劉可文，肖 琛

（1.浙江工商大學 旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學院，浙江 杭州 310018；2.浙江省經(jīng)濟信息中心，浙江 杭州 310006）

新世紀以來，我國區(qū)域政策進入全面協(xié)調(diào)發(fā)展階段。在宏觀層面，繼續(xù)實施西部、東北、中部、東部四大板塊協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，并推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設和“一帶一路”倡議；在地區(qū)層面，近年來國家批復了大量以協(xié)調(diào)發(fā)展為導向的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃［1］，推出了綜合配套改革試驗區(qū)、國家新區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)等新型特殊經(jīng)濟政策區(qū)域。這些區(qū)域政策的實施，不僅體現(xiàn)為國家—區(qū)域治理的尺度重構(gòu)［2］，也說明我國在區(qū)域政策的制定方式、工具選擇、實施途徑方面逐漸趨于多元化。

從政策制定角度看，我國國家區(qū)域政策可分為自上而下型、自下而上型和介于兩者之間的混合協(xié)商型。自上而下型政策制定是國家精英集團將自身的價值觀念和興趣喜好轉(zhuǎn)化為公共政策的過程［3］。鑒于中央集權(quán)的體制，自上而下的區(qū)域政策在我國占據(jù)著重要地位，如西部大開發(fā)、長江經(jīng)濟帶等體現(xiàn)國家意志的宏觀戰(zhàn)略決策。我國自下而上的區(qū)域政策有別于西方由公眾和選民推動的政策制定［4］，主要是指先由地方政府制定推動，而后獲得中央政府認可并上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域政策，如江蘇沿海發(fā)展規(guī)劃、浙江海洋經(jīng)濟示范區(qū)規(guī)劃等地方區(qū)域規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略，也包括地區(qū)申報批復的國家級新區(qū)、自貿(mào)區(qū)等政策，隨著地方利益的不斷強化，這類政策成為區(qū)域增強政策優(yōu)勢的主要方式?；旌蠀f(xié)商型區(qū)域政策處于中間地帶，體現(xiàn)為中央政府、地方政府、社會集團、民眾、學者等主體的廣泛參與和協(xié)商，一般來說可分為兩類，一類是中央政府發(fā)起，地方政府、團體、民眾廣泛參與的政策制定，另一類則反之，前者如長三角區(qū)域規(guī)劃、京津冀區(qū)域規(guī)劃等，后者在我國還較少見。

研究區(qū)域政策制定過程，對推動區(qū)域政策的科學制定，確保區(qū)域政策有效實施，預測區(qū)域政策效應均有著重要的意義。國外關于政策制定的研究已形成了多種成熟分析框架，如制度理性選擇框架［5］、多源流框架［6］、倡議聯(lián)盟框架［7］等，國外研究集中于在全球化、區(qū)域一體化的背景下提出區(qū)域政策導向與框架，代表性的如Philip McCann等從全球化、制度變革、經(jīng)濟地理學、發(fā)展經(jīng)濟學新思想等角度，闡述了歐盟凝聚政策改革與重構(gòu)的原因、邏輯與效果［8］。Roberto Camagni等提出精明創(chuàng)新導向下的歐盟區(qū)域政策制定的改進［9］。國內(nèi)對區(qū)域政策的研究集中在理論基礎［10］、政策效應評價［11］、國外政策借鑒等方面，對于區(qū)域政策制定的相關研究散見于對區(qū)域規(guī)劃方案編制的分析，尚未形成系統(tǒng)性的研究范式。

一、我國國家區(qū)域政策制定的分析方法

（一）區(qū)域政策制定的多源流模型

借鑒美國著名公共政策學者約翰·W·金登的多源流模型，區(qū)域政策的制定是影響議程設定的問題流和政治流與影響政策方案的政策流，三股源流合一時，在“政策窗口”開啟下，區(qū)域政策得以制定并產(chǎn)生溢出效應。

問題流指政策制定者將某種區(qū)域狀態(tài)界定為需要解決的問題，一般包括：①區(qū)域特有的典型問題，如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、海洋經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展、老工業(yè)基地振興等，這類區(qū)域問題因具有應用推廣價值而受到政策制定者的青睞；②區(qū)域間對比，如地區(qū)發(fā)展不平衡，地區(qū)差距拉大等；③區(qū)域關系問題，如區(qū)域間惡性競爭，區(qū)域一體化推進緩慢等；④重大區(qū)域危機，如資源型城市面臨枯竭，區(qū)域外向型經(jīng)濟遭受金融危機沖擊、區(qū)域競爭力弱化等。政治流是政策制定中各方政治力量的博弈與均衡。在我國，新一屆中央或地方政府的區(qū)域發(fā)展理念占據(jù)重要地位，地區(qū)居民情緒和公眾輿論、由各類工商業(yè)群體、非政府組織（NGO）構(gòu)成的地區(qū)利益團體產(chǎn)生的影響較小。政策流包括政策方案的制定和選擇，也包括了政策方案經(jīng)過反復修改而被各方接受的“軟化”過程。當三股源流匯合并遇到固定的政策制定及修改時間點或合適的機遇與事件——“政策窗口”時，區(qū)域政策將出臺，并產(chǎn)生地區(qū)配套政策、類似區(qū)域政策出臺、同一地區(qū)連續(xù)的區(qū)域政策出臺等溢出效應。

在我國，政府通常被認為是區(qū)域公共利益的代表，并具備理性選擇能力，因而我國區(qū)域政策制定過程呈現(xiàn)出理性行為特征（見圖1）：首先在政治流和政策窗口等因素的影響下，區(qū)域問題被政策決策者的重視，形成問題流；其次，能夠解決區(qū)域問題的政策方案被一一列出并進行比較；最后，決策者在備選方案中選擇或?qū)Ψ桨高M行修改，以便出臺最大限度實現(xiàn)預定目標或價值的區(qū)域政策。

圖1 我國區(qū)域政策制定的“理性多源流”模型

（二）政策共同體分析

由政府內(nèi)部的各個部門、領導官員、官方智囊和咨詢機構(gòu)，以及政府外部的學者及研究機構(gòu)、NGO、工商業(yè)團體、普通公眾、媒體等構(gòu)成了政策制定中相互影響和制約的政策共同體，政策共同體關注同一區(qū)域問題，并提出政策方案和建議，進而影響區(qū)域政策的走向和出臺。各主體在區(qū)域政策制定中的作用如表1所示。依據(jù)代表的利益和權(quán)力差異，可將政府部門分為中央政府和地方政府，在現(xiàn)行干部管理制度下，各級領導尤其是中央領導在區(qū)域政策制定中的作用不容忽視?？傮w上政府內(nèi)部各主體間聯(lián)系緊密，起著主導作用，政府外部各主體間聯(lián)系松散，對政策制定的影響較小。

表1 我國區(qū)域政策共同體中各主體的作用

二、區(qū)域政策制定過程分析

（一）自上而下的區(qū)域政策制定

自上而下的區(qū)域政策制定具有濃厚的精英治理和理性決策特點，政策制定過程及影響因素高度集中于政府內(nèi)部。以2000年制定的西部大開發(fā)政策為例［12］。東中西三大地帶發(fā)展差異問題由來已久，改革開放后差距進一步拉大，而這一問題在上世紀末才進入中央政策制定視野，背后有政治流和政策窗口等因素影響。從政治流因素看，一是當時中央政府區(qū)域發(fā)展理念正處于從不均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)換期，東西差距問題容易凸顯，二是國家領導人的重視與推動，時任最高領導人江澤民同志基于對鄧小平逐步實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略思想的繼承及1995年在陜甘兩省旱災考察后的震動，多次提及支持西部地區(qū)發(fā)展，縮小發(fā)展差距，于1999年兩會黨員負責人會議上正式提出“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略思想。三是民眾輿情和學界對區(qū)域發(fā)展差異的大量研究，促成了縮小發(fā)展差距的共識。從政策窗口看，一是占據(jù)主導地位的固定的政策制定與修改時間節(jié)點，如兩會、“黨代會”、五年規(guī)劃制定等，當時處于“三步走”戰(zhàn)略中第二步小康目標達成后，向第三步中等發(fā)達國家水平邁進的時期，也是“十五”計劃制定前期，二是不確定的外部因素影響或事件，當時受亞洲金融危機、西部邊疆的國家安全問題、民族團結(jié)問題等因素影響。

自上而下區(qū)域政策方案多由中央政府機構(gòu)和官方智囊提出，并根據(jù)中央領導、部門、地方、專家各方意見進行多次修改成為最終方案。1995年中央財經(jīng)領導小組曾就東西部經(jīng)濟差距問題進行調(diào)查研究，1999年3月兩會黨員負責人會議上提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略后，5月國家計委（國家發(fā)改委前身）根據(jù)研究并綜合專家、部門和西部地區(qū)意見形成了可行性建議，6月國家計委開始研究實施方案，于10月初形成初步設想，而后在西寧召開西部各地區(qū)副省級領導和計委主任座談會，對西部大開發(fā)思路、目標、重點任務、政策措施進行討論，修改。同年11-12月，在國務院總理辦公會議、中央政治局常委會、中央政治局會議上，計委進行方案匯報，中央領導進行充分討論并提出指導性意見，后經(jīng)過多次修改，2000年1月該初步設想通過中央審批，成為指導西部大開發(fā)的綱領性文件。

（二）自下而上的區(qū)域政策制定

我國改革開放具有漸進性、試點性特點，地方政府較為成功的政策上升為國家政策已屢見不鮮。自下而上區(qū)域政策制定，除政府下級與上級的行政交流外，還需要積極引導決策者對問題流的關注以及對政策窗口的準確把握。以《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》上升為國家戰(zhàn)略為例［13］，其政策方案制定與自上而下的政策制定方法類似，仍以政府及官方智囊為主體完成，但中央政府及其智囊機構(gòu)與地方政府及其智囊機構(gòu)間的上下級互動交流構(gòu)成了政策制定的主線，其交流方式有中央到地方調(diào)研、地方向中央?yún)R報、政府內(nèi)部公文的呈報與下發(fā)等形式。浙江省較早開始重視海洋經(jīng)濟發(fā)展，2005年將建設海洋經(jīng)濟強省作為區(qū)域戰(zhàn)略實施，2009年浙江省發(fā)改委委托省發(fā)展規(guī)劃研究院編制《浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》，經(jīng)過與省部門、沿?？h市的銜接、專家咨詢論證，2010年8月將送審稿報國家發(fā)改委，期間省部門也多次向國家發(fā)改委和中央領導匯報海洋經(jīng)濟發(fā)展情況，11月由國家發(fā)改委牽頭，國家相關部委參與，對浙江進行實地調(diào)研，隨后在北京主持兩次20多個部委參加的征求意見會，重點對送審稿的機制體制創(chuàng)新和相關政策配套進行討論，12月國家發(fā)改委向國務院上報報批稿，2011年2月獲國務院正式批復。

為引導決策層對問題流的關注，不單是區(qū)域問題的獨特性與典型性，政策共同體也發(fā)揮著顯著影響，政府內(nèi)部主體表現(xiàn)為上述的上下級行政互動，政府外部主體的活動，如專家學者活動、公眾參與［14］、媒體報道等也發(fā)揮了較大作用。如2010年4月，60位院士對浙江海洋經(jīng)濟進行考察，將完成的《浙江省沿海及海島綜合開發(fā)戰(zhàn)略研究》報告上報國務院有關部門［15］。同年9月在寧波舉辦了中國海洋論壇，各界政要、學者、企業(yè)家均有參與［16］，10月浙江省發(fā)展規(guī)劃院組織了“海島開發(fā)開放：浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展新亮點——2010 專家報告會”［17］，這些活動多個重要媒體均進行了報道。

自下而上的區(qū)域政策窗口是在政治流的形成與變化中出現(xiàn)的，具有一定的不確定性。一是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展仍是“十二五”期間國家區(qū)域發(fā)展的核心理念，浙江海洋經(jīng)濟示范區(qū)規(guī)劃編制已列為國家發(fā)改委地區(qū)司的重點任務［18］；二是2008-2010年，受全球金融危機沖擊，國家批復了30多項地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，同處長三角的上海、江蘇已獲得區(qū)域政策支持，同為經(jīng)濟大省浙江省還未獲批復，無論從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展還是從地區(qū)政治均衡角度看，浙江國家級地區(qū)戰(zhàn)略獲批的概率較大；三是2010年4月，國務院已將山東、浙江、廣東三省列為海洋經(jīng)濟發(fā)展試點，5月長三角區(qū)域規(guī)劃獲批，而將海洋經(jīng)濟示范區(qū)規(guī)劃列為國家戰(zhàn)略是推進這些試點和規(guī)劃工作的迫切需要。

（三）混合協(xié)商型區(qū)域政策的制定

較于前兩者，混合協(xié)商型區(qū)域政策的問題流一直為政策共同體各界廣泛關注，因而較易獲得政策決策者的關注，其制定重點在于開放式的政策方案制定和以各方利益協(xié)調(diào)為主線的政治流形成過程。以中央發(fā)起，政策共同體共同參與的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》為例，受行政壁壘及地區(qū)利益的影響，區(qū)域協(xié)調(diào)問題一直困擾著長三角地區(qū)發(fā)展。火熱的港口、機場等重大基礎設施布局之爭，激烈的招商競爭及地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)問題，引發(fā)了各級政府、學者、企業(yè)家、大眾及媒體的廣泛關注，再加上上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室協(xié)調(diào)作用的失效和長三角城市經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的弱勢，2003年國家發(fā)改委已考慮編制長三角區(qū)域規(guī)劃［19］。

混合協(xié)商型區(qū)域政策方案制定具有開放協(xié)作的特征，充分調(diào)動了政策共同體的各方力量。2004年11月長三角規(guī)劃編制正式啟動，隨后成立規(guī)劃領導小組，下設綜合研究組、專題研究組和地方研究組［20］：綜合組由若干較深研究資歷的專家學者組成，以中科院南京地理與湖泊研究所作為領導單位，還包括華東師大、上海城市化發(fā)展研究中心、浙大等大學和地方研究機構(gòu)的專家［21］，主要負責對研究大綱、重點領域、研究成果等進行咨詢、論證，整合地方與部門規(guī)劃并匯編最終規(guī)劃文件；專題組由國家發(fā)改委相關司局組成，研究各專題規(guī)劃方案；地區(qū)組由省市發(fā)改委和其他院校組成，負責協(xié)助綜合組研究本省市的目標、定位、需跨省市協(xié)調(diào)的重大問題，并提供基礎數(shù)據(jù)和情況［4］。此外，規(guī)劃方案還在國家發(fā)改委網(wǎng)站上公開征求網(wǎng)民意見，從2006年4-6月底，發(fā)改委選擇了部分公眾意見在網(wǎng)站刊出，相關意見和建議將由業(yè)務處整理，并在規(guī)劃編制中予以吸收借鑒［22］。2006年11月規(guī)劃送審稿已基本完成并簽發(fā)征求省市意見。

以各方利益協(xié)調(diào)與均衡為主線的政治流形成，是混合協(xié)商型區(qū)域政策出臺的難點，這一過程也是政策不斷“軟化”以達到各方均能接受的過程。在我國，政府內(nèi)部政策共同體成員具有主導作用，因而這一利益協(xié)調(diào)過程主要體現(xiàn)為政府內(nèi)部利益沖突的協(xié)調(diào)，包括了部委之間對規(guī)劃空間的爭奪［23］、地方利益協(xié)調(diào)、中央與地方利益協(xié)調(diào)等。

在以發(fā)改委牽頭的長三角區(qū)域規(guī)劃編制同時，由建設部牽頭的長三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃也在進行，雖是專項規(guī)劃，但也考慮了產(chǎn)業(yè)布局、城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)互補等多方因素，已具有區(qū)域規(guī)劃的特征，其規(guī)劃范圍與發(fā)改委規(guī)劃范圍存在差別，增加了安徽省部分城市［24］，而發(fā)改委版本由于得到中央支持并最終勝出。

地方政府間利益協(xié)調(diào)難度最大，這也是長三角區(qū)域規(guī)劃出臺緩慢的主要原因。一是對規(guī)劃范圍的協(xié)調(diào)，最初規(guī)劃范圍為15個城市，并不包括新加入長三角經(jīng)濟協(xié)調(diào)會的臺州［25］，隨后將臺州納入，雖然蘇浙兩省其他城市和安徽省部分城市均強烈希望加入此規(guī)劃，但最后規(guī)劃范圍定為蘇浙滬兩省一市。其原因是，一方面，長三角區(qū)域規(guī)劃實施無法脫離省級政府協(xié)調(diào)；另一方面，蘇浙皖其他城市的加入勢必會削弱16城市政策相對優(yōu)勢，在各方協(xié)商下形成了最終范圍。二是對城市功能定位、產(chǎn)業(yè)布局等與地方利益密切相關的規(guī)劃內(nèi)容協(xié)調(diào)［26］。區(qū)域政策一旦發(fā)布將上升為區(qū)域共同意志，且修訂成本很高，為避免陷于被動地位，影響到地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的實績，地方政府均希望把本地的發(fā)展戰(zhàn)略和重點項目融入規(guī)劃，拔高自身城市定位和制定有利的產(chǎn)業(yè)布局，這也是地方政府利益博弈的焦點，并帶來地區(qū)相互攀比和講求利益均衡。為使地方利益在規(guī)劃中體現(xiàn)，省市除參與規(guī)劃征求意見會議等正式渠道外，還有直接與規(guī)劃編制專家溝通，成立代表地方的研究小組等形式。雖然地區(qū)利益紛爭激烈，但促成長三角區(qū)域規(guī)劃出臺，推進區(qū)域一體化發(fā)展已成為各省市的共識，因而地區(qū)間也存在妥協(xié)和協(xié)商余地，這也是規(guī)劃沒有中止的原因。

中央政府代表了區(qū)域全局利益，也是地區(qū)利益博弈的仲裁者。首先，維持政策制定中地方力量的均衡，如在長三角區(qū)域規(guī)劃綜合組專家配置上體現(xiàn)了省域均衡。其次，通過行政力量打破地區(qū)利益紛爭的僵局。在地區(qū)利益紛爭僵持不下的情況下，2007年時任國務院總理溫家寶在上海主持召開長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展座談會，之后由發(fā)改委帶隊，國家部委分批到長三角重點城市考察，促成了2008年國務院《關于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導意見》的出臺，該文件劃定了規(guī)劃范圍，并將規(guī)劃關注點放在區(qū)域整體利益和單個城市不可能解決的問題上，地區(qū)間利益爭奪才逐漸平息［27］。至此，長三角區(qū)域規(guī)劃的政策窗口自然形成，并于2010年獲國務院批復。

三、總結(jié)與政策建議

借助多源流模型和政策共同體分析方法，結(jié)合新時期我國不同類型區(qū)域政策制定的典型案例，將其主要特點和政策共同體間的信息溝通方式進行總結(jié)（見表2、圖2），研究發(fā)現(xiàn)：①我國區(qū)域政策制定過程可視為經(jīng)過理性修正后的多源流模型，問題導向和政治導向較為明顯。②政府內(nèi)部政策共同體之間聯(lián)系緊密，對政策制定起著主導作用，政府外部共同體聯(lián)系松散，起著輔助作用。③不同類型區(qū)域政策制定有不同的特征與關鍵點。自上而下的區(qū)域政策制定體現(xiàn)出精英政治和理性行為特征，其關鍵因素在于產(chǎn)生影響決策層關注區(qū)域問題的政治流。以地方政策上升為國家區(qū)域政策為主的自下而上區(qū)域政策制定，具有明顯的行政科層制和區(qū)域主義特征，以地方政府與中央政府間的行政交流為主線，其政策方案制定以中央政府及其智囊與地方政府及其智囊的互動交流為主，由代表地方利益的區(qū)域政策共同體在引導決策者對問題流的關注方面起到了較大作用。混合協(xié)商型區(qū)域政策制定具有利益協(xié)商和開放協(xié)作的特征，政策制定的關鍵在于各方利益尤其是政府內(nèi)部利益的協(xié)調(diào)。④不同類型區(qū)域政策制定具有相異的信息溝通模式。自上而下的區(qū)域政策制定在政府內(nèi)部完成，體現(xiàn)為以官方智囊為中樞的垂直封閉式信息溝通方式。自下而上的區(qū)域政策制定主線為中央政府及其智囊與地方政府及其智囊的互動交流，同時也是中央政府和代表地方利益的政策共同體之間的溝通，其信息溝通方式體現(xiàn)為垂直對流式。混合協(xié)商型區(qū)域政策制定通過政策共同體之間的開放協(xié)作完成，有賴于各方利益協(xié)調(diào)與均衡，因而其信息溝通方式體現(xiàn)為網(wǎng)絡式。

表2 不同類型國家區(qū)域政策制定過程的對比分析

圖2 區(qū)域政策制定中政策共同體的信息溝通模式

十九大報告指出中國特色社會主義進入新時代，當前社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。區(qū)域政策是解決區(qū)域發(fā)展不平衡，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要工具，新時期區(qū)域政策制定方式表現(xiàn)出多元并行的趨勢，不同類型制定方式各有其優(yōu)缺點及適用范圍，因而需要針對具體情況選擇合適的制定方法。在發(fā)展中保障和改善民生是新時代發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，區(qū)域政策的最終落腳點體現(xiàn)在區(qū)域民眾的利益訴求上，在區(qū)域政策制定過程中不斷提高民眾參與的廣度和深度，是體現(xiàn)區(qū)域政策價值的重要途徑。最后，區(qū)域政策的制定與實施是一個動態(tài)過程，政策的制定會影響到區(qū)域內(nèi)各利益主體參與政策實施的積極性和能動性，進而影響區(qū)域政策的實施效果，因而對區(qū)域政策實施效果進行預判研究，根據(jù)實施情況對區(qū)域政策制定方法進行修正是提升區(qū)域政策制定科學性，保障區(qū)域政策成功實施的有效措施。

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