政策和已經(jīng)規(guī)范的文件之間有著很大的矛盾。它們之間并沒有一個準確的法則，每個部委之間也存在著權(quán)限不明確的問題。這就給施工單位承建PPP項目的開展工作帶來了較多不確定因素，讓施工單位在模棱兩可的法制環(huán)境中摸著石頭過河，加大了施工單位的承建風險。

所以PPP項目立法缺失，法律保障制度不健全是PPP項目在建設過程中較為嚴重且突出的一個問題。

2.2 PPP項目落地慢，過程審核時間長，承建過程產(chǎn)值轉(zhuǎn)換率低

PPP項目過程審核時間長的問題和很多因素都有關，其中有施工單位自身的原因，也有政府方面的原因，還存在著資金不足的問題。

施工單位自身的原因主要是，管理人員在項目前期科研、立項等階段參與的水平達不到PPP項目的建設管理要求；施工單位在很多方面準備的不夠充分，專業(yè)能力不夠精深，導致很多情況都預計不足，中標以后不能更好的去開展項目，不能控制和識別風險，造成項目建設中潛在風險的增加。

政府方面的原因主要是，在和施工單位簽署協(xié)議的時候沒有嚴格按照財政執(zhí)行PPP項目要求的那些條目和規(guī)定進行。目前PPP項目都是設計帶施工，合同簽署后審計部門介入比較滯后，給工程建設和施工單位帶來很大困擾，工程量清單（或施工圖預算）審核要經(jīng)歷漫長等待，資金到位時間嚴重滯后，造成施工單位在施工過程中不斷墊資卻又不能及時收回資金。

例如溫州甌江口PPP項目，其中一個工區(qū)的工程合同價為18.2億，從2015年10月份開始施工至2017年10月份為止，實際完成產(chǎn)值6.8億，但建設單位及財審審核產(chǎn)值僅有0.51億，資金差額6.29億，均為墊資施工，資金缺口之大，嘆為觀止。而造成這種情況的主要原因是現(xiàn)在PPP項目都為銀行融資，銀行要收到建設單位和財審審核的計量月報才能放款，計量月報一般是在每月下旬計報當月工作內(nèi)容，而往往財審審核計量月報需要兩個月或更長時間，甚至半年以上，而這兩個月甚至更長時間的施工現(xiàn)場并不能停止施工，這給施工單位資金造成巨大壓力，需要施工單位自行投入大量資金。

一些地方的政府在進行PPP項目招標的時候，沒有經(jīng)過前期合理和嚴謹?shù)恼撟C，直接涌了上去，這就導致采購做完以后，會出現(xiàn)很多設計線路等調(diào)整造成概算不夠等的問題，項目建設遲遲不能落地。有一些地方性政府搞的PPP項目，缺少很多關鍵性的文件，手續(xù)不完備導致最直接的結(jié)果是銀行融資下不來，這就迫使PPP項目的完成預期不斷延后。

由于PPP項目的審核時間長、手續(xù)不完備等一系列問題，給施工單位帶來了很大的不便，因而產(chǎn)值的轉(zhuǎn)換率也比較低，損失就會很大。

2.3 PPP項目稅收政策不明朗，稅收的風險加劇

雖然國家對社會資本進入公共服務領域是有著一個積極的態(tài)度，但是相關的標準規(guī)則卻并沒有明細化，和土地稅收相互結(jié)合的政策并不明朗。社會上的一些資本和政府一起出資建立特殊的項目公司，但是這畢竟是介于地方政府和社會資本之間的性質(zhì)，公司就必須依法納稅?，F(xiàn)在除了一些比較特殊的行業(yè)有了明確稅收減免和相關的優(yōu)惠政策外，再也沒有別的準則和規(guī)定來對公司的稅收進行指導。這里面最大的難題就是政府對付費類項目的稅收政策管理不明確。這就造成了施工單位在承建的過程中要承擔較高的稅收，這在無形之間都增添了施工的成本，不利于PPP項目的順利進行。

2.4 PPP項目中標后的收益差距很大，施工企業(yè)的風險很大

從當前來看，一些由地方政府來推行的PPP項目的主要盈利收單以施工的企業(yè)和投資人的模式為主，獲利的方式就很單一，把投資人拋出去以后，就只剩下施工單位，這就導致了施工單位要承擔很大的風險，項目建設的全部壓力就都集中在施工單位這頭。還有就是市場的競爭正在逐漸的加劇，很多的企業(yè)為了生存也存在很多脫離市場的情況。壓低了投資的收益，無限期的延長付費的周期，經(jīng)常出現(xiàn)一些違規(guī)的擔保，施工企業(yè)的風險就大大加劇，問題很嚴重。而且PPP項目中標以后的收益也是不確定的，有好有壞，企業(yè)和政府都沒法進行控制，這也是在無形中加大了PPP項目建設的風險。風險的不斷加劇，隨之而來的是更多的問題，甚至會導致PPP項目的施工情況出現(xiàn)較大的問題，不利于施工單位的發(fā)展和PPP項目的推進。

[1]（美）E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年.

[2]賈康.孫潔：《公私伙伴關系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財政研究》2009年第10期.