馮華超，盧 揚(yáng)，鐘漲寶

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 社會(huì)學(xué)系/農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心，武漢 430070)

論土地調(diào)整的合理性與必要性
——兼論土地制度改革的方向

馮華超，盧 揚(yáng)，鐘漲寶

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 社會(huì)學(xué)系/農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心，武漢 430070)

土地調(diào)整是中國(guó)農(nóng)地制度的重要特征，雖然均田的益處得到了廣泛認(rèn)同，但是借助土地調(diào)整來(lái)保證農(nóng)民獲得土地的均等機(jī)會(huì)是合理和必要的。從合理性來(lái)看，土地調(diào)整體現(xiàn)了村民的集體成員權(quán)，在土地仍然承擔(dān)社會(huì)保障功能的階段，特別是在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)受限的情況下，農(nóng)民在社會(huì)保障、資源配置與鄉(xiāng)村治理方面仍對(duì)調(diào)整有較高的需求；從必要性來(lái)看，土地調(diào)整迎合了村民的“公平”觀念，與村民自治制度相契合，并因正式法律的不完全以及替代性制度的運(yùn)轉(zhuǎn)受限獲得了存在的空間；從總體來(lái)看，基本公平和成員權(quán)保障的土地調(diào)整已經(jīng)不符合土地制度改革的方向，未來(lái)要健全傳統(tǒng)調(diào)整的替代性制度，削弱其社會(huì)基礎(chǔ)，有條件地發(fā)揮調(diào)整產(chǎn)權(quán)整合優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地細(xì)碎化的治理。

土地制度；土地調(diào)整；土地制度改革；集體成員權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

一、研究背景與分析思路

20世紀(jì)80年代家庭承包制的實(shí)施極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,然而這一制度實(shí)施之初卻面臨著兩個(gè)基本約束條件:一是必須保持土地的集體所有性質(zhì)不變,二是必須滿足數(shù)量龐大的農(nóng)村人口對(duì)嚴(yán)重稀缺的耕地資源的基本需要[1]。因此,在保持土地集體所有的基礎(chǔ)上按照人口來(lái)均分土地,就成為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的內(nèi)生需求[2],更進(jìn)一步地說(shuō),如何盡可能公平地處理人口變動(dòng)帶來(lái)的土地再分配是完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重大問(wèn)題。在實(shí)際中,大多數(shù)村莊采取定期或不定期的土地調(diào)整來(lái)應(yīng)對(duì)人口變動(dòng)等壓力,這成為農(nóng)地制度的重要特征[3]。雖然均田分配的益處得到廣泛認(rèn)同,但借助政府干預(yù)下的土地調(diào)整來(lái)保證農(nóng)民獲得土地的均等機(jī)會(huì)的合理性和必要性,一直是研究者與政策制定者爭(zhēng)論的焦點(diǎn)[4]。

從總體上來(lái)看,中國(guó)的農(nóng)地制度改革是社會(huì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)并重的[1]。對(duì)于政策制定者而言,其更加注重效率或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。因?yàn)橹袊?guó)的人口增長(zhǎng)從長(zhǎng)期來(lái)看是不可逆轉(zhuǎn)的,但耕地面積卻幾十年持續(xù)下降[5],嚴(yán)峻的資源約束突出了農(nóng)地利用效率提升的重要意義。然而,頻繁的土地調(diào)整卻可能造成農(nóng)地利用效率的損失[6-7]?？赡苁浅鲇趯?duì)調(diào)整負(fù)面效應(yīng)的擔(dān)憂,國(guó)家的制度安排從總體上是朝著穩(wěn)定土地承包關(guān)系,減少土地調(diào)整前進(jìn)的[2,8]。值得注意的是,土地制度改革目標(biāo)的確定必須立足于基本國(guó)情。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)都處在資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素約束較緊的特定條件下,如果一味講求效率而忽視社會(huì)目標(biāo),對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的穩(wěn)健發(fā)展是不利的，畢竟中國(guó)仍然處在土地發(fā)揮社會(huì)保障功能的階段。

雖然調(diào)整會(huì)有損農(nóng)地利用效率,但隨著時(shí)間的推移,市場(chǎng)環(huán)境條件、制度服務(wù)需求和選擇集的變化,農(nóng)民會(huì)發(fā)現(xiàn)土地調(diào)整作為一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制契合了農(nóng)民的公平觀念,同時(shí)還具有配置土地資源和社會(huì)資源的效應(yīng)[9-10],這些功能使得農(nóng)民對(duì)其有較高的制度需求。由此,調(diào)整很容易形成“地方性共識(shí)”并成為集體決策的結(jié)果[11-13],而這本身又契合了村民自治制度的內(nèi)容和形式[10]。事實(shí)上,雖然國(guó)家制度安排一直在限定和抑制土地調(diào)整,但主要局限在政策文件層面,正式規(guī)范性法律出臺(tái)較晚且不完全,這就為土地調(diào)整留下了空間。不可否認(rèn),基于公平與成員資格保障條件下的土地調(diào)整有其自身和社會(huì)因素的合理性,然而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、替代制度的建立以及法律法規(guī)的完善,土地調(diào)整與農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化、農(nóng)民利益分化的現(xiàn)實(shí)發(fā)展會(huì)有一定的相悖。特別是當(dāng)前中國(guó)正在進(jìn)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的改革,這一以提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率為主要目的的制度創(chuàng)新與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在制度設(shè)計(jì)前提、獲得主體、制度績(jī)效與制度形成格局都存在很大不同[14]。應(yīng)當(dāng)看到，作為完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制重要內(nèi)容的土地調(diào)整,也存在著制度變遷的可能。基于此,本文將以實(shí)踐需求為導(dǎo)向,分析土地調(diào)整的合理性和必要性,以便能更好地推動(dòng)相關(guān)研究以及土地產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)與完善,具體分析框架見(jiàn)圖1。

圖1 土地調(diào)整的合理性與必要性的分析框架

二、存在背景：土地調(diào)整形成的歷史與社會(huì)原因

作為一種強(qiáng)制性制度變遷，集體化實(shí)踐在土地產(chǎn)權(quán)制度上將土地等生產(chǎn)資料收歸集體所有，由于退出權(quán)的取消造成了對(duì)社員的激勵(lì)不足[5]，加之集體經(jīng)濟(jì)對(duì)管理者激勵(lì)不足使得對(duì)社員勞動(dòng)的監(jiān)督和計(jì)量不完備[6]，這一制度的非均衡性使人民公社普遍陷入了低效率陷阱[7]，農(nóng)民生活極端貧困。此時(shí)，如何解決集體所有制的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題成為當(dāng)務(wù)之急。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，家庭經(jīng)營(yíng)成為最恰當(dāng)?shù)闹贫劝才拧Ｈ欢?，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的長(zhǎng)期實(shí)施，制度的非均衡性也逐漸顯現(xiàn)，這突出表現(xiàn)在新增人口對(duì)土地的需求上，很多農(nóng)村選擇了調(diào)整土地作為應(yīng)對(duì)方式。從學(xué)理層面來(lái)講，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是按照人口資源來(lái)平均分配土地，這個(gè)特定的安排其隱含的假設(shè)是每個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員都以經(jīng)營(yíng)農(nóng)地作為基本的生計(jì)方式，已有成員與新成員都應(yīng)該享有平均分配土地的權(quán)力，因而，隨著人口的變動(dòng)來(lái)調(diào)整土地就成為制度的內(nèi)生需求與安排。從實(shí)踐層面來(lái)看，在土地初始分配以后農(nóng)戶難以調(diào)整對(duì)于土地的投資和雇傭勞動(dòng)，特別是隨著家庭人口結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力就業(yè)狀況的變動(dòng)，土地和勞動(dòng)力比例逐漸不相匹配，農(nóng)戶之間的生產(chǎn)力差異就會(huì)出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)利潤(rùn)就會(huì)下降[9]。此時(shí)，為了穩(wěn)定或增加農(nóng)業(yè)的利潤(rùn)，必須有一種機(jī)制來(lái)重新配置土地。理論上市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)是一種有效方式，但在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行初期市場(chǎng)化的土地租賃是被明確限制的，農(nóng)業(yè)雇傭勞動(dòng)力市場(chǎng)也發(fā)育不完全，此時(shí)通過(guò)行政性的土地調(diào)整來(lái)重新配置人地關(guān)系就成為唯一選擇。

從總體上來(lái)看，土地制度的改革要考慮到經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)公平的雙重目標(biāo)。在土地仍然承擔(dān)著重要的生存保障功能的階段，必須首先滿足農(nóng)戶對(duì)土地的公平需求，在此基礎(chǔ)上才能有條件地考慮效率提升的問(wèn)題[1]，否則就可能會(huì)引起社會(huì)的失序或不穩(wěn)。基于對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的考慮，中央的政策文件與法律法規(guī)并未明確禁止農(nóng)地調(diào)整，但出于對(duì)頻繁調(diào)整負(fù)面效應(yīng)的擔(dān)憂，還是做了一些限定，這種政策法規(guī)上的“軟約束”就給土地調(diào)整留下了存在的空間。

三、現(xiàn)實(shí)需求：土地調(diào)整的功能

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，越來(lái)越多的農(nóng)村居民外出務(wù)工進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域，土地收入在其收入結(jié)構(gòu)中所占的比重越來(lái)越低，人地關(guān)系開(kāi)始松動(dòng)，土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始加速。與此同時(shí)，中國(guó)進(jìn)行了物權(quán)化改革，試圖穩(wěn)定土地承包關(guān)系并加大了對(duì)土地調(diào)整的限定和抑制。種種跡象表明，20世紀(jì)80年代家庭承包制形成時(shí)所面臨的外部條件已經(jīng)基本改變，與這一趨勢(shì)相一致的是，土地調(diào)整的頻率已經(jīng)大幅度減少[3]。從制度變遷的角度來(lái)看，假定初始狀態(tài)是制度均衡，隨著制度需求的變化、與交易費(fèi)用相關(guān)的技術(shù)以及可行制度安排選擇集的變化，會(huì)導(dǎo)致原來(lái)的制度產(chǎn)生非均衡性，這種沖擊會(huì)使得原有的制度安排缺乏效率[5]，土地調(diào)整的減少趨勢(shì)可以用此來(lái)解釋。然而，這一切仍不能改變土地調(diào)整高發(fā)生率的客觀事實(shí)。李尚蒲等于2012年對(duì)26省的調(diào)查表明，土地調(diào)整的發(fā)生率高達(dá)45.39%[15]。

關(guān)于土地調(diào)整的發(fā)生機(jī)制，以往研究關(guān)注了人口變動(dòng)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村干部的利益驅(qū)動(dòng)、交易費(fèi)用、農(nóng)戶的資源稟賦與談判能力等對(duì)調(diào)整的影響[4，15-17]，也有文獻(xiàn)從制度變遷理論出發(fā)，從土地調(diào)整的正式規(guī)則、非正式約束及其實(shí)踐特征來(lái)進(jìn)行詮釋[17-19]，并形成了“地方性共識(shí)”等解釋性概念[11]。這些研究都進(jìn)行了有益的探索，但對(duì)土地調(diào)整的功能不夠重視，現(xiàn)實(shí)中土地調(diào)整之所以能夠存在，很重要的一個(gè)原因就是它對(duì)于農(nóng)民仍然具有較高的收益，能夠有效解決農(nóng)民的一些需求。

(一)社會(huì)保障功能

許多研究已經(jīng)達(dá)成一種共識(shí)，對(duì)中國(guó)農(nóng)民而言土地不僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的生產(chǎn)資料，而且是一種社會(huì)保障[9，20]。在社會(huì)保障體系不完善或者根本不存在的情況下，土地要素在農(nóng)民之間平均分配，并按照家庭人口或者勞動(dòng)力數(shù)量進(jìn)行調(diào)整，是在人地關(guān)系發(fā)生變動(dòng)時(shí)對(duì)要素分配不平等的響應(yīng)[21]，維系著社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。社會(huì)保障的基本作用是使勞動(dòng)力在遭遇突發(fā)性破壞事件的打擊時(shí)可以降低損耗程度，也即保護(hù)作用，然而，這一點(diǎn)經(jīng)常被研究者所忽略[9]。在生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)上，每一個(gè)農(nóng)村居民都可以忍受無(wú)法獲得好的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)或者較高的非農(nóng)收入的痛苦，然而卻無(wú)法面對(duì)在失去非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)和非農(nóng)收入時(shí)卻無(wú)法重新獲得經(jīng)營(yíng)土地的機(jī)會(huì)[22]。從這個(gè)角度講，均分土地的土地調(diào)整確保了每個(gè)社區(qū)成員仍有生存和發(fā)展的前提和可能，也即發(fā)揮了失業(yè)保險(xiǎn)的作用。有學(xué)者認(rèn)為這種失業(yè)保險(xiǎn)的功能是對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的保護(hù)，提高了農(nóng)民從事高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)工作的可能性，有利于勞動(dòng)力的長(zhǎng)期流動(dòng)，能提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效[9]。必須指出，由于缺乏進(jìn)一步的實(shí)證研究，目前還無(wú)法確定這種功能是否可以抵消土地調(diào)整對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績(jī)效的負(fù)面作用，同時(shí)，也不清楚是否存在替代這種功能的其他機(jī)制。

(二)土地資源配置效應(yīng)

多數(shù)研究認(rèn)為土地調(diào)整對(duì)土地資源利用具有負(fù)面影響[6-7]，然而這是一種片面的理解，實(shí)際上，土地調(diào)整在資源配置方面也可以發(fā)揮較大作用。首先，土地調(diào)整可以改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的靜態(tài)低效率。在家庭承包制實(shí)行初期，土地以平均的方式分配給農(nóng)戶，農(nóng)戶的家庭人口結(jié)構(gòu)與土地呈現(xiàn)基本的匹配狀態(tài)。然而婚喪嫁娶、生育、分家使得勞動(dòng)力的供給與人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，如果不重新配置人地關(guān)系，那么人口變化和外出打工機(jī)會(huì)的差別將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶之間的生產(chǎn)力產(chǎn)生較大差異，土地和勞動(dòng)力的資源配置會(huì)出現(xiàn)低效率[4]。此時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)可以抵消農(nóng)戶之間邊際生產(chǎn)力的差異，然而一些地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)并不活躍，行政化的土地調(diào)整就成為糾正靜態(tài)低效率的重要方式。通過(guò)均分和調(diào)整土地，效率損失得到改善。

其次，土地調(diào)整可以緩解土地的細(xì)碎化格局，提升規(guī)模經(jīng)營(yíng)。已有研究認(rèn)為土地均分的調(diào)整往往會(huì)導(dǎo)致土地的細(xì)碎化和分散化，這不僅造成土地資源浪費(fèi)，而且不利于農(nóng)事作業(yè)和日常管理[23]。但有學(xué)者通過(guò)對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的回顧發(fā)現(xiàn)，不能簡(jiǎn)單將土地細(xì)碎化歸于土地產(chǎn)權(quán)制度安排的結(jié)果，現(xiàn)階段土地嚴(yán)重稀缺、勞動(dòng)力相對(duì)過(guò)剩、人力比例過(guò)高才是土地細(xì)碎化的基本原因[24]。在實(shí)踐中，無(wú)論是均分土地還是不動(dòng)面積只調(diào)整地塊，只要實(shí)現(xiàn)土地的相對(duì)集中，“小田變大田”，實(shí)現(xiàn)按戶成片耕種，就可以提高土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大大緩解土地細(xì)碎化的格局，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率[25]。而土地調(diào)整實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種后并不排斥土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)，本身并不影響資源配置效率[9]。

(三)鄉(xiāng)村治理功能

在現(xiàn)實(shí)中，土地調(diào)整除了保障功能與土地資源配置效應(yīng)，其具有的鄉(xiāng)村治理功能也是其產(chǎn)生的重要原因。首先，通過(guò)對(duì)土地調(diào)整的把控，基層組織可以提高國(guó)家政策的執(zhí)行力，這突出地表現(xiàn)在20世紀(jì)90年代稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的繳納。在稅費(fèi)改革以前，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)土地的意愿較低，由此產(chǎn)生大量棄耕撂荒行為，然而農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是配額繳納的，這使得基層干部頗感為難：一方面，強(qiáng)制繳納影響穩(wěn)定的同時(shí)又可能造成農(nóng)戶生活困難，另一方面，完不成繳納任務(wù)難以向上級(jí)政府交代[26]。此時(shí)，村干部積極地將國(guó)家的行政職能與土地承包相掛鉤，將稅費(fèi)負(fù)擔(dān)分擔(dān)到愿意經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)戶頭上，通過(guò)把控土地的分配來(lái)提高稅費(fèi)的征收力度，而這在當(dāng)時(shí)也得到了國(guó)家的默許[27]。已有研究證實(shí)，土地負(fù)擔(dān)越重的地區(qū)，調(diào)地的次數(shù)越多[16]。

其次，土地調(diào)整可以提高村莊公共物品和服務(wù)的供給水平。農(nóng)村公共服務(wù)供給不足是中國(guó)農(nóng)村當(dāng)前的真實(shí)寫(xiě)照，以集體籌資等形式提供公共服務(wù)可以有效緩解農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的困境。但是，以集體形式提供公共服務(wù)面臨著資金不足和利益協(xié)調(diào)的問(wèn)題，特別是像水利設(shè)施、公路等村莊公共基礎(chǔ)投入，本身需要巨大的資金投入，又需要協(xié)調(diào)到眾多的農(nóng)戶。此時(shí)，通過(guò)土地調(diào)整來(lái)汲取財(cái)力，扮演公共權(quán)威協(xié)調(diào)利益關(guān)系，可以促成農(nóng)民之間的有效合作和組織，降低農(nóng)民合作與組織的成本，提高公共物品或服務(wù)供給的效率[10，27-28]。

再次，土地調(diào)整可以化解土地糾紛與矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定：(1)解決因代耕代種或者棄耕拋荒導(dǎo)致的農(nóng)戶之間的土地權(quán)屬爭(zhēng)議。在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期，一些農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，而原有的土地則代耕代種(自己指定或村干部委派)或拋荒，但在此之后很多村莊土地進(jìn)行了一次或多輪調(diào)整，這些農(nóng)戶并沒(méi)有分到土地。2006年農(nóng)業(yè)稅取消后，加之農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的推行，種田反而成為一件有利可圖的事情，這些農(nóng)戶又回來(lái)想要回自己的土地。對(duì)于少數(shù)農(nóng)戶，還可以通過(guò)私下調(diào)解予以解決，但當(dāng)調(diào)解不利或農(nóng)戶達(dá)到一定數(shù)量形成合力時(shí)，調(diào)整土地似乎成為了唯一的選擇，否則極有可能引發(fā)矛盾和沖突，甚至引發(fā)群體性的涉訪涉訟。(2)解決土地征收過(guò)程中的土地補(bǔ)償費(fèi)分配問(wèn)題。伴隨著城市化、工業(yè)化的迅速發(fā)展，征地?cái)?shù)量驟增，征地補(bǔ)償費(fèi)己經(jīng)成為農(nóng)村的重要收入，而且數(shù)額相當(dāng)可觀，如果分配不公，極易引發(fā)矛盾和糾紛。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，多數(shù)村莊選擇了將土地補(bǔ)償費(fèi)按照人口來(lái)進(jìn)行分配，隨后進(jìn)行了土地調(diào)整的方式[29]，這樣做的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享：其一，貫徹了土地集體所有的原則，照顧了未被征地農(nóng)戶的利益，實(shí)現(xiàn)了利益共享；其二，滿足了失地農(nóng)戶對(duì)土地的需求，經(jīng)營(yíng)土地可以提高他們的生活保障水平；其三，在未來(lái)土地增值的情況下，可以較好地實(shí)現(xiàn)各方的利益共享，特別是減少了原被征地農(nóng)戶的相對(duì)剝奪感。

四、制度依存：土地調(diào)整的存在空間

一項(xiàng)制度安排的效率決定于它對(duì)付經(jīng)濟(jì)人機(jī)會(huì)主義行為的優(yōu)劣，同時(shí)其效率還受到周圍現(xiàn)存輔助性制度力度的影響，并且會(huì)因輔助性制度的細(xì)微差別而大相徑庭[30]。對(duì)于土地調(diào)整而言，其已嵌入到農(nóng)村社會(huì)的制度安排當(dāng)中，具有強(qiáng)大的社會(huì)心理基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)，這可能是土地調(diào)整仍然存續(xù)的真正原因。

(一)土地調(diào)整的社會(huì)心理基礎(chǔ)

一項(xiàng)制度的實(shí)施效率依賴于強(qiáng)制性的法律安排與社會(huì)認(rèn)同的一致性程度，即便法律賦權(quán)的強(qiáng)制性影響是第一位的，但社會(huì)認(rèn)同決定了制度實(shí)施成本的高低，賦予其現(xiàn)實(shí)合理性。一般而言，作為家庭承包制內(nèi)生安排的土地調(diào)整是村莊的主觀博弈均衡，代表著村莊成員的社會(huì)評(píng)判，反映了他們的公平觀念，是一種“地方性共識(shí)”。在實(shí)踐中，“公平”觀念貫穿了土地調(diào)整的整個(gè)過(guò)程，這并不僅僅是一種策略性表達(dá)，其背后折射出了村民的利益訴求[26]。必須指出，這種“公平”觀念并不是一種狹隘意義上的“平均主義”，而是包含了土地權(quán)利平等、生存權(quán)利平等的意蘊(yùn)。

1.土地調(diào)整反映了村民的土地權(quán)利平等觀念。在村民那里，農(nóng)村土地屬于集體(或國(guó)家)所有并不是個(gè)人私有*很多農(nóng)民把國(guó)家與集體相混淆，視國(guó)家和集體為同等，這種認(rèn)知上的錯(cuò)誤主要在于將村集體誤解為國(guó)家或鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 集體的代表而進(jìn)行土地發(fā)包，但基本都認(rèn)為土地是“公家”的而不是“私人”的。至于“公家”是用“國(guó)家”還是“集體”來(lái)表述，他們自己也不知道或者認(rèn)為沒(méi)有區(qū)別[31]。。而集體(或國(guó)家)所有在村域范圍內(nèi)就是村莊成員所共有，因此，土地按照人口分配，人人有份、機(jī)會(huì)均等是自然而然的事情。這種觀念即所謂的“集體成員權(quán)”，嚴(yán)格意義上講是村落社區(qū)成員權(quán)，這種觀念表達(dá)了村民對(duì)公平的追求，是村民對(duì)村落共同體成員和倫理成員的認(rèn)同，是基于血緣和地緣關(guān)系形成的共同體存在的一種表現(xiàn)[32]。在實(shí)踐中，農(nóng)民對(duì)調(diào)整的偏好很大程度上是基于這種土地權(quán)利平等的觀念，他們認(rèn)為家里有這么多人，就應(yīng)該有這么多的地，這是應(yīng)得的權(quán)利，即便調(diào)整后得到的土地也并不一定會(huì)自己經(jīng)營(yíng)。

2.土地調(diào)整反映了村民的生存權(quán)利平等觀念。在土地仍然發(fā)揮社會(huì)保障功能的階段，土地調(diào)整可以保證新增成員有一份土地，為其提供生存和發(fā)展的可能。因而，對(duì)于人多地少發(fā)展不順的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，基于生存理性他們會(huì)有土地調(diào)整的訴求，這種訴求很大程度上是受人民公社時(shí)期意識(shí)形態(tài)的影響，農(nóng)戶對(duì)集體、組織、政府仍存在明顯的人身依賴關(guān)系[33]。在實(shí)踐中，生存權(quán)利平等觀念體現(xiàn)在農(nóng)戶會(huì)將調(diào)整土地的訴求直接轉(zhuǎn)變?yōu)榛旧鏅?quán)利的訴求，以此作為討價(jià)還價(jià)的理由。這并不意味著農(nóng)戶的生存權(quán)利受到實(shí)際威脅，其原因在于農(nóng)戶意識(shí)到這種基本人權(quán)最難被否定，對(duì)土地權(quán)利的訴求只有通過(guò)生存權(quán)的訴求才能得以實(shí)現(xiàn)[33]。

(二)土地調(diào)整的制度基礎(chǔ)

正如上文所言，制度的相互依存性影響了其效率，對(duì)于土地調(diào)整而言，由于受到了周圍輔助性制度的支持，特別是來(lái)自于村民自治的制度環(huán)境和法律法規(guī)制度系統(tǒng)的間接性輔助，同時(shí)并因替代性制度的運(yùn)轉(zhuǎn)首先而獲得了存在空間。

1.調(diào)整契合了村民自治制度。關(guān)于土地調(diào)整的發(fā)生機(jī)制，有研究關(guān)注了村干部的尋租行為的影響，這其實(shí)強(qiáng)調(diào)了村級(jí)調(diào)控權(quán)過(guò)大的事實(shí)[15]，然而村級(jí)組織對(duì)土地的調(diào)控并非是“隨意”的，也會(huì)受到村治的政治框架制約[10]。一些研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)遇到由于人口原因而有人提議實(shí)行土地調(diào)整時(shí)，所在的村民小組會(huì)進(jìn)行民意投票，只有獲得普遍贊同之后才會(huì)實(shí)行調(diào)整，即使是在縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提議土地調(diào)整時(shí)，一般也會(huì)由村民小組來(lái)決定是否實(shí)施[12]。換言之，土地調(diào)整可能是集體內(nèi)部民主決策的結(jié)果[13]，而按照村內(nèi)民主和多數(shù)原則并依據(jù)一般化程序來(lái)調(diào)整土地，就屬于村民自治的正常方式和正常內(nèi)容[10]，在規(guī)則上這是符合相關(guān)法律、法規(guī)、政策的具體條文或精神的。然而，從原則上來(lái)看，此時(shí)國(guó)家如果對(duì)地權(quán)進(jìn)行干預(yù)就與憲法規(guī)定的土地集體所有與村民自治制度的規(guī)定有背離。因而，禁止土地調(diào)整就不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的政策安排變動(dòng)，而是涉及到對(duì)既有法律、法規(guī)系統(tǒng)的整理、修補(bǔ)，特別是對(duì)村民自治制度的結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)整[10]。

2.正式法律禁止調(diào)整的不完全性。如果說(shuō)村民自治制度為土地調(diào)整提供了間接性的支持，那么正式規(guī)則的不完全性就可以說(shuō)為調(diào)整提供了直接的法律支援。從1984年中央開(kāi)始限定和抑制土地調(diào)整開(kāi)始，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包工作的指導(dǎo)性文件都是通過(guò)制定政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，直到2002年《農(nóng)村土地承包法》的頒布才真正以法律形式確立這一規(guī)范[19]。雖然法律明確規(guī)定“承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，但同時(shí)也留下了一個(gè)特殊情形的規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對(duì)個(gè)別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)?！笨梢钥闯?，農(nóng)村土地承包工作最具權(quán)威性的法律并沒(méi)有完全禁止土地調(diào)整，特殊情形下是允許調(diào)整的，雖然只是做了原則性說(shuō)明，并沒(méi)有具體的細(xì)化，這就為土地調(diào)整留下了存在空間。

3.替代性的土地流轉(zhuǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)受限。在不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，隨著外出務(wù)工和非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不斷增加，土地在農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)移變得越來(lái)越重要[13]。在提高土地利用效率方面，政府希望通過(guò)培育土地市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)來(lái)破解公平和效率的難題。然而，這種替代作用的發(fā)揮面臨著3個(gè)約束條件：(1)現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是否運(yùn)行良好；(2)是否存在一些現(xiàn)有因素阻礙了農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)；(3)農(nóng)戶意愿的流轉(zhuǎn)規(guī)模是否都能在交易中實(shí)現(xiàn)。一般而言，土地市場(chǎng)同其他市場(chǎng)(如借貸市場(chǎng))的發(fā)展緊密相連，其發(fā)育需要較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，特別是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[34]，但是大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家并不具備這樣的條件。從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育仍處于初級(jí)階段[35]，受制度安排、社會(huì)環(huán)境、政策保障、農(nóng)戶資源稟賦以及流轉(zhuǎn)時(shí)的稟賦效應(yīng)等因素的影響[22,36]，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模一直滯后于勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移速率[36]。由于在短時(shí)間內(nèi)這些問(wèn)題都無(wú)法輕易解決，土地流轉(zhuǎn)要想完全發(fā)揮替代效應(yīng)仍需要一段時(shí)間。

五、改革方向：土地制度改革中的調(diào)整

土地調(diào)整既具有多重功能又能夠滿足農(nóng)戶的特定需求，并嵌入到農(nóng)村社會(huì)的制度安排當(dāng)中，具有強(qiáng)大的社會(huì)心理基礎(chǔ)與制度基礎(chǔ)，其存在與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制密切相關(guān)。在當(dāng)前，中國(guó)正在進(jìn)行農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置的改革，被視為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，這與此前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有很大不同。換言之，基本公平和成員權(quán)保障的土地調(diào)整所面臨的社會(huì)環(huán)境可能已經(jīng)基本改變，已經(jīng)不符合土地制度改革的方向。因此，未來(lái)一方面要健全傳統(tǒng)調(diào)整的替代性制度，削弱其社會(huì)基礎(chǔ)；另一方面可以有條件地挖掘調(diào)整的內(nèi)涵，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)整合優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)土地細(xì)碎化的治理。

(一)傳統(tǒng)調(diào)整方式與土地制度改革的效率取向相悖

20世紀(jì)70年代末80年代初家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成為農(nóng)村土地制度一個(gè)重要的選項(xiàng)，土地均分和調(diào)整成為這一制度的重要內(nèi)容。基于血緣和地緣關(guān)系獲得的成員權(quán)身份，農(nóng)戶天然獲得了土地，并形成了家家有地、戶戶種田的經(jīng)營(yíng)格局，解決了農(nóng)村的公平分配問(wèn)題，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高土地利用效率，發(fā)揮了直接的巨大促進(jìn)作用。然而，追求產(chǎn)權(quán)界定公平的調(diào)整太過(guò)頻繁，將使不穩(wěn)定性和分散性成為內(nèi)生的制度缺陷：一方面土地經(jīng)常均分調(diào)整，使農(nóng)戶無(wú)法形成投資的長(zhǎng)期預(yù)期，另一方面按照遠(yuǎn)近好壞統(tǒng)一搭配調(diào)整，使得土地不僅分散而且零碎，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形成，這都不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。此外，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)與農(nóng)村土地與勞動(dòng)力的快速流動(dòng)，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)格局正面臨著農(nóng)業(yè)邊緣化、勞動(dòng)力弱質(zhì)化的挑戰(zhàn)，這意味著農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅面臨著“誰(shuí)來(lái)種地”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，還要破解“怎么種地、如何種好地”的深層難題[37]。因此，理論和實(shí)踐都表明了土地制度改革已經(jīng)不能再堅(jiān)持以公平優(yōu)先的取向，傳統(tǒng)均分土地的調(diào)整方式已經(jīng)不符合土地制度改革的方向。

(二)健全傳統(tǒng)調(diào)整的替代性制度，削弱其社會(huì)基礎(chǔ)

如上文分析，農(nóng)戶對(duì)調(diào)整仍然有較高的需求和社會(huì)認(rèn)同，同時(shí)相關(guān)制度的直接或間接輔助也給調(diào)整留下了存在空間，但均分土地的調(diào)整方式已經(jīng)不符合土地制度改革的方向。因此，未來(lái)土地制度改革要健全傳統(tǒng)調(diào)整的替代性制度，削弱其社會(huì)基礎(chǔ)，可以從三方面入手：(1)健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)戶的社會(huì)保障水平。在農(nóng)民未進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)保障體系的情況下，土地的社會(huì)保障功能對(duì)農(nóng)民非常重要，大多數(shù)農(nóng)民強(qiáng)烈要求土地調(diào)整，說(shuō)明農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障需求大于對(duì)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的需求[38]。因此，要健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)戶的社會(huì)保障水平，弱化農(nóng)戶對(duì)土地調(diào)整的需求。(2)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)揮替代調(diào)整的效應(yīng)。已有研究表明，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的出現(xiàn)將會(huì)顯著減少土地調(diào)整的發(fā)生概率[39]，但受制度安排、社會(huì)環(huán)境、政策保障、農(nóng)戶資源稟賦以及流轉(zhuǎn)時(shí)的稟賦效應(yīng)等因素的影響[22,36]，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育仍處于初級(jí)階段[34]。因此，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)揮流轉(zhuǎn)的替代效應(yīng)來(lái)破解公平和效率的難題。(3)整合與調(diào)試相關(guān)制度的理念和功能，壓縮均分調(diào)整的存在空間。既然土地調(diào)整得到了村民自治的支持，同時(shí)正式法律的不完全性也給其留下了存在空間，因此土地制度改革要禁止土地調(diào)整就不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的政策安排變動(dòng)，而是涉及到對(duì)既有法律、法規(guī)系統(tǒng)的整理、修補(bǔ)，牽一發(fā)而動(dòng)全身[10]。所以，要謹(jǐn)慎考慮和應(yīng)對(duì)不同制度理念的碰撞，調(diào)試相關(guān)制度的功能，做出妥善安排，壓縮均分調(diào)整的存在空間。

(三)發(fā)揮新型調(diào)整產(chǎn)權(quán)整合優(yōu)勢(shì)，緩解土地細(xì)碎化困境

未來(lái)土地制度改革要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率問(wèn)題，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的規(guī)模化、專業(yè)化、集約化問(wèn)題，就必須緩解土地經(jīng)營(yíng)格局的小規(guī)模、分散化與細(xì)碎化困境，發(fā)揮土地調(diào)整的產(chǎn)權(quán)整合優(yōu)勢(shì)，可以有效治理細(xì)碎化，提高規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)。以湖北沙洋縣的土地調(diào)整實(shí)踐為例，該縣在2014年在全縣范圍內(nèi)結(jié)合土地確權(quán)工作，通過(guò)調(diào)整開(kāi)展按戶連片耕種工作，將農(nóng)戶原有分散、細(xì)碎的地塊調(diào)整為1～2片，實(shí)現(xiàn)了公共物品的有效供給和土地細(xì)碎化的治理，這種制度創(chuàng)新受到了中央政策部門的肯定，被寫(xiě)入中央一號(hào)文件[25]。與傳統(tǒng)的均分土地的調(diào)整方式不同，沙洋的調(diào)整實(shí)踐具有以下內(nèi)涵：(1)調(diào)整的主要目的并不是為了滿足農(nóng)戶的公平需求而實(shí)行均分，而是為了整合分散的產(chǎn)權(quán)和治理細(xì)碎化，更為重視效率；(2)調(diào)整并不是借機(jī)收回承包地，也不是為了打亂重分，而是在保持原有承包地面積不變和尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，村組將原來(lái)分散的地塊打亂并以連片的形式重新發(fā)包給農(nóng)戶，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭內(nèi)部的連片耕種[25]；(3)新型的調(diào)整實(shí)踐以“不動(dòng)面積，調(diào)整地塊”為主要方式，保證了家庭承包方式、面積、期限的穩(wěn)定，并充分尊重農(nóng)戶的意愿，符合國(guó)家治理土地細(xì)碎化的政策邏輯。通過(guò)調(diào)整實(shí)現(xiàn)按戶連片后，經(jīng)營(yíng)土地的分散化、碎片化格局被打破，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)提高，便利了管理和降低投入成本，為發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植創(chuàng)造了條件，從而提高了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)入土地的意愿。

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RationalityandNecessityofAgriculturalLandAdjustment——Direction of the Land System Reform

FENG Huachao,LU Yang,ZHONG Zhangbao

(DepartmentofSociology,RuralSocialConstructionandManagement,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan430070,China)

Land adjustment is an important feature of China’s agricultural land system.Although the benefits of equal distribution are widely recognized,it is worthwhile for us to study and discuss the rationality and necessity of farmers’ equal opportunity to obtain land by means of agricultural land adjustment.This paper argues that:(1) From the point of view of rationality,the land adjustment embodies the collective right of the villagers,and the adjustment can be carried out in the areas of social security,resource allocation and rural governance when the land still assumes the social security function,especially when the land circulation market is limited.(2) From the point of view of necessity,the adjustment fits the villagers “fairness” concept and fits with the villagers’ autonomy system.At the same time,the existing space is obtained because of the incomplete legal formalities and the limited operation of the alternative system.(3) From the overall point of view,the land adjustment based on the protection of fairness and membership rights is not in line with the direction of land system reform.In the future,we must improve the traditional method of land adjustment,weaken its social basis,conditionally play its advantages of property rights integration,and effectively control the fragmentation of land.

land system; land adjustment; land system reform; collective membership; land transfer

董應(yīng)才)

F321.1

A

1009-9107(2018)01-0010-08

2017-06-01

10.13968/j.cnki.1009-9107.2018.01.02

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(16ASH007)

馮華超(1989-)，男，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)村社會(huì)建設(shè)與管理研究中心研究人員，博士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地制度與社會(huì)保障。