王 瑞

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

“治理”一詞在十九大報(bào)告中出現(xiàn)頻次較高，自十八三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的概念以來，我國社會治理取得驕人成績，十九大之后，以習(xí)近平總書記為核心的領(lǐng)導(dǎo)集體更注重國家治理體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與國家治理能力的提升。筆者認(rèn)為，國家治理的探究始于價(jià)值，終于實(shí)踐，國家治理價(jià)值與實(shí)踐的實(shí)現(xiàn)依賴于人的活動，基于這一背景，筆者嘗試以公共性為視角，力求明確公共政策的公共性是國家治理的價(jià)值依歸與價(jià)值旨趣所在。

一、國家治理現(xiàn)代化概念界定

（一）治理與國家的概念契合

恩格斯認(rèn)為國家是階級社會的產(chǎn)物，是不同階級利益博弈的結(jié)果，“這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量”［1］，韋伯強(qiáng)調(diào)國家“是指在某個特定的疆域內(nèi)，肯定自身對武力之正當(dāng)使用的壟斷權(quán)利的人類共同體”［2］，福山則主張“國家不能采取治理行動來消除制度不均衡和國家維持一種無效率的制度安排，這兩者都屬于政策失敗”［3］，不同時期的學(xué)者對國家的概念有著不同的看法，但其中國家的“統(tǒng)治”角色沒有改變。從現(xiàn)代視角來看，國家仍然保持“維持”與“兜底”工具的性質(zhì)，發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的作用，協(xié)調(diào)包括政府、市場以及社會在內(nèi)的多重角色。

現(xiàn)代漢語詞典對治理的解釋囊括統(tǒng)治與管理兩個方面，“統(tǒng)治”的使用語境一般是非民主社會制度中自上而下的權(quán)力強(qiáng)制流動過程，“管理”則出現(xiàn)在西方工業(yè)革命各類組織涌現(xiàn)時期，人們傾向用“管理”這種摒棄政治意味的規(guī)則進(jìn)行組織的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制以及創(chuàng)新活動。西方語境中的“治理”萌芽于公司治理，在政府放權(quán)的進(jìn)程中逐步擴(kuò)展適用范圍，演化為善治的理念。通過對“治理”一詞的起源梳理，明顯看出，不同于統(tǒng)治、管理、指揮、規(guī)劃等同義詞匯，治理是一種集體主義的行為，無論這種集體異質(zhì)性高與否，共同性作為黏合劑將個人有機(jī)結(jié)合成為群體。同時，這種集體一般有著共同的目標(biāo)，集體行動往往不是散兵游勇式，共同目標(biāo)的設(shè)定意味著治理的問題導(dǎo)向性。此外，多樣性也是治理的主要特征，具體的治理工具是多元化的，工具的選擇往往根據(jù)治理主體、治理情景以及治理目標(biāo)的不同進(jìn)行多元選擇。

治理語境中的“國家”不是狹義的國家治理主體概念，而是在政治與地理意義上對治理框架的限定。“全社會”則囊括經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化以及生態(tài)等領(lǐng)域，實(shí)質(zhì)上“治理”是政府治理、企業(yè)治理、社會自治以及三者共同治理的綜合?？傮w來看，國家治理是一個多元治理的動態(tài)過程，在國家治理的體系下，勢必要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。

（二）國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”［4］要實(shí)現(xiàn)我國國家治理的制度化、規(guī)范化以及程序化，一方面各子治理體系要得到完善，子治理體系上至高層次的黨與政府的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，下至基層的居民與村民自治組織，甚至可以擴(kuò)延到我國作為參與成員的各類區(qū)域性以及國際性組織。另一方面，各子治理體系還應(yīng)在整個國家治理體系中得到統(tǒng)一，治理是一種超越的、平等的以及開放的國家管理模式，公共選擇理論認(rèn)為市場失靈有其必然性，但政府失靈同樣不可避免，而且可能帶來比前者更為嚴(yán)重的危害。國家治理體系不存在對政府、市場與社會三個主體區(qū)別對待，在國家的整體框架內(nèi)既能夠發(fā)揮國家的資源調(diào)配與指令協(xié)調(diào)作用，又能夠利用市場的利益導(dǎo)向與社會的公眾取向，使得三個主要治理參與者互相配合，形成環(huán)環(huán)相扣又互相補(bǔ)充的統(tǒng)一治理體系。

“國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！保?］國家治理體系構(gòu)建治理的總體架構(gòu)，國家治理能力則使得體系發(fā)揮其中國特色功能，集中表現(xiàn)為治理體系的執(zhí)行力。與國家治理體系相對應(yīng)，國家治理能力是與公眾利益相關(guān)各方面公共治理能力的綜合，既包括傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)、政治與社會治理能力，還強(qiáng)調(diào)公共議程的設(shè)定、公共事務(wù)的處理以及公共政策的制定等公眾導(dǎo)向的治理能力，國家治理能力在傳統(tǒng)國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)之上，還更多地將軟實(shí)力作為考量對象，社會認(rèn)同、教育水平、人口素質(zhì)與公民社會逐漸囊括到治理能力的考核標(biāo)準(zhǔn)中。當(dāng)今世界以經(jīng)濟(jì)全球化與信息網(wǎng)絡(luò)化為支撐，治理模式從靜態(tài)轉(zhuǎn)為動態(tài)靈活，國家加強(qiáng)應(yīng)變能力建設(shè)，做好迎接各種類型與各類層次問題的準(zhǔn)備，治理能力與公共政策多元考量的結(jié)合受到重視。

簡言之，國家治理體系是國家治理理念、制度以及實(shí)施工具的綜合，國家治理能力則是國家制度體系的具體運(yùn)用實(shí)施過程。前者決定國家治理的基本屬性與前進(jìn)方向，后者則是實(shí)現(xiàn)、完善與補(bǔ)充治理制度的重要工具，沒有國家治理體系的指向，國家治理能力不可能發(fā)揮其應(yīng)有作用。同樣，國家治理能力作為國家治理體系的有機(jī)融合部分，失去治理能力這一推動力，國家治理體系的建設(shè)也必然會停滯不前。我國的國家治理是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)結(jié)合，“必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力”［5］。

二、國家治理現(xiàn)代化的公共性訴求

（一）公共性的阻滯與疏浚

公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，韋伯提出“我們這個時代的宿命，便是一切終極而最崇高的價(jià)值，已自社會生活隱沒，或者遁入神秘生活的一個超越世界，或者流于個人之間直接關(guān)系上的一種博愛?！保?］其所處的時代價(jià)值觀念已發(fā)生多元化變革和社會結(jié)構(gòu)分裂。而后西方文化系統(tǒng)經(jīng)過與封建理論的殊死搏斗，價(jià)值觀念得到進(jìn)一步解放，政治與宗教分離是當(dāng)時公共性的主旋律，為今后異彩紛呈的價(jià)值觀體系埋下伏筆。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人的生活范圍逐漸擴(kuò)大，不同國家之間的經(jīng)濟(jì)、政治與社會交往頻繁，以往區(qū)域局限的藩籬被打破。在馬克思主義學(xué)說中，人的發(fā)展歷程分為人的依賴關(guān)系、物的依賴關(guān)系以及人的自由發(fā)展三個階段，只有在最后一個階段，人才能稱為是自由的人，所有的行為才是自愿自覺自主的，這樣的公共性才逐漸超脫其概念誕生以來的國家界限，實(shí)現(xiàn)跨越式的進(jìn)步。

然而在管理理論的發(fā)展過程中，新公共管理理論混淆私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域，淡化了公共性的含義。首先，重塑政府沿用的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的私營部門模式，而公共政策的主體是公共部門，處理的是公共事務(wù)，受眾是公眾，目的是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，每一個步驟都與公共性密切相關(guān)，私營部門的加入使得這一特性蕩然無存，僅僅剩下“政策”。再者，用經(jīng)濟(jì)學(xué)眼光看待政策問題，導(dǎo)致成為最高目標(biāo)的是效率而非公共政策的核心目的——民主。行為主義引入大量技術(shù)性工具，對價(jià)值、民主、善的學(xué)科追求讓位與統(tǒng)計(jì)、量化等所謂科學(xué)手段。最后，新公共管理拋棄傳統(tǒng)行政管理的政治行政二分法，后者一手建立起來的文官制度遭到破壞，公務(wù)人員的中立狀態(tài)被打破，行政歸于政治，類似“分贓制”的不健全政策體制重現(xiàn)，政策參與者很有可能受到經(jīng)濟(jì)主義理念的影響，從而拋棄自己的價(jià)值觀念。

通過長期以來對新公共管理理論的反思，學(xué)界認(rèn)為管理學(xué)不應(yīng)忽視人性這一重要因素，尤其是在公共政策的制定過程中，公務(wù)人員的善與惡甚至能夠影響到政策的執(zhí)行效果，新公共管理的企業(yè)家精神已不再是管理學(xué)界的主流，而新公共服務(wù)理論對管理學(xué)傳統(tǒng)的回歸在于對人性的考量，對公民性的再次重視，試圖將公民性重塑為管理學(xué)科的精髓。新公共服務(wù)時期的政府是復(fù)合型政府，這樣的政府能夠在公共政策從制定到實(shí)施的每個階段都發(fā)揮其應(yīng)有作用。相對于傳統(tǒng)公共管理時期的全能型政府，新公共服務(wù)時期的有限政府有著更好的合理性與合法性基礎(chǔ)，政府的權(quán)力受到來自政府內(nèi)部、人民與社會各個組織的監(jiān)督，政策的整個運(yùn)行過程也在法律監(jiān)控之下。政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求政府職責(zé)要厘清，新公共管理時期以來政府與市場糾纏不清的關(guān)系使得政府處境不明朗，實(shí)際上政府在權(quán)力轉(zhuǎn)移的同時職能也在弱化，新公共服務(wù)中的政府需要從企業(yè)模式中超脫出來，成為實(shí)際管理者，宏觀把控全局而非拘泥于微觀利益。

從新公共管理的“購買服務(wù)”到新公共服務(wù)的“參與式民主”，公共性從公共領(lǐng)域擴(kuò)散到私人領(lǐng)域，權(quán)力分散是社會關(guān)系嬗變的必然結(jié)果，但將公共權(quán)力與市場共享，是政府責(zé)任逃避的體現(xiàn)，私人部門的逐利趨向會得公共性阻滯，單向的購買服務(wù)是政府責(zé)任缺失與市場利益導(dǎo)向的不期結(jié)合。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)多元合作，政府、市場、社會都是多元治理的主體，多元利益導(dǎo)向、主體平等與政府引導(dǎo)復(fù)興了公共性，不同于新公共管理的管理主義傾向，公共服務(wù)階段通過理性協(xié)商解決實(shí)際問題成為主流。

（二）國家治理現(xiàn)代化的價(jià)值維度與公共性回歸

管理理論在經(jīng)歷了從政治行政二分法到新公共管理理論再到新公共服務(wù)理論過程之后，學(xué)界逐漸將視線轉(zhuǎn)移到公眾上來。顯然，治理理論的發(fā)展過程是一個向公共性靠攏的過程，也是一個向人類元價(jià)值、元訴求回歸的過程。改革開放以來，我國以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，國家治理現(xiàn)代化要求政府、市場與社會的多元主體發(fā)揮效用，政府的問題回應(yīng)度、公眾的訴求反映度以及市場的調(diào)適度都有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，政府發(fā)揮兜底性作用，一方面對經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，另一方面適度放權(quán)，使得市場與公眾的動能得到最大限度的發(fā)揮，公共性的導(dǎo)向必然使得公共利益最大化。何增科認(rèn)為“衡量國家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)包括這樣四個方面，民主化、法治化、文明化、科學(xué)化”［7］，其中民主化是衡量的主要標(biāo)準(zhǔn)，我國是人民民主專政的國家，治理的目標(biāo)由人民設(shè)定，治理的過程受人民監(jiān)督，治理的結(jié)果對人民負(fù)責(zé)。人民是治理的主體，發(fā)揮好人民代表大會的作用至關(guān)重要。國家治理協(xié)調(diào)多元主體，體現(xiàn)多元價(jià)值，在利益的協(xié)調(diào)整合過程中，治理主體對公共利益的考量正是對公共性的最好回應(yīng)。

服務(wù)型政府是公共政策的本質(zhì)體現(xiàn)，同樣也是國家治理現(xiàn)代化的主要內(nèi)容之一。西方學(xué)者反思實(shí)證主義對公共性阻礙的同時，逐漸對后實(shí)證主義開展研究，其中最為突出的就是參與式?jīng)Q策，民主要求公眾參與到政府政策制定中來，這是責(zé)任制政府的本義。公共政策為了適應(yīng)多元化的社會發(fā)展，需要大量準(zhǔn)確信息，而公民參與可以為公共政策提供更好的信息支持，提高公共政策的科學(xué)性。此外，公民的參與式?jīng)Q策可以很好地排除決策過程中一些私人的成分，西方學(xué)者認(rèn)為“政府官員與任何其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，他們一樣會犯錯誤。”［8］政府的角色從控制者轉(zhuǎn)向服務(wù)者，維護(hù)與分配公共利益是現(xiàn)代政府理應(yīng)兌現(xiàn)的承諾，政府作為行政主體，與公民的關(guān)系也從命令與服從轉(zhuǎn)換成服務(wù)與接受服務(wù)。公民參與使得公共政策的民主性提高，可以及時給政府反饋?zhàn)陨硇枨笠约罢┱Ч?，政府的政策制定方式、手段以及技巧也會在參與過程中得到提高與改善。

李春成將公民的公共政策參與描述為分析政策的行為，認(rèn)為“政策分析人員需要把分析員、公民和決策者的角色集于一身?！保?］公共政策民主性要求傾聽不同的聲音，后行為主義的理論概念認(rèn)為政策分析者通過對社會中不同聲音的表達(dá)，“任何一個有效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織都需要良好的自上而下以及自下而上的溝通”［10］，公民的公共政策參與就是一種自下而上的溝通機(jī)制，相對于政策制定者而言，基層的公民能夠更為直接地接觸到社會問題，對社會事務(wù)更為敏感，公共政策的決策與執(zhí)行要達(dá)到理想目標(biāo)，不是要公民服從政策，而是要其參與政策制定，從而提高公民對現(xiàn)有的政策體制的認(rèn)同。同時，公民參與還能夠疏暢政策效果反饋機(jī)制，對于公共政策這門龐雜的綜合性學(xué)科而言，監(jiān)督缺失必然使得公共政策出現(xiàn)偏差。

三、國家治理現(xiàn)代化的公共政策視角

（一）政策主體視角

國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)政府、市場與社會的三位一體，政府、市場與社會的協(xié)同關(guān)聯(lián)上承執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的頂層制度設(shè)計(jì)，下啟經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及生態(tài)等各方面的基礎(chǔ)建設(shè)。一方面政府體系運(yùn)用權(quán)力，市場機(jī)制強(qiáng)調(diào)價(jià)值，社會系統(tǒng)則著眼于自愿與公平，都為頂層設(shè)計(jì)的下行做出貢獻(xiàn)；另一方面，這些主題或多或少都與社會各領(lǐng)域發(fā)生交集，治理制度的完善與否、規(guī)范與否、有效與否都與這些社會主體有著千絲萬縷的關(guān)系?！罢h是治理國家不可缺少的工具”［11］，中國共產(chǎn)黨是中國國家制度的開創(chuàng)者，同時也是國家治理體系的建設(shè)者，我國的國體是人民民主專政，現(xiàn)已建立人民代表大會制度、民族區(qū)域自治制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度等，這些基本政治制度構(gòu)成了我國國家治理體系的基本框架。西方政壇是多黨制博弈以及利益攫取之地，政黨的輪替不僅帶來政治的不穩(wěn)定性，而且西方政黨的短視預(yù)期還必然會使得執(zhí)政黨做出大量利己而非利民的政策安排。從橫向與縱向來看，中國共產(chǎn)黨有著得天獨(dú)厚的執(zhí)政優(yōu)勢，我國國家治理現(xiàn)代化要求進(jìn)一步改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，鼓勵多元治理，搭建治理平臺，鞏固治理成果，承擔(dān)國家治理各主體利益的協(xié)調(diào)者角色。

（二）政策工具視角

政策工具可分為管制性工具、經(jīng)濟(jì)性工具、信息性工具、社會性工具四類，其中，管制性工具依賴政府強(qiáng)制力，經(jīng)濟(jì)性工具傾向市場力量的發(fā)揮，信息性工具與政府搜集、發(fā)布以及信息獲取有關(guān)，社會性工具則來自于家庭與社會力量。復(fù)雜的政策環(huán)境決定政策工具的多樣性，國家治理的制度體系中管制性工具應(yīng)用較少，經(jīng)濟(jì)性與社會性的工具在國家治理過程中得到廣泛應(yīng)用。此外，公共政策工具仍然脫離不了公共性，政府作為公共事務(wù)的兜底者，必定要有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，發(fā)揮管制性工具獨(dú)有而其他類型工具不具備的制度安排與執(zhí)行功能，主動承擔(dān)政府職責(zé)。值得注意的是，法律這一政策工具在國家治理的框架中受到足夠重視，依法治國是我國國家治理體系的核心與基礎(chǔ)，傳統(tǒng)國家治理依靠克里斯馬型權(quán)力，法治是現(xiàn)代國家治理的應(yīng)有之義，明確多元主體的權(quán)力，劃定主體的權(quán)力范圍，規(guī)定主體之間的行為準(zhǔn)則。法治是國家治理的重要手段，“法律恰正是全沒有感情的”［13］，排除情欲成分，秉承公平理念是國家治理的內(nèi)在要求，同時法治也是國家治理的目標(biāo)，法治保證人權(quán)，抑制貪欲，均衡利益，不僅是對國家治理方向的指導(dǎo)，同時發(fā)揮法律的強(qiáng)制性作用，規(guī)范國家治理體系，推動國家治理能力的提升。

（三）政策環(huán)境視角

國家治理帶來的政策環(huán)境變化是全方位的，包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境等，以當(dāng)下盛行的“互聯(lián)網(wǎng)+”為例，“互聯(lián)網(wǎng)+”隨著國家治理體系的大環(huán)境應(yīng)運(yùn)而生，是政府、市場與社會的附帶因素共同構(gòu)成治理體系下政策的環(huán)境。傳統(tǒng)意義上的社會交往局限于手機(jī)電話、手機(jī)短信及電子郵件等，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的出現(xiàn)將社會交往虛擬化和擴(kuò)大化，各類電子論壇以及微博、微信都是交流、分享和傳播信息的平臺，輿論的傳播從傳統(tǒng)的點(diǎn)對點(diǎn)轉(zhuǎn)換為互聯(lián)網(wǎng)的信息爆炸模式。市場的概念也被重新建構(gòu)，阿里巴巴為全國乃至全世界的中小商業(yè)從業(yè)者搭建銷售平臺，微商、眾籌等新興互聯(lián)網(wǎng)銷售方式也為人們的購物生活提供便利，最近發(fā)展得如火如荼的共享單車同樣也植根于移動互聯(lián)技術(shù)，互聯(lián)網(wǎng)與云技術(shù)的應(yīng)用使得市場透明化與競爭化加劇。此外，政府利用互聯(lián)網(wǎng)開展新的治理模式是國家治理的必然要求，其成效也有目共睹，例如“共青團(tuán)中央”與“江寧公安在線”等政務(wù)機(jī)構(gòu)均是微博大V，不同于以往單向政策傳遞方式，微博是網(wǎng)民與政策制定與執(zhí)行部門交流互動的平臺，這種雙向溝通模式受到廣大網(wǎng)民青睞。值得注意的是，互聯(lián)網(wǎng)逐漸成為解決社會問題的平臺，近年來例如“麗江打人事件”以及“聊城辱母殺人案”均通過網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)酵，顯然正規(guī)渠道的意見反饋沒有得到足夠的重視與滿意的回應(yīng)，才使得微博成為一種民間默認(rèn)的輿情宣泄與問題解決渠道，國家治理在適應(yīng)政策環(huán)境變化的同時，還需各政策主體對自身地位的審視，確保政策全過程的透明性與可見度。

（四）政策范式視角

托馬斯·庫恩最早提出范式概念，在其所著《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中進(jìn)行過系統(tǒng)闡述，“它們的成就空前地吸引一批堅(jiān)定的擁護(hù)者，使他們脫離科學(xué)活動的其他競爭模式。同時，這些成就又足以無限制地為重新組成的一批實(shí)踐者留下有待解決的種種問題?！保?3］庫恩認(rèn)為范式需要有堅(jiān)定的擁護(hù)者，這些擁護(hù)者不再追隨其他的模式，他們形成一個密閉的并有著獨(dú)有運(yùn)行體系的小團(tuán)體，并將這些團(tuán)體內(nèi)部共同承認(rèn)的模式應(yīng)用到之后所有的研究過程中去?？梢姡妒绞菫樽冯S者留下問題以便其證實(shí)或者證偽，建立一個科學(xué)共同體，這個共同體內(nèi)的研究者有著共同的目標(biāo)、共同的信仰以及共同的研究方式，范式能夠提供統(tǒng)一的研究標(biāo)準(zhǔn)與模型?？茖W(xué)革命實(shí)質(zhì)上是范式的轉(zhuǎn)化，新舊范式之間的競爭雖然沒有明顯的評判標(biāo)準(zhǔn)，但科學(xué)的發(fā)展方面是曲折而前進(jìn)的，新的范式會在科學(xué)革命的進(jìn)程中不斷涌現(xiàn)。

公共政策一直在政治學(xué)與管理學(xué)取向的糾結(jié)中搖擺，鄧恩以政策問題為衡量標(biāo)準(zhǔn)將其分為傳統(tǒng)范式與當(dāng)代范式，前者將政策問題視為客觀狀態(tài)，后者則認(rèn)為政策問題是主客觀的結(jié)合。實(shí)證主義追求價(jià)值中立，推崇自然科學(xué)研究范式，后實(shí)證主義則認(rèn)為前者過分追求價(jià)值不符合公共政策的本質(zhì)，主張對制度的再度重視，要求從宏觀視角看待政策問題。公共政策的實(shí)質(zhì)并非行為主義中單純的科學(xué)技術(shù)手段，政治性與社會性是該學(xué)科在誕生時就具備的固有屬性。這并不是否認(rèn)科學(xué)主義、理性主義與行為主義在公共政策中的作用，而是對公共政策本義的回歸，對其內(nèi)在本質(zhì)的關(guān)注。德利翁認(rèn)為“政策過程的更大參與對于政策科學(xué)實(shí)現(xiàn)拉斯韋爾式的民主政策目標(biāo)是必需的”［14］，民主概念的加入是拉斯韋爾創(chuàng)建公共政策學(xué)科的最初設(shè)定，與行為主義以來長期對科學(xué)研究路徑重視相比，公共政策應(yīng)當(dāng)對民主傳統(tǒng)回歸。公共政策的核心是公共性與民主性，目的是實(shí)現(xiàn)公民的“善”，公共政策的科學(xué)化與民主化歸根到底還是求真與求善的探討，這樣的探討伴隨著公共政策學(xué)科發(fā)展的整個歷程。顯然，公共政策的最終目的是對“善”的追求，“真”只是“求善”的手段、工具與方法，兩者之間并不存在沖突，而是手段與目的的關(guān)系。這里的“善”不是個人的“善”，也不是簡單的個人“善”的堆疊，而是集體的“公共善”，公共政策作為多元學(xué)科的結(jié)合體，追求自由、公平、平等與效率等多元價(jià)值，最終還應(yīng)當(dāng)回歸“民主”的主題中來，正如亞里士多德所言，“最終、最為完善的目的，是最值得追求的目的。這種目的就是幸福，它是完善的和自足的，是所有活動的目的”［15］?！吧啤笔枪竦钠毡樾枰?，包括公共政策在內(nèi)的社會科學(xué)必然要為符合公眾的需要而做出努力，最大限度上滿足公眾在物質(zhì)以及精神方面的需求，公共政策民主回歸是該學(xué)科發(fā)展的必然結(jié)果，也是國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

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