陳久勝

事業(yè)單位的改革路徑探索

陳久勝

事業(yè)單位是我國(guó)特有的社會(huì)組織形態(tài)，其涉及領(lǐng)域較廣，包括科技、文化、體育、教育、醫(yī)療等多個(gè)方面，承擔(dān)了重要的公共服務(wù)職能。事業(yè)單位改革是我國(guó)社會(huì)全面深化改革的重要構(gòu)成部分，若事業(yè)單位改革步伐滯后，將會(huì)對(duì)我國(guó)社會(huì)整體發(fā)展產(chǎn)生影響。基于此，本文對(duì)事業(yè)單位改革邏輯進(jìn)行了分析，并探討了實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革的有效路徑，以供參考。

我國(guó)政事關(guān)系治理現(xiàn)狀

政府與事業(yè)單位是政事關(guān)系所涉及的兩大主體。其中，政府是社會(huì)治理主體，代表了社會(huì)公共權(quán)力。事業(yè)單位則是我國(guó)以社會(huì)公益為主要目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)或其他組織通過國(guó)有資產(chǎn)所舉辦的，從事教育、文化、科技等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。從組織性質(zhì)及結(jié)構(gòu)來看，政府與事業(yè)單位存在明顯差異。政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而事業(yè)單位則是由政府所主導(dǎo)的事業(yè)組織，這也在一定程度上反映了事業(yè)單位權(quán)力過分集中的情況。從職能層面來看，政府的主要職能為公共服務(wù)。要充分履行公共服務(wù)職能，政府必然離不開各類事業(yè)單位的支持。在履行公共服務(wù)職能的過程中，政府并不需要全盤指導(dǎo)監(jiān)督，更需要把握住宏觀方向。從目前來看，政府職能轉(zhuǎn)變及事業(yè)單位自主權(quán)擴(kuò)大已經(jīng)獲得了較大改觀。政府的公共服務(wù)職能已經(jīng)逐漸回歸到監(jiān)督、管理方面，并將一部分自主權(quán)交還給了事業(yè)單位，減少了對(duì)事業(yè)單位的直接管理。同時(shí)，事業(yè)單位分類改革步伐正不斷加快，這有利于進(jìn)一步理清事業(yè)單位與政府之間的界限與關(guān)系，讓事業(yè)單位回歸公益性。當(dāng)然，事業(yè)單位本身的管理體制及政事績(jī)效責(zé)任關(guān)系還有待深化。政事分離并不是事業(yè)單位與政府單純性地分開，兩者依然保持了緊密的聯(lián)系，其重點(diǎn)在于保證兩者能夠充分履行自身職責(zé)。

事業(yè)單位改革邏輯分析

公益性是我國(guó)事業(yè)單位的本質(zhì)屬性，但事業(yè)單位的自主性價(jià)值不應(yīng)該被忽視。換句話說，公益性與自主性構(gòu)成了事業(yè)單位的雙重價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，事業(yè)單位發(fā)展過于強(qiáng)調(diào)其公益性，其自主性被嚴(yán)重弱化。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位也引入了市場(chǎng)機(jī)制，其自主創(chuàng)收能力大大提升。但部分事業(yè)單位為了追求自身利益，卻逐漸忽視了公益性，造成了一系列社會(huì)問題。從客觀上來看，事業(yè)單位只有真正意義上實(shí)現(xiàn)公益性與自主性的兼容，才能維持健康的發(fā)展態(tài)勢(shì)。也就是說，事業(yè)單位要保持公益性與自主性之間的平衡。一方面，事業(yè)單位必須強(qiáng)化公益性，將提供優(yōu)質(zhì)、高效的公益服務(wù)作為事業(yè)單位發(fā)展的根本任務(wù)，盡最大程度保護(hù)公共利益。另一方面，在內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制上，事業(yè)單位需體現(xiàn)出自主性。事業(yè)單位與政府并不是行政隸屬關(guān)系，事業(yè)單位作為獨(dú)立性組織應(yīng)該具備一定的自主權(quán)，政府也不應(yīng)該過多干預(yù)事業(yè)單位發(fā)展。為了能夠讓事業(yè)單位公益性與自主性并重，政府需要對(duì)事業(yè)單位自主權(quán)進(jìn)行一定約束，并通過內(nèi)部績(jī)效考核及外部監(jiān)管保證事業(yè)單位健康運(yùn)營(yíng)。

在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展的過程中，合理轉(zhuǎn)變政府職能將成為國(guó)家改革的重點(diǎn)內(nèi)容，事業(yè)單位改革便是其中不可或缺的部分之一。黨的十八大明確指出政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)在于“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義”，這也為事業(yè)單位改革指明了方向。轉(zhuǎn)變政府職能是事業(yè)單位改革的邏輯起點(diǎn)及基礎(chǔ)，事業(yè)單位改革則是政府職能轉(zhuǎn)變的重要推手。從目前來看，盡管我國(guó)社會(huì)體系發(fā)育程度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在一定差距，但能夠通過廣泛的社會(huì)力量，構(gòu)建出以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、個(gè)人及企業(yè)等多元力量為依托的事業(yè)治理體系，促進(jìn)事業(yè)單位改革。

實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位改革的有效路徑

推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。事業(yè)單位分類改革是促進(jìn)事業(yè)單位改革的關(guān)鍵突破口。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》當(dāng)中明確指出，我國(guó)社會(huì)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)，我國(guó)社會(huì)事業(yè)發(fā)展存在一定滯后性，部分事業(yè)單位功能定位不清晰，并存在政事不分、機(jī)制不活、事企不分等問題。同時(shí)，公益服務(wù)供給方式較為單調(diào)，資源配置效率低下，整體服務(wù)質(zhì)量不高。公益服務(wù)支持政策也存在一定缺陷，相關(guān)監(jiān)督工作較為薄弱。要解決上述問題，必然要推進(jìn)事業(yè)單位分類改革。把無法或不宜由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位劃為公益一類；把承擔(dān)教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，部分能夠由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位劃為公益二類。同時(shí)，公益類事業(yè)單位改革要與相關(guān)社會(huì)組織發(fā)展緊密聯(lián)系起來，積極引導(dǎo)社會(huì)力量投入到公共服務(wù)當(dāng)中，并完善政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，形成良性競(jìng)爭(zhēng)。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位要逐漸轉(zhuǎn)變?cè)诼毠ぷ魅藛T“鐵飯碗”的觀念，并且要極力避免擬改制單位財(cái)務(wù)造假來藏匿財(cái)產(chǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。通過加強(qiáng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)審批、監(jiān)管，避免國(guó)有資產(chǎn)流入少數(shù)人的私人口袋。

完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不僅需要結(jié)合新形勢(shì)出臺(tái)一系列新制度及措施，而且需要逐步完善現(xiàn)行政策，對(duì)利益格局逐步調(diào)整。首先，要加強(qiáng)相關(guān)理論研究。我國(guó)法人治理結(jié)構(gòu)相關(guān)理論主要集中在社團(tuán)法人治理結(jié)構(gòu)及公司法人治理結(jié)構(gòu)方面，事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)理論體系尚不成熟。在部分內(nèi)容上可適當(dāng)總結(jié)并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家公益機(jī)構(gòu)法人治理的成功經(jīng)驗(yàn)，以此來彌補(bǔ)我國(guó)事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)理論方面的缺陷。其次，要構(gòu)建出一支盡心盡責(zé)的理事隊(duì)伍。如果要建立相對(duì)健全的法人治理結(jié)構(gòu)，必然離不開一支專業(yè)化的理事隊(duì)伍的支持。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)相關(guān)宣傳工作，讓社會(huì)各界充分了解完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的重要意義。同時(shí)，要深入研究事業(yè)單位理事的擔(dān)任資格及條件，保證理事的公信力與代表性。

加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。首先，要加快事業(yè)單位實(shí)體法律制度建設(shè)步伐。通過構(gòu)建專門的、權(quán)威的事業(yè)法人監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，形成自律、自控的內(nèi)部法律約束體系。同時(shí)，要明確事業(yè)法人作為獨(dú)立法人的資格，并明確事業(yè)法人的權(quán)利及提供公益性服務(wù)的義務(wù)。實(shí)行事業(yè)法人“不破產(chǎn)”制度，以保證穩(wěn)定的社會(huì)秩序。在此基礎(chǔ)上，還要加快事業(yè)單位對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)文本制定，明確事業(yè)單位性質(zhì)、權(quán)利義務(wù)、運(yùn)營(yíng)規(guī)則、機(jī)構(gòu)設(shè)置等。其次，要加快事業(yè)單位從資格準(zhǔn)入到服務(wù)運(yùn)作再到注銷退出等系統(tǒng)化的法律法規(guī)體系建設(shè)步伐，保證事業(yè)單位監(jiān)管工作的公正性。再者，要完善事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)績(jī)效考評(píng)制度。具體績(jī)效考評(píng)過程中，可吸納相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社?huì)公眾參與，以便及時(shí)反饋公共服務(wù)的不足之處，并提出可行性建議，對(duì)事業(yè)單位社會(huì)化服務(wù)進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)。另外，在分類改革過程中，還應(yīng)該明確事業(yè)單位主管部門。筆者建議事業(yè)單位主管部門特別是公益一類的事業(yè)單位應(yīng)由上級(jí)行政管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。由此來明確各方權(quán)責(zé)，避免權(quán)責(zé)混淆，形成一個(gè)清晰的管理體系，促使事業(yè)單位監(jiān)管工作落實(shí)到位。

事業(yè)單位改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，其涉及范圍較廣，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。因此，具體工作實(shí)施過程中，要注重協(xié)調(diào)性與層次性，逐漸形成上下聯(lián)動(dòng)的改革進(jìn)路，打造出一個(gè)具有特色的公益服務(wù)體系。

（作者單位：福建省廣播電視傳輸發(fā)射中心維修安裝工程處）