徐輝香

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

珊溪水利樞紐移民后期扶持中扶貧項(xiàng)目探究

徐輝香

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于切實(shí)做好水庫移民脫貧攻堅(jiān)工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]770號(hào)）中，著重強(qiáng)調(diào)了水庫移民的脫貧問題和政府在移民后期扶持中扶貧工作的重要性。在參加溫州市珊溪水利樞紐工程移民后期扶持規(guī)劃以及溫州市珊溪水利樞紐工程移民后期扶持監(jiān)測評估活動(dòng)后，對溫州市珊溪水利樞紐移民后期扶持中扶貧項(xiàng)目有了一定的了解。溫州政府有關(guān)部門通過構(gòu)建多層機(jī)制，創(chuàng)新分類移民脫貧措施，完善社會(huì)保障，在“輸血”基礎(chǔ)上鼓勵(lì)“造血”脫貧，最終移民致富與移民脫貧齊頭并進(jìn)，這種扶貧脫貧的資源可持續(xù)利用方式，對其他地區(qū)的水庫移民脫貧工作開展有一定的啟發(fā)。

水庫移民；扶貧項(xiàng)目；脫貧與致富；珊溪水利樞紐工程

引言

自《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（[2006]17號(hào)）頒布以來，水庫移民方面工作取得了顯著效果，移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷完善，移民收入不斷增加，庫區(qū)和移民安置區(qū)社會(huì)總體穩(wěn)定。但由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多方面原因，目前還有一部分水庫移民收入水平低于國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)，其中大部分水庫貧困移民至今尚未完全脫離貧困現(xiàn)狀。2015年水庫移民農(nóng)村人均純收入是同期全國農(nóng)村人均純收入的68.9%，年均純收入在2015年農(nóng)村人均純收入貧困線標(biāo)準(zhǔn)2 800元以下的水庫移民仍有350余萬人，占全國2 500萬農(nóng)村水庫移民人口的14%。實(shí)現(xiàn)2020年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)，水庫貧困移民脫貧任務(wù)迫在眉睫。

筆者通過訪問珊溪水利樞紐相關(guān)政府部門和部分水庫移民，了解該水庫后期扶持的政策、項(xiàng)目以及其實(shí)施效果后（《溫州市珊溪水利樞紐工程移民后期扶持評估報(bào)告（2006—2015）》），梳理和總結(jié)珊溪水利樞紐水庫移民的脫貧項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以期給全國各地開展水庫移民扶貧脫貧工作提供一定的借鑒和參考。

一、珊溪水利樞紐移民后期扶貧項(xiàng)目的實(shí)踐

（一）珊溪水利樞紐貧困移民現(xiàn)狀

珊溪水利樞紐位于浙江省溫州市境內(nèi)，淹沒區(qū)共涉及文成、泰順、瑞安3縣（市），其中珊溪水庫淹沒影響涉及文成、泰順2縣14個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))80個(gè)行政村。趙山渡引水工程水庫淹沒影響涉及瑞安、文成2縣（市）5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個(gè)行政村（數(shù)據(jù)來源于《溫州市珊溪水利樞紐工程移民后期扶持評估報(bào)告（2006—2015）》，河海大學(xué)，2016年 1月 18日）。其中，文成和泰順兩縣農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?4%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值分別占全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的47%和60%，1997年農(nóng)村人均純收入分別為1 825元和1 580元，這兩個(gè)縣均屬于國家級(jí)貧困縣；而瑞安市發(fā)展不均衡，沿海地區(qū)比較富裕，但淹沒區(qū)為該市人均耕地僅為0.22的西部山區(qū)。后期兩水庫淹沒區(qū)的36 888人（珊溪水庫32 516人，趙山渡水庫4 372人）遷入鹿城區(qū)、甌海區(qū)、龍灣區(qū)、瑞安市、平陽縣、蒼南縣、永嘉縣、樂清市、文成縣和泰順縣的48個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)123個(gè)行政村。

“十二五”（2011—2015年）規(guī)劃項(xiàng)目結(jié)束后，2015年溫州市根據(jù)浙江省規(guī)定申報(bào)的珊溪水利樞紐工程的移民貧困人口1 248人（國家貧困線標(biāo)準(zhǔn)為2011年的2 300元，浙江省的相對貧困線為4 600元），相比于“十一五”（2006—2010年）完成后2010年移民貧困人口2 208人減少了960人，珊溪水利樞紐移民后期扶貧項(xiàng)目取得了一定的成效。2016年，溫州市響應(yīng)國家發(fā)展改革委財(cái)政部水利部國務(wù)院扶貧辦《關(guān)于切實(shí)做好水庫移民脫貧攻堅(jiān)工作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]770號(hào)）繼續(xù)支持水庫移民的扶貧脫貧工作，加大扶貧力度，通過政府的一些機(jī)制和創(chuàng)新扶貧措施，加速脫貧進(jìn)度。

（二）珊溪水利樞紐移民后期扶持的扶貧措施

1.構(gòu)建多層次機(jī)制，保障扶貧項(xiàng)目開展。貧困可以分為物質(zhì)貧困和精神貧困，物質(zhì)貧困即缺少維持生計(jì)再發(fā)展的土地、資金、技術(shù)等資源；精神貧困即貧困者“習(xí)慣性貧困”思維和貧困依賴“特權(quán)”意識(shí)。為此，溫州市政府綜合這兩個(gè)貧困的方面，從源頭出發(fā)，動(dòng)員所有移民包括貧困移民都參與到積極建設(shè)美麗移民家園中來，走一條長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的道路，出臺(tái)了扶貧的“八大機(jī)制”，即政策保障機(jī)制、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)機(jī)制、資源整合機(jī)制、信貸支撐機(jī)制、結(jié)對幫扶機(jī)制、典型引領(lǐng)機(jī)制、考核監(jiān)督機(jī)制、技能培訓(xùn)機(jī)制。通過這“八大機(jī)制”，從政府部門政策文件支持和后期項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督，到社會(huì)資金資源、技術(shù)資源、產(chǎn)業(yè)對接資源的整合分配，形成一個(gè)良好優(yōu)質(zhì)的移民脫貧項(xiàng)目開展的環(huán)境，創(chuàng)造了移民創(chuàng)業(yè)致富條件，讓移民致富的進(jìn)程中帶動(dòng)貧困移民就業(yè)，遏制了貧困移民因缺少創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)散失脫貧動(dòng)力而變得更加貧困的惡性循環(huán)局面。

2.移民安置分類，提高扶貧項(xiàng)目實(shí)施效率。溫州市根據(jù)移民后期生產(chǎn)生活方式對土地依賴程度的高低和安置地區(qū)，對珊溪水利樞紐的移民進(jìn)行了分類，把水庫移民分為外遷農(nóng)業(yè)安置移民、庫區(qū)農(nóng)業(yè)安置移民、非農(nóng)安置移民三類，再把這三類移民脫貧扶持項(xiàng)目與溫州當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)相結(jié)合，移民脫貧和移民創(chuàng)業(yè)致富同時(shí)進(jìn)行，以移民脫貧激發(fā)創(chuàng)業(yè)致富積極性。同時(shí)，創(chuàng)業(yè)致富又帶動(dòng)移民脫貧步伐，移民脫貧與移民創(chuàng)業(yè)致富相輔相成，相互促進(jìn)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，共建移民美麗家園。

首先，外遷農(nóng)業(yè)安置移民。共24 287人被安置在溫州市的鹿城、龍灣、甌海、瑞安、永嘉、樂清、平陽、蒼南等8個(gè)縣，其中貧困移民705人，占總外遷農(nóng)業(yè)安置移民的2.9%。外遷農(nóng)業(yè)安置貧困移民改變了對原先土地高依賴程度的生產(chǎn)生活方式，擁有的耕地?cái)?shù)量銳減。為了增加這些貧困移民的收入，溫州政府從資金和技術(shù)方面支持這些安置移民種植高收入經(jīng)濟(jì)作物現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，還鼓勵(lì)安置移民家庭的勞動(dòng)力從事非農(nóng)生產(chǎn)，以農(nóng)促工，以工輔農(nóng)，綜合發(fā)展，整體推進(jìn)移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其次，庫區(qū)農(nóng)業(yè)安置移民。珊溪水利樞紐以土地安置在庫區(qū)的后靠移民有2 000人左右，其中貧困移民189人，貧困移民占總?cè)藬?shù)的9.45%左右。由于庫區(qū)多為山地，耕地田塊小且質(zhì)量差，溫州市政府考察了庫區(qū)環(huán)境后，鼓勵(lì)庫區(qū)移民種植經(jīng)濟(jì)作物（如茶葉），養(yǎng)殖漁業(yè)，開發(fā)果園（如泰順的獼猴桃、葡萄等）和農(nóng)家樂，修繕休閑旅游山莊（如平陽縣的淘氣山莊、文成縣的塘山村等），維護(hù)庫區(qū)原有生態(tài)的同時(shí)，因地制宜地增加庫區(qū)農(nóng)業(yè)移民的收入，可持續(xù)脫貧。

再次，非農(nóng)安置移民。珊溪水利樞紐工程非農(nóng)安置移民共9 801人，占安置移民總?cè)藬?shù)的25.9%，其中貧困移民354人，占總非農(nóng)安置移民的3.61%。非農(nóng)安置區(qū)的移民主要從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，溫州市移民部門調(diào)查和總結(jié)了他們在創(chuàng)業(yè)就業(yè)中的共性需求，多次舉辦技術(shù)培訓(xùn)和基礎(chǔ)教育活動(dòng)，引導(dǎo)移民村承接“一村一品”的特色來料加工產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)現(xiàn)代電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)。并且，政府部門還與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社合作，給移民小額創(chuàng)業(yè)貸款以資金支持，激起了移民微小型創(chuàng)業(yè)致富的高潮。

3.完善社會(huì)保障體制，設(shè)立移民脫貧“安全網(wǎng)”。社會(huì)保障體制的建設(shè)是民生建設(shè)中的重點(diǎn)，它對社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展有著重要的意義。《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》中提出，到2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立”，這是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)和主要任務(wù)之一。建立健全的社會(huì)保障體系對于貧困的移民的生活有著重要意義，溫州市對于貧困的移民專門設(shè)置救助保障項(xiàng)目，對貧困移民子女的教育進(jìn)行補(bǔ)助；對移民特困戶、五保戶和因重大災(zāi)害疾病而返貧的移民戶的生活困難進(jìn)行補(bǔ)助；集中安置的移民五保老人生活費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)由溫州市政府出；完善移民農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助。除此之外，溫州市水庫移民部門還設(shè)置溫馨行動(dòng)項(xiàng)目，通過每年500元的基本生活救助慰問金來保障困難移民的基本最低生活。最后，移民后期扶持工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位率先與移民結(jié)對掛鉤幫扶，同時(shí)引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位與困難移民和移民點(diǎn)進(jìn)行結(jié)對幫扶，營造全社會(huì)共同幫扶移民的良好氛圍。社會(huì)保障制度體系的建立從制度和實(shí)際行動(dòng)上保證了貧困移民的基本生活，讓他們在脫貧的道路上有堅(jiān)強(qiáng)后盾。

（三）珊溪水利樞紐移民后扶脫貧項(xiàng)目效果

1.貧困移民收入水平提高。通過扶貧直補(bǔ)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，2015年珊溪水利樞紐農(nóng)村移民人均純收入17 990元，占浙江省全省農(nóng)村居民人均可支配收入22 293元的80.7%。珊溪水利樞紐移民人均純收入低于貧困收入線以下為1 248人，較2010年的2 208人下降了43.4%，貧困移民的人均純收入跟農(nóng)村居民的收入的差距在逐漸縮小，來自第二、第三產(chǎn)業(yè)的收入比重也在增加。

2.貧困移民生產(chǎn)生活改善。通過扶貧項(xiàng)目和其他移民后期扶持項(xiàng)目，溫州市建成了一批移民新型社區(qū)，向“宜居、富美、和諧”的庫區(qū)邁進(jìn)。住房條件、飲水管網(wǎng)、電力設(shè)施、出行交通道路等生活基本基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療衛(wèi)生室、老年活動(dòng)室、社區(qū)文化活動(dòng)中心、移民學(xué)校以及宿舍、菜市場、超市、垃圾處理站、警務(wù)室等新興生活基礎(chǔ)設(shè)施，農(nóng)用機(jī)耕路、灌溉系統(tǒng)、生產(chǎn)道路等生產(chǎn)基本基礎(chǔ)設(shè)施都日漸完善，宜居的大環(huán)境大大方便了貧困移民的生活和生產(chǎn)。其次，不少貧困移民家庭都擁有一些耐用消費(fèi)品，如彩電、冰箱、空調(diào)、洗衣機(jī)、縫紉機(jī)、電動(dòng)車以及摩托車等。再次，貧困移民的恩格爾系數(shù)在下降，食品支出費(fèi)用占總體支出比重在下降，2015年珊溪水利樞紐移民的恩格爾系數(shù)為19.63%（數(shù)據(jù)來源于《溫州市珊溪水利樞紐工程移民后期扶持評估報(bào)告（2006—2015）》，河海大學(xué)，2016年1月18日），同比2010年下降9.8%。貧困移民在扶貧項(xiàng)目中收益，在教育支出、服裝支出、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)投入以及商業(yè)支出方面的比重在上升。從中可以看出，貧困移民的生活水平有了顯著的改善。

3.移民融入、移民社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。珊溪水利樞紐移民被分散安置遷入溫州市的10個(gè)縣、區(qū)、市，面臨融入新環(huán)境新社會(huì)生活過程的困境，移民原區(qū)與移民安置區(qū)的風(fēng)俗習(xí)慣、生產(chǎn)方式、生活水平以及資源分配等都有或多或少的不同，當(dāng)?shù)鼐用褚灿匈Y源被瓜分、利益舒適區(qū)被“侵占”的感覺。因此，移民融入問題以及移民社會(huì)穩(wěn)定問題受到溫州市水庫移民部門的關(guān)注。經(jīng)過政策扶持、政府引導(dǎo)以及時(shí)間“治愈”，移民慢慢對新環(huán)境適應(yīng)了，對安置區(qū)的接受度和認(rèn)同感增強(qiáng)，大大增強(qiáng)了移民社會(huì)穩(wěn)定，為移民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和美麗家園建設(shè)營造了一個(gè)穩(wěn)定和諧的環(huán)境基礎(chǔ)。

三、珊溪水利樞紐移民后扶貧工作的啟示

珊溪水利樞紐經(jīng)過了“十一五”“十二五”兩個(gè)五年的移民后期扶持建設(shè)，從沒有經(jīng)驗(yàn)和借鑒其他經(jīng)驗(yàn)到溫州市移民部門慢慢摸索出符合當(dāng)?shù)厮畮煲泼裆a(chǎn)生活發(fā)展的后期扶持項(xiàng)目和政策，理清了移民扶持工作的思路，明確了移民扶持工作的重點(diǎn)，取得了實(shí)效，走出了一條符合溫州移民實(shí)際和具有鮮明溫州特色的移民后期扶持的路子。

（一）精準(zhǔn)定位“辦實(shí)事”

溫州市針對珊溪水利樞紐水庫移民的后期扶持工作謹(jǐn)記為移民“辦實(shí)事”，利用好扶持工作的開展解決移民切身利益的問題，通過調(diào)查分析總結(jié)水庫移民最迫切、最現(xiàn)實(shí)、最直接的問題，大力推進(jìn)移民創(chuàng)業(yè)致富，以改善民生為著力點(diǎn)，把珊溪水利樞紐工程“移民十大扶持項(xiàng)目”和“移民新村建設(shè)計(jì)劃”與全市大中型水庫的“移民后期扶持規(guī)劃”“庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃”相結(jié)合，將全省理論目標(biāo)變成真正的實(shí)際發(fā)展。

（二）全力攻堅(jiān)“解難題”

馬克思唯物主義中的矛盾理論告訴我們，看待一個(gè)事物時(shí)既要看到主要矛盾也要看到次要矛盾，并且也看到矛盾的主要方面和次要方面。溫州市在開展珊溪水利樞紐移民后期扶持工作時(shí)，圍繞水庫移民中的遺留問題和現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的主要難題為重點(diǎn)，從組織領(lǐng)導(dǎo)、政策保障、工作機(jī)制等多個(gè)層面切入移民群眾中，全力攻堅(jiān)難題，使移民原生性問題得到穩(wěn)妥處置，移民安置區(qū)的介入性問題也能得到解決，實(shí)現(xiàn)全市移民工作“一無二降三提升”。

（三）發(fā)揮主導(dǎo)“健機(jī)制”

為了實(shí)現(xiàn)移民工程長效管理新格局，建立健全規(guī)范的移民后期扶持長效管理機(jī)制。移民由于歷史原因和現(xiàn)實(shí)原因，其情況比較復(fù)雜，移民工作政策性強(qiáng)，涉及面廣。溫州市各級(jí)政府堅(jiān)持“屬地管理”原則，承擔(dān)各自移民工作主體負(fù)責(zé)，相關(guān)部門各司其職，形成各級(jí)政府全面負(fù)責(zé)、相關(guān)部門密切配合、全社會(huì)共同參與的移民工作運(yùn)行機(jī)制。首先，建立移民后期扶持工作責(zé)任制，從市、縣政府到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村層層明確移民扶持工作職責(zé)管理范圍以及責(zé)任，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層落實(shí)移民后扶的長效管理格局。其次，建立移民管理工作目標(biāo)責(zé)任制，把移民工作列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的年度工作目標(biāo)考核內(nèi)容，移民的信訪工作和移民意見反饋監(jiān)督都列進(jìn)目標(biāo)考核內(nèi)容。最后，移民后期扶持工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位率先與移民結(jié)對掛鉤幫扶，同時(shí)引導(dǎo)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位與困難移民和移民點(diǎn)進(jìn)行結(jié)對幫扶，營造全社會(huì)共同幫扶移民的良好氛圍。

四、總結(jié)與展望

溫州市移民部門在珊溪水利樞紐移民安置區(qū)貧困移民的生活和生產(chǎn)恢復(fù)及發(fā)展問題上，走出了一條符合溫州經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境發(fā)展的移民脫貧致富路，利用十多年的時(shí)間慢慢實(shí)踐摸索，循序漸進(jìn)，遵循黨中央“搬得出，穩(wěn)得住，逐步來致富”政策，最終落實(shí)移民脫貧的決心和實(shí)現(xiàn)共建移民美麗家園的心愿。但由于法制化和城鎮(zhèn)化的建設(shè)要求，在移民脫貧這一塊不單單是經(jīng)濟(jì)上的脫貧，還需要思想上“脫貧”（向法治靠攏）和生活方式上“脫貧”，這是一個(gè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐上層建筑的過程，雖然進(jìn)程緩慢，但最終可以實(shí)現(xiàn)并能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。

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TV697.19

A

1673-291X（2017）36-0048-03

2017-04-21

徐輝香（1992-），女，江蘇南通人，碩士研究生，從事移民政治學(xué)研究。

[責(zé)任編輯 陳丹丹]