曹彩虹

【摘要】我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理取得相對(duì)可觀的成績(jī)，預(yù)算績(jī)效管理理念漸入人心，但是存在新問(wèn)題，亟待引入新的預(yù)算績(jī)效管理理念推動(dòng)我國(guó)預(yù)算發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績(jī)效；績(jī)效管理；績(jī)效評(píng)價(jià)；委托代理理論

一、預(yù)算績(jī)效歷史簡(jiǎn)括

1970年以來(lái)，為適應(yīng)西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)停滯發(fā)展新常態(tài)，處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展衰退以及由此發(fā)生的財(cái)政危機(jī)以及民眾對(duì)政府喪失信心等問(wèn)題，西方各國(guó)政府紛紛進(jìn)行政府流程再造，重塑政府在民眾中的形象，為方便民眾，掀起一浪高過(guò)一浪的“政府重塑浪潮”，目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，提供政府辦事效率，提高政府績(jī)效，促使“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府重塑變革使得許多管理理念如績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效預(yù)算等漸入人心。英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國(guó)家在績(jī)效預(yù)算方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

二、預(yù)算績(jī)效理論依據(jù)一委托代理理論

委托代理理論是建立行政問(wèn)責(zé)制的依據(jù)，也是預(yù)算績(jī)效管理的依據(jù)，它的主要內(nèi)容是政府是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者和代理人，政府進(jìn)行的各項(xiàng)行為應(yīng)當(dāng)受到委托人一一公眾的監(jiān)督，在產(chǎn)生雙方利益沖突或者委托方與代理方信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，委托人應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)代理人行為產(chǎn)生結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，防止代理人利用信息不對(duì)稱(chēng)，產(chǎn)生“逆向選擇和道德危機(jī)”等自利行為而損害委托人的利益。委托代理理論是預(yù)算績(jī)效實(shí)施的理論依據(jù)。不僅政府部門(mén)和社會(huì)公眾存在信息不對(duì)稱(chēng)，甚至政府部門(mén)與部門(mén)之間也存在信息不對(duì)稱(chēng)和溝通不到位的問(wèn)題，使得政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)偏離社會(huì)公眾的需求，從而影響政府財(cái)政支出的績(jī)效，為此需要完善激勵(lì)和約束機(jī)制，引入預(yù)算績(jī)效理念，并將其運(yùn)用到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，保證最有效、最優(yōu)化利用預(yù)算資金，解決委托人和代理人由于信息不對(duì)稱(chēng)產(chǎn)生的各種問(wèn)題。

三、我國(guó)預(yù)算績(jī)效開(kāi)展情況及存在問(wèn)題

從國(guó)內(nèi)實(shí)際來(lái)看，我國(guó)預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三方面，但核心是收支平衡。近年來(lái)，財(cái)政收入增長(zhǎng)迅猛，收支矛盾日益擴(kuò)大，財(cái)政支出范圍越來(lái)越大，公平性凸顯，結(jié)構(gòu)性浪費(fèi)現(xiàn)象日益增多，財(cái)政效率日見(jiàn)低下。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)中高速發(fā)展的新常態(tài)和緩解目前我國(guó)預(yù)算管理出現(xiàn)的一些新問(wèn)題，有必要結(jié)合我國(guó)國(guó)情引進(jìn)新的預(yù)算績(jī)效管理手段。它讓財(cái)政績(jī)效成為回溯政府責(zé)任的核心，對(duì)于重塑政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系有重要的意義。

績(jī)效預(yù)算的實(shí)施需要許多政策及技術(shù)方面的支持，比如國(guó)家關(guān)于預(yù)算法律的完善程度、預(yù)算相關(guān)制度建設(shè)是否健全、預(yù)算系統(tǒng)是否能達(dá)到實(shí)施績(jī)效預(yù)算的要求、是否建立健全以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和體系、民眾對(duì)績(jī)效預(yù)算的認(rèn)識(shí)等文化背景等各方面，要求相對(duì)嚴(yán)苛，這些約束條件我們國(guó)家尚未完全具備，因此，我國(guó)財(cái)政支出采用預(yù)算績(jī)效而不是績(jī)效預(yù)算，是基于我國(guó)國(guó)情和財(cái)政管理實(shí)際做出的較為正確而貼近國(guó)情的選擇。

預(yù)算績(jī)效管理是在我國(guó)開(kāi)展財(cái)政項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，借鑒英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家先進(jìn)績(jī)效預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)預(yù)算管理的特殊國(guó)情，將西方先進(jìn)的管理理念融入整個(gè)預(yù)算管理中，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，成為我國(guó)一種全新的中國(guó)特色的預(yù)算管理模式。我國(guó)目前實(shí)行的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)質(zhì)上仍然屬于基本預(yù)算管理，它要求所有單位上年上報(bào)下一年的績(jī)效目標(biāo)，并且下一年所有預(yù)算內(nèi)容例如預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等要以批復(fù)的績(jī)效目標(biāo)為依據(jù)，始終圍繞績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)這一主線展開(kāi)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施、評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用的全過(guò)程閉環(huán)式PDCA管理。它要求政府部門(mén)不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，注重財(cái)政資金的產(chǎn)出和效果。強(qiáng)化政府支出責(zé)任，要求政府花越少的錢(qián)，向公眾提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，“用財(cái)政的錢(qián)要有根據(jù)并有效果，沒(méi)有效果可以對(duì)政府部門(mén)問(wèn)責(zé)”。

財(cái)政部2011年7月關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效若干知道意見(jiàn)明確支出，逐步建立按照既定目標(biāo)編制預(yù)算、實(shí)時(shí)有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況、對(duì)重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行事后評(píng)價(jià)、逐級(jí)反饋預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果、充分應(yīng)用預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。從最初在湖北、湖南等地試點(diǎn)探索到今天在全國(guó)全面鋪開(kāi)，從點(diǎn)到面說(shuō)明我國(guó)預(yù)算績(jī)效工作取得階段成功：管理范圍逐步擴(kuò)大，管理模式不斷改進(jìn)，管理質(zhì)量走上新臺(tái)階，預(yù)算管理理念漸入人心，預(yù)算績(jī)效管理措施得到加強(qiáng)，開(kāi)始實(shí)施預(yù)算監(jiān)控并進(jìn)行重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步形成中國(guó)特色預(yù)算績(jī)效管理體系。

經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理取得相對(duì)可觀的成績(jī)，預(yù)算績(jī)效管理理念漸入人心，強(qiáng)化了政府支出責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)財(cái)政資金科學(xué)合理分配，政府決策越來(lái)越科學(xué)透明，逐步提高了財(cái)政資金的使用效率，形成按照既定目標(biāo)編制預(yù)算、實(shí)時(shí)有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況、對(duì)重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行事后評(píng)價(jià)、逐級(jí)反饋預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果、充分應(yīng)用預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效工作與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍然存在較大差距，存在一些亟待解決的問(wèn)題和難點(diǎn)，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展存在地區(qū)之間不平衡的情況，主要由于各地政府對(duì)預(yù)算績(jī)效認(rèn)識(shí)程度深淺不一。預(yù)算目標(biāo)各環(huán)節(jié)銜接不夠緊密，如某些績(jī)效目標(biāo)難以量化，影響績(jī)效目標(biāo)的準(zhǔn)確性，實(shí)際工作中績(jī)效目標(biāo)的比重較低且覆蓋不全面，目前僅對(duì)部分項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)編報(bào)?？?jī)效監(jiān)控僅局限于執(zhí)行進(jìn)度和日常監(jiān)控，沒(méi)有發(fā)揮事中控制的作用。事后評(píng)價(jià)占較大比重，缺乏事前始終評(píng)價(jià)，且事后評(píng)價(jià)主要集中在項(xiàng)目評(píng)價(jià)，主要是試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)方法與手段單一，沒(méi)有確定統(tǒng)一的有效的一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)籠統(tǒng)不具有代表性和可比性，第三方評(píng)價(jià)等外部力量介入程度不高，未形成多元化的評(píng)價(jià)格局。

四、我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)工作改進(jìn)和展望

1、組織專(zhuān)題培訓(xùn)、加大預(yù)算績(jī)效管理宣傳力度。為轉(zhuǎn)變各級(jí)政府固有觀念，引入最新的績(jī)效評(píng)價(jià)理念，邀請(qǐng)有內(nèi)外有名的專(zhuān)家學(xué)者，組織專(zhuān)題培訓(xùn)，側(cè)重國(guó)外關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)介紹，大力宣揚(yáng)預(yù)算績(jī)效管理理念，擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效管理的社會(huì)影響。同時(shí)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)預(yù)算績(jī)效管理方面專(zhuān)業(yè)人才，提供人才保障。

2、轉(zhuǎn)變政府職能，增強(qiáng)政府部門(mén)自主權(quán)。預(yù)算管理與績(jī)效管理數(shù)據(jù)互相應(yīng)用和補(bǔ)充。將績(jī)效目標(biāo)、監(jiān)控、評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用融入預(yù)算管理閉環(huán)的全過(guò)程，充分應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，編制更加科學(xué)合理的預(yù)算，使財(cái)政資金每一分錢(qián)都能落到實(shí)處，發(fā)揮應(yīng)有的效用。

3、穩(wěn)中有進(jìn)、積極有序推進(jìn)項(xiàng)目管理，加大管理廣度，拓寬管理深度，使項(xiàng)目預(yù)算管理不僅局限在重點(diǎn)項(xiàng)目，要推廣到絕大部分的項(xiàng)目。

4、為改變目前指標(biāo)體系混亂，沒(méi)有可比性的亂象。按照合規(guī)性、注重成本效益、平穩(wěn)過(guò)渡、可推廣、易操作等原則積極構(gòu)建全國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，加大第三方中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入力度，積極探索多元化的評(píng)價(jià)格局。逐步形成一般評(píng)價(jià)和特殊評(píng)價(jià)相結(jié)合，自我評(píng)價(jià)和第三方評(píng)價(jià)相結(jié)合，定量評(píng)價(jià)和定性評(píng)價(jià)相結(jié)合，單個(gè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)和整個(gè)預(yù)算結(jié)構(gòu)評(píng)價(jià)相結(jié)合的全方位、多維度的評(píng)價(jià)體系。將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算執(zhí)行情況與下一年預(yù)算資金安排掛鉤，確保預(yù)算資金使用效率達(dá)到最優(yōu)。endprint