肖 順 武

(1.西南政法大學(xué) 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心；2.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶 401120)

基于土地當(dāng)量的耕地保護(hù)傾斜性金融支持機(jī)制

肖 順 武1,2

(1.西南政法大學(xué) 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心；2.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶 401120)

耕地保護(hù)需要注重“量”的限定，但更要注重 “質(zhì)”的保證。耕地保護(hù)的關(guān)鍵在于如何平衡耕地保護(hù)與地方政府城鎮(zhèn)化的壓力以及由此帶來的巨大金融空缺之間的關(guān)系。耕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)化、農(nóng)村土地改革中的規(guī)模化經(jīng)營趨勢、農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)、耕地保護(hù)的外部性以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀等問題綜合起來考慮?；谕恋禺?dāng)量的耕地傾斜性金融支持機(jī)制，本質(zhì)在于通過對(duì)耕地的金融化，以土地當(dāng)量對(duì)耕地進(jìn)行身份和價(jià)值的識(shí)別，借助市場交易方式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)金融資源對(duì)耕地的持續(xù)支持。在地方政府與農(nóng)戶積極性聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)上，配合碳排放等制度創(chuàng)新，在制度層面上實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地的傾斜性金融支持。

耕地保護(hù)；傾斜性金融支持；土地當(dāng)量

一、問題的提出

我國的耕地保護(hù)引發(fā)了巨大的金融需求,并形成對(duì)耕地保護(hù)創(chuàng)新的倒逼機(jī)制?；谔厥獾膰?我國實(shí)行了嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,并根據(jù)FAO人均每天消耗熱量的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算出必須堅(jiān)守18億畝的耕地保護(hù)紅線,同時(shí),包括《農(nóng)業(yè)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等法律和行政法規(guī),對(duì)我國耕地制定了異常嚴(yán)格的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。但這些嚴(yán)格的保護(hù)耕地的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中遭遇到極大的挑戰(zhàn),并引發(fā)了巨額的金融需求缺口,這種金融缺口反過來又給耕地保護(hù)帶來沉重的壓力,進(jìn)而引發(fā)一系列的問題。具體而言,為什么要構(gòu)建耕地保護(hù)的傾斜性金融支持機(jī)制,主要是基于以下問題與挑戰(zhàn)。

(一)耕地保護(hù)需要實(shí)現(xiàn)從“外部輸血”向“內(nèi)部造血”的轉(zhuǎn)變

如果說糧食安全在我國具有基礎(chǔ)性的作用,那么耕地保護(hù)則是保障這種基礎(chǔ)的最為關(guān)鍵的物質(zhì)基礎(chǔ)[1]。雖然耕地保護(hù)已成為我國的基本國策,但隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展及農(nóng)村土地制度改革的深入,我國耕地保護(hù)依然面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),需要積極探索應(yīng)對(duì)之策,對(duì)耕地保護(hù)的傾斜性金融支持就是這種對(duì)策的重要組成之一。如何實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地保護(hù)的傾斜性金融支持?學(xué)術(shù)界提供的主流意見有:加快新型農(nóng)村金融組織的發(fā)展，制定專門的針對(duì)農(nóng)村的金融扶持政策，強(qiáng)化政策性、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)責(zé)任[2]，政府提供農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。這些方式方法都很重要,并在實(shí)踐中得到了應(yīng)用。但中國耕地保護(hù)的實(shí)踐告訴我們,這樣一種從外部解決問題的方式,雖然能夠解決一些問題,并不能真正保護(hù)耕地,或者說這種保護(hù)耕地的方式還有較大的改進(jìn)空間。對(duì)此,有學(xué)者認(rèn)為耕地保護(hù)的關(guān)鍵在于完善耕地保護(hù)制度與保障體系,創(chuàng)新多元化的耕地保護(hù)機(jī)制[3]。

如何具體來“創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制”?筆者認(rèn)為,如果創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制就是我們傳統(tǒng)的政府多發(fā)補(bǔ)貼,或者多成立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),或者運(yùn)用各種金融工具創(chuàng)新——如小微金融、普惠金融等,或者加大農(nóng)業(yè)政策性銀行(包括商業(yè)銀行)的支農(nóng)力度,那這個(gè)問題就太容易解決了，但耕地保護(hù)的現(xiàn)實(shí)績效告訴我們,這并不是一種“創(chuàng)新的耕地保護(hù)機(jī)制”。要?jiǎng)?chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制,就必須轉(zhuǎn)換思路:即要從耕地自身來解決問題,而不是只從外部來解決問題。而如何從內(nèi)部解決耕地保護(hù)面臨的重“量”輕“質(zhì)”的問題呢[4]?筆者認(rèn)為,創(chuàng)新機(jī)制就是要實(shí)行耕地保護(hù)的傾斜性金融支持機(jī)制,具體講就是土地當(dāng)量配額交易的金融化。這一機(jī)制的關(guān)鍵在于真正將耕地自身視為一種金融資源,而不是單純的金融資源流向的客體。事實(shí)上,只有深刻了解耕地保護(hù)面臨的巨大金融壓力,才能理解構(gòu)建耕地的傾斜性金融支持機(jī)制不能是一種簡單的外部“輸血式”機(jī)制,而必須是一種內(nèi)部“造血式”機(jī)制。

(二)城鎮(zhèn)化引發(fā)的金融需求形成耕地保護(hù)的倒逼機(jī)制

在很長一段時(shí)間內(nèi),城鎮(zhèn)化是不可阻擋的趨勢。據(jù)學(xué)者推算,我國在2020年之前人均建設(shè)用地將達(dá)到峰值,但城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總量則要到2030年之前才達(dá)到峰值[5]。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看,城鎮(zhèn)化其實(shí)就是所謂的“造城”運(yùn)動(dòng)。這就帶來一個(gè)問題:“造城”的資金從哪里來?從我國遍地開花的工業(yè)園區(qū)來看(據(jù)統(tǒng)計(jì),2008年以來,我國已有478個(gè)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、保稅區(qū)等,有各類省級(jí)開發(fā)區(qū)1 170個(gè),其他各類工業(yè)園區(qū)22 000多個(gè))[6],我們就必須思考這個(gè)問題——這些工業(yè)園區(qū)的資金從哪里來?顯然,地方政府是掏不出這么多的錢,也很難有單個(gè)的企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)能夠拿出這么多資金來開發(fā)一個(gè)工業(yè)園區(qū)。于是,最常見的方式是政府通過征地行為,以土地出讓的方式為工業(yè)園區(qū)的企業(yè)提供土地,企業(yè)自己建造廠房、購買設(shè)備。這樣一來,工業(yè)園區(qū)就出現(xiàn)了,城市化也得到進(jìn)一步發(fā)展。

然而,如果地方政府征地要付出土地應(yīng)有的市場價(jià)格,或者政府不能因?yàn)樯虡I(yè)性目的征地,而任由企業(yè)自己去談判，通過市場交易的方式獲取土地,則資金投入會(huì)非常巨大,很多企業(yè)可能就望而卻步,工業(yè)園區(qū)建設(shè)也就成了紙上談兵。從這個(gè)過程可以看出,所謂的城鎮(zhèn)化,其實(shí)就是政府通過廉價(jià)的征地方式,從農(nóng)民手中將土地拿走,然后將土地作為工業(yè)園區(qū)的資金投入。企業(yè)因?yàn)橛姓鄬?duì)廉價(jià)的土地,而得以有足夠的資金購買生產(chǎn)資料。從這個(gè)角度看,城鎮(zhèn)化的確產(chǎn)生了巨大的金融需求。顯然,如果不允許政府征收農(nóng)民土地,資金缺口就會(huì)非常大,工業(yè)園區(qū)可能就建不了，城鎮(zhèn)化也可能無法推進(jìn)。問題又在于:城鎮(zhèn)化是地方政府的政治指標(biāo)、GDP指標(biāo)和考核指標(biāo),焉能不作為?由此可見,如果實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù),城鎮(zhèn)的發(fā)展就只能走“內(nèi)涵式”發(fā)展道路,就會(huì)因?yàn)槿狈鹑谥С侄鵁o法推動(dòng)。

(三)耕地保護(hù)的外部性需要傾斜性金融支持機(jī)制予以應(yīng)對(duì)

從根本上講,政府保護(hù)耕地,關(guān)系到整個(gè)國家的穩(wěn)定、社會(huì)的福祉。但這一規(guī)定沒有充分考慮耕地保護(hù)的外部性,忽視了兩大關(guān)鍵的“利害關(guān)系人”:糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食主銷區(qū)。中央政府保護(hù)耕地的政策需要地方政府去落實(shí)。但對(duì)地方政府的現(xiàn)行考核主要是GDP,不管是普通GDP還是綠色GDP,總之,GDP是很重要和關(guān)鍵的指標(biāo)。

如果上述分析為真,就會(huì)引發(fā)以下問題:有的地方政府轄區(qū)有很多耕地,如全國13個(gè)產(chǎn)糧大省,或者數(shù)量眾多的產(chǎn)糧大縣。與此同時(shí),不能忽視的一個(gè)事實(shí)是,農(nóng)業(yè)的收益在整個(gè)國民產(chǎn)業(yè)體系中所占比例非常小。農(nóng)業(yè)雖然對(duì)整個(gè)社會(huì)是舉足輕重的,但在市場經(jīng)濟(jì)體系中卻不值錢,換成貨幣來衡量與其他的工業(yè)產(chǎn)業(yè)無法相提并論。這就產(chǎn)生了一個(gè)問題:保護(hù)耕地的成本主要由耕地所在地的政府承擔(dān),但保護(hù)耕地的好處則由全國分享，耕地保護(hù)好了,從經(jīng)濟(jì)上看并沒有多大好處。如上海,保護(hù)好1 000畝良田產(chǎn)生的效益與建一個(gè)1 000畝的工業(yè)園區(qū)產(chǎn)生的效益絕對(duì)不是一個(gè)數(shù)量級(jí)別。關(guān)于這方面,有學(xué)者已經(jīng)看到了這一點(diǎn),認(rèn)為自2005年以來,“建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)耕地保護(hù)主體損失的土地權(quán)益實(shí)施補(bǔ)償,促使其自覺自愿地保護(hù)耕地,從而同步提升耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的效率與公平性逐漸成為政府、社會(huì)和理論界的共識(shí)”[7]。還有學(xué)者認(rèn)為,“科學(xué)確定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建面向區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)內(nèi)區(qū)際一體化的耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償體系及其運(yùn)行機(jī)制,已成為耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償研究領(lǐng)域所面臨的重要課題”[8]。然而,在實(shí)踐中,我國一些地方如成都、佛山等地雖然都在探索新的耕地補(bǔ)償辦法,但由于存在評(píng)價(jià)依據(jù)主觀性大、區(qū)域差異小、等級(jí)過小等缺陷,甚至還引發(fā)了耕地保護(hù)的“逆向選擇”問題[9]。換言之,耕地保護(hù)所在地的政府消化了過多的耕地保護(hù)負(fù)外部性,而其他地區(qū)則享受了過多的耕地保護(hù)正外部性。更進(jìn)一步的問題在于:耕地保護(hù)需要地方政府投入大量資金,同時(shí),種糧農(nóng)民也面臨農(nóng)業(yè)效益低的困境,從而產(chǎn)生強(qiáng)烈的金融需求,這兩種金融需求聚合在一起,就表現(xiàn)為對(duì)耕地保護(hù)的巨大金融需求。顯然,要耕地所在地政府和糧農(nóng)獨(dú)自消化耕地保護(hù)的負(fù)外部性,既不公平,也難以持續(xù)。

二、耕地保護(hù)傾斜性金融支持的約束條件分析

(一)傳統(tǒng)金融支持手段力量有限

如何理解和認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)的金融支持手段力量是有限的,可以從以下兩方面來看:一是傳統(tǒng)金融支持手段雖然有效果,但這種效果是有限的,主要表現(xiàn)在對(duì)糧食安全保障的長期效果有限。目前,國家經(jīng)濟(jì)不斷向前發(fā)展。盡管受金融危機(jī)影響,但我國財(cái)政收入水平、政府的財(cái)政利用水平都在不斷地提升(見表1)，因此,現(xiàn)有的金融支持力度也在不斷提升(從我國對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持不斷提升可以看出)，這甚至可以掩蓋傳統(tǒng)金融支持力量的不足。但是,這個(gè)基礎(chǔ)必須建立在我國財(cái)政能力不斷增長的前提之上，但從長遠(yuǎn)的角度看,我們不能認(rèn)為這種不斷的增長是理所當(dāng)然的、必然的。

從國家統(tǒng)計(jì)局及財(cái)政部提供的最近幾年的數(shù)據(jù)可以看出,雖然我國財(cái)政收入增長非常快,但財(cái)政支出增長的速度更快。從表1可以看出，從額度上看，自2011年以來,我國財(cái)政支出的規(guī)模已經(jīng)超過財(cái)政收入的規(guī)模;從增長速度看,財(cái)政支出的增長速度除2014年以外,其余年份均高于財(cái)政收入增長速度。正因?yàn)槿绱?我們才認(rèn)為對(duì)耕地的傳統(tǒng)金融支持手段效果是有限的,主要是長期效果有限和相對(duì)效果有限——相對(duì)如此巨大的投入而言效果有限。但是,這與現(xiàn)有的金融支持有沒有效果完全是兩個(gè)概念。二是我們可以看到,盡管在政策性金融、國家財(cái)政支持(主要是補(bǔ)貼)的推動(dòng)下,我國對(duì)耕地保護(hù)、對(duì)農(nóng)業(yè)的傾斜性金融支持取得了較好的成績，特別是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展,各種有利于農(nóng)村的金融形式如普惠金融、小微金融及合作金融的興起,并借助互聯(lián)網(wǎng)加速了農(nóng)村融資主體的金融可獲得性。但應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到，這些金融支持都是外生性的支持,是一種“輸血式”的支持,這種支持方式在國家經(jīng)濟(jì)形勢向好的情況下不會(huì)有大的問題,但如果國家經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化,或者經(jīng)濟(jì)增長速度放慢，就可能暴露出一些對(duì)耕地保護(hù)和糧食安全非常不利的因素,需要我們警惕?？傊?如果將對(duì)耕地保護(hù)的外生性支持轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)生性支持,這種支持機(jī)制就是我們需要的傾斜性金融支持方式。

表1 2011-2015年我國財(cái)政收入和支出情況

(二)耕地紅線依然需要旗幟鮮明地堅(jiān)持

耕地紅線之所以依然需要旗幟鮮明地堅(jiān)持,主要原因在于:一是我國相關(guān)政策的規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布的第三版《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》,其中對(duì)未來15年土地利用的目標(biāo)、任務(wù)提出了約束性指標(biāo),核心就是確保18億畝耕地紅線:我國耕地存量2010年保持18.18億畝,2020年保持在18.05億畝。二是18億畝的耕地是有其科學(xué)依據(jù)的,是根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織關(guān)于1個(gè)人1天要消耗的最低卡路里計(jì)算出的耕地?cái)?shù)量。三是請(qǐng)一定注意這個(gè)限定詞:不能過度突破。不管我們有什么根據(jù)或者理由,都不能過度突破耕地紅線。主要是基于耕地在糧食安全中的重要作用——因?yàn)楦鼐哂胁豢赡嫘訹8],耕地一旦用于建設(shè),或者其他的非農(nóng)業(yè)用途,要再轉(zhuǎn)變?yōu)楦厥欠浅＠щy的。四是之所以提出不能過度突破,也是對(duì)實(shí)踐的一種承認(rèn)。事實(shí)上,在沒有采用更先進(jìn)的耕地測量技術(shù)之前,我們目前也不清楚我國耕地的準(zhǔn)確數(shù)字。2016年8月17日,央視財(cái)經(jīng)頻道記者關(guān)于“黑龍江和內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼一江之隔差距很大”的報(bào)道,就已經(jīng)表明我國耕地的準(zhǔn)確數(shù)字現(xiàn)在難以確定。在很多地方,城鎮(zhèn)化是不可阻擋的趨勢,其對(duì)耕地、對(duì)農(nóng)用地的占用在很長一段時(shí)間內(nèi)無法徹底根除。國家政策上守住這條所謂的紅線不動(dòng)搖,本身對(duì)地方政府就是一種震懾,這也為我們更好地采用保護(hù)耕地的辦法或者進(jìn)行其他改革,包括建立傾斜性金融支持機(jī)制來保護(hù)耕地提供了窗口期。在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi),就算遇到各種挑戰(zhàn),不能過度突破這條紅線應(yīng)當(dāng)是我國堅(jiān)定不移的政策目標(biāo)。

(三)農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營是歷史發(fā)展的趨勢

農(nóng)村土地制度改革是我國的既定目標(biāo),這其中很重要的一點(diǎn)就是土地規(guī)模經(jīng)營。從美國的情況看,“1935年到2013年農(nóng)場數(shù)從680萬下降到210萬……大量實(shí)證研究表明，在相同歷史時(shí)期德國、法國、澳大利亞以及日本的土地經(jīng)營規(guī)模亦呈不斷集中趨勢。印度、巴西、烏克蘭等發(fā)展中國家同樣經(jīng)歷了土地規(guī)模不斷集中的趨勢?？梢哉f土地經(jīng)營規(guī)模的不斷集中已成人類工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然結(jié)果”[10]。從我國的情況來看,根據(jù)學(xué)者的研究,盡管我國土地規(guī)模化會(huì)導(dǎo)致糧食產(chǎn)量的相對(duì)下降,但是土地規(guī)?；廊徊豢杀苊?。

1.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力繼續(xù)進(jìn)入城市的趨勢短時(shí)間內(nèi)不可能改變。一方面,在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成規(guī)模進(jìn)入非農(nóng)經(jīng)濟(jì)部門的情況下,想要保持傳統(tǒng)的“勞動(dòng)密集型農(nóng)地耕種模式”是很困難的。另一方面,正如有學(xué)者所指出的,在農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的情況下,我國也具備了農(nóng)地適度規(guī)模化經(jīng)營的可能性[11]。在這種情況下,如果不允許農(nóng)地規(guī)?；?耕地被撂荒或者被隨意耕種就無法避免,這對(duì)糧食產(chǎn)量的影響比規(guī)?；瘞淼南陆禃?huì)更大，從而嚴(yán)重影響整個(gè)國家的糧食安全。

2.本輪土地改革有利于土地規(guī)?；?jīng)營。本輪農(nóng)村土地改革主要包括兩大抓手:“集體建設(shè)用地入市”和土地“三權(quán)分置”改革,這兩者都將在一定程度上推動(dòng)土地規(guī)?；?jīng)營。就前者而言,雖然目前我國的政策是“符合規(guī)劃”“用途管制”和“依法取得”的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地”方可以入市流轉(zhuǎn),但到底“哪些土地可以入市”?綜合我國改革實(shí)踐,筆者認(rèn)為,未來集體經(jīng)營性建設(shè)用地,應(yīng)當(dāng)包含以下幾層含義:其一,不能是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營用地,或者進(jìn)一步講,不能是耕地;其二,所有權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體所有;其三,在地理位置上應(yīng)當(dāng)主要是位于城鄉(xiāng)結(jié)合部,同時(shí),城中村的土地除非已經(jīng)明確為國家所有,否則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是這里的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”;其四,是農(nóng)村工商業(yè)經(jīng)營用地。進(jìn)一步看,未來所有的建設(shè)用地,包括宅基地以及農(nóng)用地,都存在入市的可能性,這就為土地規(guī)?；?jīng)營提供了可能。就本輪土地改革中的“三權(quán)分置”而言,鑒于經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),完全可能出現(xiàn)一個(gè)主體擁有諸多土地經(jīng)營權(quán)的情況,再加上土地用途管制制度——原來是耕地的不能用作耕地以外的其他用途,可以說,這一改革事實(shí)上為農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營奠定了法律基礎(chǔ)——因?yàn)橐呀?jīng)明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn),發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值。

3.土地規(guī)模化經(jīng)營具有非?，F(xiàn)實(shí)的社會(huì)及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。雖然很多學(xué)者在強(qiáng)調(diào)土地的社會(huì)保障功能,認(rèn)為其是社會(huì)的穩(wěn)定器[10],但這是一個(gè)似是而非的認(rèn)識(shí)。一方面,現(xiàn)在的土地不像以前對(duì)農(nóng)民有安身立命的價(jià)值。現(xiàn)在的農(nóng)民如果沒有其他的收入,僅靠有數(shù)量有限的耕地是起不了社會(huì)保障的功能的。從現(xiàn)實(shí)來看,諸多有地農(nóng)戶需要低保救助就是證明。有些農(nóng)戶雖然有地,甚至還有其他收入來源,生活還是比較困難,2016年發(fā)生在甘肅的“母親殺死自己4個(gè)孩子”的人倫慘劇從一個(gè)側(cè)面說明:所謂的農(nóng)地社會(huì)保障功能在很大程度上不是一種真實(shí)的存在。目前農(nóng)村的生活成本越來越高。農(nóng)地的投入較大,產(chǎn)出很少，同時(shí),農(nóng)業(yè)土地收入占農(nóng)戶收入的比重也在不斷下降。在這種情況下,沿用以前那種陳舊的土地可以作為社會(huì)保障的功能而禁止土地流轉(zhuǎn),是對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況和現(xiàn)狀的“書齋性”思考。此外,隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立以及土地用途管制的執(zhí)行,所謂的失地農(nóng)民也并不是生活全無著落,因?yàn)橐?guī)?；?jīng)營的土地還是需要農(nóng)業(yè)工人的。由此看來,土地經(jīng)營權(quán)集中,對(duì)農(nóng)戶并不像很多學(xué)者在書齋中想象的那么可怕。

三、構(gòu)建土地當(dāng)量配額交易金融化機(jī)制的依據(jù)

從根本上講,引進(jìn)土地當(dāng)量配額制度是基于中國糧食安全的壓力依然存在的基礎(chǔ)判斷?？紤]到耕地產(chǎn)量和地力的開發(fā)程度,要保障我國的糧食安全,堅(jiān)持傳統(tǒng)的耕地保護(hù)方式可能會(huì)遭遇現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)力反彈,效果也不一定好。因此,引入土地當(dāng)量配額制度就顯得非常必要，這種必要性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

(一)耕地面積控制效果有限

首先闡明的一個(gè)基本立場是:18億畝耕地紅線的數(shù)量有較大的效果。但有效果并不是沒有缺陷，避而不談缺陷不是科學(xué)的態(tài)度。單純地從數(shù)量角度保護(hù)耕地,從金融角度看就是無視城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中相關(guān)主體的金融訴求,實(shí)際效果非常有限。

1.耕地面積事實(shí)上難以保持。盡管中央政府劃了18億畝耕地紅線,但是,在地方政府的對(duì)策行為之下,這個(gè)紅線事實(shí)上守不住、守不好。在耕地的保護(hù)和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)之間,保護(hù)耕地的比較效益低下。而要推進(jìn)城鎮(zhèn)化,就需要一些基本的生產(chǎn)要素,如勞動(dòng)力、資本和土地。改革開放以來,特別是市場經(jīng)濟(jì)成為我國配置經(jīng)濟(jì)資源的決定性手段之后,勞動(dòng)力和資本的流動(dòng)由“市場說了算”,地方政府對(duì)這兩個(gè)要素也控制不了。但是,基于中國的土地制度安排——城市土地屬于國家所有,農(nóng)村土地屬于集體所有。國家可以通過征地的方式將集體土地變成國家的土地[12],并且土地征收價(jià)格一般非常低廉。土地事實(shí)上成了地方政府廉價(jià)的重要的資源手段,要發(fā)展工業(yè)園區(qū),要招商引資,要城鎮(zhèn)化,都離不開土地資源。對(duì)地方政府而言,保護(hù)耕地和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)都是政治任務(wù),但是,保護(hù)耕地很難有顯著的成果,而發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)則效果顯著。這樣對(duì)耕地保護(hù)的損害就是:盡管地方政府按照中央的要求要保護(hù)耕地,對(duì)糧食安全實(shí)行“省長負(fù)責(zé)制”,但是,地方政府城鎮(zhèn)化、占用耕地的行為會(huì)繼續(xù)。如果占用了城鄉(xiāng)結(jié)合部的優(yōu)質(zhì)耕地,地方政府往往就在不毛之地開墾一些“耕地”來湊數(shù)。如果說在農(nóng)業(yè)稅時(shí)代這個(gè)問題還很容易被發(fā)現(xiàn):因?yàn)殚_墾的耕地要依法納稅。那么,在農(nóng)業(yè)稅廢除之后而對(duì)農(nóng)業(yè)主要是補(bǔ)貼的今天,中央政府就很難發(fā)現(xiàn)地方政府的這種手段。正如有學(xué)者所指出：“地方政府在耕地保護(hù)制度的執(zhí)行過程中,由于中央政府對(duì)耕地質(zhì)量的觀測精度低,地方政府以數(shù)量保護(hù)替代質(zhì)量保護(hù)”[13]。既就是能夠維持目前的耕地?cái)?shù)量,但根據(jù)學(xué)者的測算,在“單產(chǎn)水平不變的情景下,2020年我國糧食安全視角的耕地稀缺量高達(dá)1 486.43萬公頃,稀缺程度為12.35%,而單產(chǎn)提高情景下,2020年稀缺數(shù)量減為179.80萬公頃”[4]。這說明,如果僅僅保持耕地的數(shù)量,就目前的現(xiàn)實(shí)情況,我國糧食安全也讓人擔(dān)憂。更值得警惕的是,有的地方在數(shù)量上也不能保持平衡。以2013年為例,湘鄂贛皖人均耕地面積分別為0.057、0.055、0.064、0.060公頃,基本接近聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)規(guī)定的0.053公頃的警戒線[14]。同時(shí),隨著我國城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn),耕地總數(shù)會(huì)進(jìn)一步減少。

2.純粹的數(shù)量保護(hù)導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降。地方政府面對(duì)城鎮(zhèn)化的壓力和沖動(dòng),在耕地?cái)?shù)量無法突破的情況下,就會(huì)運(yùn)用對(duì)策行為,包括欺騙等方式來應(yīng)對(duì)中央的耕地保護(hù)紅線。事實(shí)上,農(nóng)業(yè)稅廢除之后,全國耕地的總數(shù)已經(jīng)成為一個(gè)“謎”，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中,地方政府會(huì)用質(zhì)量差的耕地來頂替好的耕地,以維持?jǐn)?shù)量上的平衡。這一點(diǎn)可以從我國耕地質(zhì)量調(diào)查中清晰地反映出來。2007年和2012年,國家委托國土資源部和農(nóng)業(yè)部專門針對(duì)我國的耕地質(zhì)量和土壤產(chǎn)能做了兩次全面的清查和評(píng)估,結(jié)果顯示:當(dāng)前我國耕地總體質(zhì)量偏低,若按照耕地質(zhì)量15等級(jí)劃分,目前我國的耕地平均質(zhì)量等級(jí)為9.96,這個(gè)數(shù)字低于平均質(zhì)量等級(jí)[15]。筆者結(jié)合2014年國土資源部公布的《關(guān)于發(fā)布全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定主要數(shù)據(jù)成果的公告》以及我國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)耕地等級(jí)的分布情況得出的調(diào)查結(jié)果見表2。從表2可以看出,在被調(diào)查的耕地中,優(yōu)等地和高等地總數(shù)較少,大部分耕地為中低等地；優(yōu)等地的總數(shù)在整個(gè)耕地中占比不到3%；糧食主產(chǎn)大省中,優(yōu)等地集中于湖北和湖南，這兩個(gè)產(chǎn)糧大省的糧食總產(chǎn)量在2015年都沒有進(jìn)入全國前5位,而2016年其糧食總產(chǎn)量分別為第11和第9位,且糧食總產(chǎn)量還不到位居全國第2位的河南的1/2(根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù))；全國第一產(chǎn)糧大省黑龍江的耕地及吉林、遼寧的耕地全部為中等地和低等地,而河南、山東、安徽、四川、江西、河北等的耕地既有高等地,也有中等地。由此看來,我國耕地質(zhì)量下降并不是一種主觀的擔(dān)憂,而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)。特別值得注意的是,在我國北方糧食總產(chǎn)量已經(jīng)超過南方的情況下,優(yōu)等地北方?jīng)]有,9個(gè)高等地的產(chǎn)糧大省,北方僅占1/3。盡管耕地的質(zhì)量下降原因可能是多方面的,但是,地方政府很多非理性的城鎮(zhèn)化推進(jìn)占用優(yōu)質(zhì)耕地,而填補(bǔ)的耕地又達(dá)不到相應(yīng)的要求,是造成耕地質(zhì)量下降的主要原因之一。世界各國都很重視耕地質(zhì)量的保護(hù)，以美國為例,為了保護(hù)和提高土地質(zhì)量,1933年和1977年分別頒布了《土壤保護(hù)法》和《土壤和水資源保護(hù)法》,制定了“耕地儲(chǔ)備計(jì)劃”“土壤保持計(jì)劃”和“用地和養(yǎng)地結(jié)合計(jì)劃”等一系列計(jì)劃[16]。由此看來,僅重視耕地的數(shù)量,不重視質(zhì)量,對(duì)糧食安全的保障是非常不利。

表2 我國耕地質(zhì)量狀況及分布區(qū)域

(二)土地當(dāng)量配額交易制度的優(yōu)勢分析

1.土地當(dāng)量制度比耕地紅線制度的依據(jù)基礎(chǔ)更為科學(xué)。土地當(dāng)量制度是聯(lián)合國糧農(nóng)組織根據(jù)人體一晝夜需要消耗的卡路里計(jì)算。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn),一個(gè)人一晝夜要消耗2 300卡路里,于是,衡量耕地的標(biāo)準(zhǔn)就不再是面積,而是耕地能夠產(chǎn)出的食物的熱量。顯然,這比將人體需要的熱量轉(zhuǎn)化為耕地面積,然后得出要保障糧食安全需要多少耕地更為科學(xué)。這是因?yàn)楦氐拿娣e沒有考慮耕地的質(zhì)量,而耕地的質(zhì)量勢必是參差不齊的,因此,簡單地認(rèn)為保有多少耕地,肯定不如計(jì)算這些耕地產(chǎn)物的熱量是否能夠滿足人的消耗更為科學(xué)[17]。引入土地當(dāng)量制度,不是要完全否定耕地紅線制度,而是使耕地保護(hù)方式更為合理:既考慮數(shù)量,更要考慮質(zhì)量。

2.引入土地當(dāng)量有助于發(fā)揮市場在耕地保護(hù)中的作用。要想真正保護(hù)好耕地,就必須發(fā)揮市場的作用。正如蔡繼明教授所指出的,我國的土地制度,要害不在于土地用途管制,雖然土地規(guī)劃和用途管制也要建立在尊重市場作為資源配置基礎(chǔ)性作用的前提之上,而在于我國土地“轉(zhuǎn)用是不是一定要轉(zhuǎn)變成所謂公有制、一定要轉(zhuǎn)變成國有制。是不是政府不管是否公共利益，只要列入城市規(guī)劃，只要符合規(guī)劃，農(nóng)民就不能夠建，只能由國家將土地征收為國有制之后，通過招拍掛才能夠建”[9]。這樣一來,土地資源的配置不是市場起基礎(chǔ)性作用,這對(duì)我國的耕地保護(hù)非常不利。因?yàn)榍终几氐某擎?zhèn)化就是地方政府主導(dǎo)的,而土地又是地方政府唯一最有價(jià)值的可以動(dòng)用的資源。從某種程度上看,我國引入土地當(dāng)量是一種必然的邏輯延伸。我國就算守住了耕地?cái)?shù)量紅線,出現(xiàn)巨大的耕地缺口已經(jīng)成為基本趨勢。陳錫文曾指出:“進(jìn)口農(nóng)業(yè)產(chǎn)品折抵耕地已經(jīng)接近6 億畝,是國家設(shè)定18億畝紅線的1/3”[18]。這意味著我國已經(jīng)出現(xiàn)了6億畝的耕地缺口。因此,不依靠市場,堅(jiān)守純粹的耕地紅線,可能沒有充分意識(shí)到我國糧食安全維護(hù)的復(fù)雜性和長期性。

3.土地當(dāng)量制度將避免農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的犧牲品。正如有學(xué)者所指出的,在中央政府耕地紅線和糧食安全的高壓下,地方政府的對(duì)策之一就是提供虛假的耕地保護(hù)信息,或者降低耕地質(zhì)量,這也將對(duì)農(nóng)民造成損害[19]。地方政府的第二個(gè)對(duì)策就是將目光瞄準(zhǔn)農(nóng)民的“宅基地”,于是出現(xiàn)大量的農(nóng)民上樓的情況,這實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民以價(jià)格低廉的居住用地為城市的擴(kuò)張“續(xù)航”,從而達(dá)到表面的耕地占補(bǔ)的數(shù)字上的平衡，但這很可能是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的侵害。農(nóng)民上樓可以說有了市民的生活方式,但農(nóng)民不像大多數(shù)市民有穩(wěn)定的收入來源,事實(shí)上無法承擔(dān)市民生活的成本，僅物業(yè)費(fèi)、水電氣費(fèi)等就會(huì)讓農(nóng)民不堪重負(fù),這就出現(xiàn)所謂“空心村”和“空城”現(xiàn)象[19]。從深層次上看,是地方政府對(duì)農(nóng)民的變相掠奪以推進(jìn)城鎮(zhèn)化,農(nóng)民相當(dāng)于貢獻(xiàn)了自己的宅基地支持了城鎮(zhèn)化,而城鎮(zhèn)化的結(jié)果又變成農(nóng)民過上了市民的生活,卻承擔(dān)不了市民的生活成本,最終有的農(nóng)戶選擇下樓,甚至引發(fā)一系列的社會(huì)問題,自然,農(nóng)民也是這一系列問題中的受害者。因此,如果引進(jìn)土地當(dāng)量制度,這種“強(qiáng)迫”農(nóng)民上樓的現(xiàn)象就會(huì)大大減少,或者因?yàn)橛凶銐虻馁Y金投入,構(gòu)建了本文所討論的傾斜性的金融支持機(jī)制,農(nóng)民權(quán)益就可以得到相應(yīng)的保障。

四、耕地保護(hù)傾斜性金融支持之實(shí)現(xiàn):土地當(dāng)量配額交易金融化

引入土地當(dāng)量配額交易制度,就是將耕地作為一種具有稀缺性的市場資源,而不是一種地方政府可以隨意處置的地方資源,其結(jié)果是使用需要付費(fèi)、需要付出相應(yīng)的對(duì)價(jià),這對(duì)農(nóng)民、對(duì)種糧地區(qū)、對(duì)那些城鎮(zhèn)化程度比較高但糧食安全保障需要更為依賴產(chǎn)糧區(qū)的地區(qū),都更加公平合理,而且,這種公平合理的方式是通過金融資源的市場化流動(dòng)實(shí)現(xiàn)的?？傊?凡是產(chǎn)權(quán)不清晰的都難以避免“公地悲劇”,而產(chǎn)權(quán)界定清晰的就容易得到更好的保護(hù)，而土地當(dāng)量配額交易制度就是將產(chǎn)權(quán)清晰地界定給了農(nóng)村集體和農(nóng)戶。

(一)土地當(dāng)量配額交易機(jī)制的作用機(jī)理

所謂土地當(dāng)量,根據(jù)學(xué)者的界定,是一個(gè)類似于標(biāo)準(zhǔn)煤的概念,就是把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值,用以對(duì)不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)量、核算、評(píng)估和交易[20]。這種標(biāo)準(zhǔn)的好處一方面可以更加科學(xué)、準(zhǔn)確地推進(jìn)耕地的占補(bǔ)平衡,是對(duì)耕地真正實(shí)現(xiàn)了“數(shù)目字化”的管理;另一方面在于通過市場的方式保障建設(shè)用地的供給,通過成本壓力的方式來遏制城鎮(zhèn)化的非理性擴(kuò)張。土地當(dāng)量配額交易機(jī)制,“與排污權(quán)交易機(jī)制相似,是一種基于總量控制,以市場為主要調(diào)控手段的政府有效管理土地的方法”[2]。由此看來,土地當(dāng)量配額交易機(jī)制其實(shí)是從排污權(quán)交易機(jī)制借用過來的,這種機(jī)制的作用主要包括如下層面:一是充分利用市場機(jī)制來調(diào)劑土地的余缺,這對(duì)于矯正政府對(duì)土地市場的壟斷,從而導(dǎo)致降低耕地質(zhì)量或者其他對(duì)策行為的發(fā)生等具有非常積極的效果。二是這種機(jī)制將土地真正視為一種資源,而不是地方政府可以隨意處置的地方資產(chǎn),從成本壓力的角度,控制了城鎮(zhèn)化的非理性發(fā)展,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的理性和可持續(xù)發(fā)展。三是這種配額交易機(jī)制“不需要政府籌集大量資金,政府的作用通常表現(xiàn)在監(jiān)督管理,并對(duì)違反規(guī)定者給予處罰”[17]。相當(dāng)于政府從土地市場抽身而出,對(duì)于發(fā)揮市場的決定性資源配置作用,對(duì)于政府集中精力管好自己應(yīng)當(dāng)管好的事情都具有非常積極的效果，是土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的關(guān)鍵一步。推行土地交易配額交易機(jī)制,“并不是完全否定堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線政策,而是把思路進(jìn)一步發(fā)展為堅(jiān)守相當(dāng)于18億畝耕地糧食生產(chǎn)能力的土地當(dāng)量”[21]。這與《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》(2017年1月9日頒布)提出的土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民利益不受損三條“底線”是不矛盾的。

(二)通過土地配額金融化產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地傾斜性金融支持的目標(biāo)

土地當(dāng)量制度注重耕地保護(hù)的質(zhì)量,注重耕地上產(chǎn)出的“當(dāng)量”,因此,需要加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技和基本農(nóng)田建設(shè)的投入力度。在傳統(tǒng)的制度架構(gòu)下,這種投入既綁定了投資者的投資對(duì)象,如某村鎮(zhèn)銀行給某塊地進(jìn)行了資金注入,或者利用政策性金融手段進(jìn)行低息貸款支持,或者采用合作金融的方式大家互助,等等。這些金融支持都有一個(gè)比較大的缺陷,就是將資金投入者和資金接受者強(qiáng)制性的綁定,使資金提供一方無法擺脫風(fēng)險(xiǎn)。如果通過金融創(chuàng)新,將土地當(dāng)量配額作為一種金融工具,則可以將這種配額進(jìn)入金融市場進(jìn)行交易,一方面,土地和農(nóng)業(yè)得到了資金，另一方面,資金的提供者可以通過配額轉(zhuǎn)讓這樣的行為,實(shí)現(xiàn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)、期限匹配、風(fēng)險(xiǎn)管理等的作用并形成以土地當(dāng)量配額為標(biāo)的的金融產(chǎn)品及其衍生品市場。從而建立一個(gè)服務(wù)于農(nóng)業(yè)投入的投融資體系，而投資者通過金融市場可以進(jìn)行投資、套現(xiàn)或遠(yuǎn)期交割，從而規(guī)避基于合理判斷的風(fēng)險(xiǎn)[22]。

(三)設(shè)計(jì)一個(gè)基于房地產(chǎn)價(jià)格的土地當(dāng)量

具體來講,就是房價(jià)越高,需要購買的土地當(dāng)量就應(yīng)該越多,進(jìn)而,出賣土地當(dāng)量的省份經(jīng)濟(jì)效益就會(huì)越好。在這個(gè)過程中,對(duì)地方政府的激勵(lì)措施就是推進(jìn)房產(chǎn)稅制度以補(bǔ)償土地財(cái)政的部分損失,從而遏制地方政府非理性的造城運(yùn)動(dòng)。這種根據(jù)土地當(dāng)量來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的結(jié)果,就是將土地金融化后的資金注入到耕地所在地。比如,黑龍江和河南等省份就可以安心搞好農(nóng)業(yè),將耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量提高,就可以增加土地當(dāng)量配額,從而獲取更多的收益。而廣東上海等地,就可以放手推進(jìn)城市化,但是,必須購買耕地配額，占多少地就必須買多少配額,而且根據(jù)這個(gè)地段的土地質(zhì)量進(jìn)行購買，也就是結(jié)算成合理的土地當(dāng)量配額。對(duì)耕地所有者而言,持有耕地配額就可以通過耕地配額分紅。這就是深層次的金融支持,就是傾斜性的金融支持機(jī)制,這種方式對(duì)傳統(tǒng)的“輸血式”支持是一種超越,同時(shí),也有利于化解我國各省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、各地發(fā)揮不了比較經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的痼疾,形成類似美國的那種商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)及農(nóng)業(yè)區(qū)的全國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),再加上我國正在規(guī)劃的高速鐵路網(wǎng),此種合成力量,將在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到一個(gè)黃金分割點(diǎn),從而實(shí)現(xiàn)我國又一次的跨越式發(fā)展。而農(nóng)業(yè)也必將因此成為市場體系中的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)，因?yàn)榉N地和開工廠一樣可以得到社會(huì)平均利潤,如果再加上適當(dāng)?shù)恼深A(yù),甚至不排除出現(xiàn)美國那種農(nóng)戶收入高出全國平均家庭收入水平的情況(國家統(tǒng)計(jì)局提供的近10年的數(shù)據(jù)表明,我國農(nóng)戶家庭收入遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民)。這樣一來,我國的糧食安全才能真正建立在扎實(shí)的基礎(chǔ)之上,而不是寄托在政府的臨時(shí)性執(zhí)行力以及政府的有限的財(cái)政支持上面。

(四)構(gòu)建契合土地當(dāng)量配額交易機(jī)制的配套制度

這一配套制度要注意以下三個(gè)方面:

1.調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。短期來看,土地當(dāng)量會(huì)讓地方政府“很不舒服”,因?yàn)槎糁屏似洹霸斐恰钡馁Y本,斷了其土地財(cái)政來源,但可以考慮將地方政府發(fā)行市政債、開征房地產(chǎn)稅等結(jié)合起來,也即學(xué)者們所建議的“把地方政府有積極性的改革與沒有積極性的改革結(jié)合起來配套實(shí)施,防止地方政府按自身偏好只選其中一項(xiàng)或兩項(xiàng)”[22]。

2.保護(hù)好農(nóng)戶的利益。任何改革都不能以損害弱勢群體為代價(jià),特別是弱勢群體的數(shù)量非常巨大時(shí),更是如此。在全國計(jì)算好耕地配額的基礎(chǔ)上,耕地配額交易在省際之間的利益平衡表現(xiàn)較好,且在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中也有了一定的制度基礎(chǔ)——例如2017年1月9日頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》。但如果要將這種對(duì)土地的投入真正落實(shí)到土地上,落實(shí)到農(nóng)民手中,其間還是很大的差距。因?yàn)榕c政府推動(dòng)的任何事情一樣,政府“強(qiáng)公性假設(shè)”問題一樣存在。因此，如何從機(jī)制設(shè)計(jì)上讓農(nóng)民切實(shí)享受好處,保障“農(nóng)民利益不受損”,既是“底線”,也是我們需要進(jìn)一步思考的問題。

3.建立碳排放交易制度。理由在于:其一,僅有土地當(dāng)量配額交易對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的補(bǔ)助不夠;其二,對(duì)那些已經(jīng)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)而言,其購買的土地當(dāng)量就很小,但是,他們要進(jìn)行碳排放,而農(nóng)業(yè)基本是零排放,如果建立碳排放制度,既能從資金上支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也能減少環(huán)境污染,促使綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,對(duì)整個(gè)社會(huì)、對(duì)水資源等發(fā)展農(nóng)業(yè)需要的資源,都具有非常積極的意義和價(jià)值。“美國農(nóng)戶就能憑借種田或放牧減少的碳排放,參加農(nóng)場主聯(lián)合會(huì)和農(nóng)業(yè)社團(tuán)聯(lián)盟的碳交易項(xiàng)目獲得經(jīng)濟(jì)性收益”[23]。這是值得我們借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)。

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OnFAFofCultivatedLandProtectionBasedonLandEquivalent

XIAO Shunwu1,2

(1.ChinaResearchCenterforAgro-economyRelatedLawsandInnovations,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw; 2.SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120,China)

For the cultivated land protection,attention needs to be paid to the limit of quantity,but more attention should be paid to the maintenance of quality.The key to the protection of cultivated land is how to balance the relationship between the protection of cultivated land and the pressure of urbanization on local government and the resulting huge financial vacancies.The protection of cultivated land should be considered in combination with urbanization,the trend of large-scale management of rural land reform,the protection of farmers’ rights and interests,the externality of cultivated land protection and the current situation of rural economy.The essence of the favorable allocation of finance(FAF) of cultivated land based on land equivalent is to make the cultivated land financial,to identify the identity and value of cultivated land by land equivalent,and then to realize the continued support of the financial resources of the cultivated land by means of market transaction.On the basis of the positive linkage between local governments and farmers,with the carbon emissions and other institutional innovations,we can achieve the FAF of the cultivated land on the institutional level.

cultivated land protection; FAF; land equivalent

張潔)

F321.1

A

1009-9107(2018)01-0001-09

2017-04-27

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.01

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(14ZDB148)；國家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目(13XFX022);西南政法大學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度創(chuàng)新研究院項(xiàng)目(TCCX15YB07)

肖順武(1977-)，男，西南政法大學(xué)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制創(chuàng)新研究中心副研究員，博士后，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)法治。