皇甫鑫

(浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058)

鄰避型群體事件的生成機(jī)理及規(guī)避對策
——以價值累加理論為視角

皇甫鑫

(浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058)

近年來，鄰避型群體事件屢見不鮮，極大地危害著社會治安。對于群體性事件，斯梅爾塞提出了著名的“價值累加理論”，即從結(jié)構(gòu)性誘因、結(jié)構(gòu)性緊張、一般性信念、集體行動的觸發(fā)因素、參加者的行動動員和社會控制能力六個累加的流程因素來分析群體性事件，為分析鄰避型群體事件的生成機(jī)理提供了系統(tǒng)的分析框架。將這六個因素的累加過程劃分為前期蓄勢階段、中期造勢階段和緊急處理階段，從各階段的實際情況出發(fā)，分析所存在的治理障礙，有利于提出相應(yīng)的規(guī)避對策。

鄰避型群體事件；價值累加理論；預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制；利益表達(dá)渠道

隨著我國現(xiàn)代化與城市化的深入推進(jìn)，社會公眾對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的新建與升級的要求也愈加強烈，如垃圾處理廠、火力發(fā)電廠、污水處理中心、精神病院、火葬場等。這些設(shè)施在為區(qū)域整體帶來正效應(yīng)的同時，也為設(shè)施周圍的民眾帶來了負(fù)外部性影響，這種設(shè)施被稱為“鄰避設(shè)施(NIMBY Facilities)”。“鄰避設(shè)施”的建設(shè)通常會引起設(shè)施周圍民眾的不滿，從而發(fā)生聚眾鬧事、靜坐請愿、集體上訪、阻塞交通、集會示威、圍堵黨政機(jī)關(guān)等群體事件，稱為“鄰避型群體事件”，給社會秩序和社會治理造成不利影響。

一、鄰避型群體事件的生成機(jī)理

鄰避型群體事件是群體事件的一種表現(xiàn)形式。群體事件的發(fā)生不是一蹴而就的，表現(xiàn)出一定的階段性，且是由各階段的因素累加產(chǎn)生的集合效應(yīng)所致。結(jié)構(gòu)功能學(xué)派斯梅爾塞(Smelser ·Neil Joseph)的“價值累加理論”(Value-added theory)為分析群體事件的發(fā)生機(jī)理提供了很好的分析框架。斯梅爾塞認(rèn)為，所有的群體行為都是由以下六個因素相互作用而產(chǎn)生的，即結(jié)構(gòu)性誘因(structural conduciveness)、結(jié)構(gòu)性緊張(structural strain)、一般性信念(generalized beliefs)、集體行動的觸發(fā)因素(precipitation factors)、參加者的行動動員(mobilization for action)和社會控制能力(operation of social control)，這六個因素次遞形成，“并且只有在這六個充分且必要的條件同時具備時”[1]32，群體行為才會發(fā)生。在多個因素引起的社會失序現(xiàn)象中，有利的結(jié)構(gòu)為群體性事件的發(fā)生提供了空間條件，結(jié)構(gòu)性緊張則是社會風(fēng)險的根源，群體內(nèi)部的緊張氣氛會經(jīng)過相互傳染形成內(nèi)部成員擁護(hù)的一般性信念，集體行動的觸發(fā)因素與結(jié)構(gòu)性緊張相聚集從而放大了集體中的不滿情緒，在群體成員的動員下相互感染，再加上以政府為代表的公共組織的社會控制失效，最終導(dǎo)致群體事件的發(fā)生。斯梅爾塞“價值累加理論”中的六個因素具有較為明顯的階段性特征，為了便于理解，本文根據(jù)各個階段的特征，將這六個因素分為了三大階段，分別是前期蓄勢階段、中期造勢階段和緊急處理階段。

前期蓄勢階段包括結(jié)構(gòu)性誘因、結(jié)構(gòu)性緊張和一般性信念，這三者都處在群體性事件的萌芽期，對于事件的后續(xù)擴(kuò)大具有重要意義。結(jié)構(gòu)性誘因是群體性事件萌生的基礎(chǔ)條件。群體性事件具有集體性的特點，眾多的人員參與需要一個較為寬敞的地方作為集體事件的發(fā)生地，所以廣場、政府大樓前極易發(fā)生群體性事件；結(jié)構(gòu)性誘因還體現(xiàn)在“鄰避設(shè)施”周圍民眾的共同處境，即共同遭受鄰避設(shè)施帶來的負(fù)面影響，使得群體共鳴的產(chǎn)生成為了可能，也為群體事件的發(fā)生提供了可能。與此同時，結(jié)構(gòu)性緊張的根源在于鄰避設(shè)施周圍民眾的不滿情緒，民眾希望單純地享受鄰避設(shè)施帶來的便利，可現(xiàn)實是設(shè)施周圍民眾需要承擔(dān)鄰避設(shè)施的負(fù)面影響，并且是本區(qū)域承擔(dān)負(fù)面影響，外部區(qū)域享受正面效益，不公平情緒所帶來的結(jié)構(gòu)性緊張就此產(chǎn)生。一般性信念是指“人們對某個特定問題產(chǎn)生的癥結(jié)及其解決途徑產(chǎn)生一個共同的認(rèn)識”[2]45。結(jié)構(gòu)性緊張氣氛通過多種途徑廣泛傳播，從而形成一般性信念，為群體性事件的發(fā)生蓄勢，同時在群體內(nèi)部達(dá)成了只能通過群體性事件才能宣泄這種緊張情緒的共識。

中期造勢階段包括集體行動的觸發(fā)因素和參加者的行動動員，是群體事件的擴(kuò)大期。集體行動的觸發(fā)因素是群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火索。正是在具備了有利的結(jié)構(gòu)性誘因提供的環(huán)境和結(jié)構(gòu)性緊張轉(zhuǎn)化為一般性信念的基礎(chǔ)上，偶然性集體行動的觸發(fā)刺激為已經(jīng)處于不滿邊緣的民眾提供了情緒宣泄的突破口，強化了這種不滿的一般性信念，導(dǎo)致群體性事件的爆發(fā)。參加者的行動動員，即不滿的民眾相互影響，使得不滿情緒和情緒宣泄方式的選擇更加趨同，推進(jìn)群體性事件的進(jìn)一步發(fā)展。

緊急處理階段體現(xiàn)的是社會控制能力，即以政府為代表的各類社會力量采取合理且有效的措施阻止群體性事件發(fā)生的能力，這是遏制群體性事件發(fā)生的最后一道防線。“社會控制是以政府為代表的公共組織運用社會規(guī)范對人們的社會行為加以約束的過程。政權(quán)、法規(guī)、紀(jì)律、道德、風(fēng)俗、信仰都是進(jìn)行社會控制的基本要素?！盵3]在該階段，前五個因素已經(jīng)成立，社會控制是群體性事件發(fā)生的最后一道防線，社會控制能力的強弱直接決定群體性事件是否發(fā)生。

二、鄰避型群體事件的治理障礙

前期蓄勢階段是群體性事件發(fā)生的基礎(chǔ)條件，也是治理的最關(guān)鍵時機(jī)。這一階段的治理障礙主要有三個方面：第一，民眾的自利性以及相對被剝奪感的增強。亞當(dāng)·斯密曾說：“毫無疑問，每個人生來首先和主要關(guān)心自己，而這樣做是恰當(dāng)和正確的”[4]，鄰避型群體事件的發(fā)生本質(zhì)上源于鄰避設(shè)施附近民眾的權(quán)利受損，所以他們理所當(dāng)然地會采取各種手段來保護(hù)自己的合法權(quán)益。利益補償機(jī)制的建立為解決鄰避問題提供了較好的思路，但是利益補償機(jī)制的方式和補償數(shù)額的多少是決定民眾情緒能否得到安撫的關(guān)鍵，若民眾對利益補償不滿意，就會導(dǎo)致被剝奪感的持續(xù)增強，從而成為群體性事件發(fā)生的重要因素。第二，政府決策的隨意性。鄰避型群體事件的表現(xiàn)形式為民眾對政府等公共組織的公開聚集性反對，這種反對在很大程度上是因為民眾對鄰避設(shè)施在自家附近修建的不知情和不同意，反映了政府在決策過程中缺失了政策實施前的聽證等民意搜集及告知程序，從而引起了民眾的不滿情緒，進(jìn)一步為群體性事件的發(fā)生蓄勢。第三，民眾利益表達(dá)機(jī)制不暢通。民眾對公共政策的質(zhì)疑是可以通過向公共組織的咨詢來解決的，而鄰避型群體事件的發(fā)生通常是因為這種常規(guī)的利益表達(dá)渠道失效，民眾沒有更好的維權(quán)途徑，最終不得已選擇這種極端的方式來維護(hù)自身權(quán)益。

中期造勢階段是群體內(nèi)部怨恨情緒進(jìn)一步擴(kuò)大的過程，通過特定群體內(nèi)部的集體行動觸發(fā)因素以及參與者的行動動員會使得群體內(nèi)形成一股強大的力量，即營造出一種只有通過群體事件才能解決問題的氛圍，民眾這樣的表現(xiàn)正是鄰避型群體事件在該階段的治理障礙，主要表現(xiàn)為民眾的非理性表達(dá)和疏導(dǎo)機(jī)制不完善。群體事件中的許多成員群體成員為無利益相關(guān)者，他們參與群體性事件的原因更多地是為了釋放積壓的不滿情緒，在于一種社會心理，是一種情感驅(qū)動型的、沒有維權(quán)目標(biāo)的非理性行為，而這種非理性行為卻為群體性事件的治理帶來了極大的障礙。同時，疏導(dǎo)機(jī)制不完善的問題也較為突出，在群體性事件將要發(fā)生的時候，公共組織需要做的就是盡力安撫民眾的情緒，疏散聚集的民眾，將群體性事件發(fā)生的可能性降到最低，而現(xiàn)實中以政府為代表的公共組織沒有建立起完善的疏導(dǎo)機(jī)制，在群體性事件即將發(fā)生的時候手忙腳亂，導(dǎo)致民眾的不滿情緒無法得到有效遏止。

緊急處理階段是體現(xiàn)公共組織社會控制能力的階段，有效的社會控制會使群體性事件就此結(jié)束。在該階段出現(xiàn)的主要治理障礙是社會控制能力弱，表現(xiàn)為社會控制的方式不當(dāng)和制度效能不足。面對群體性行為形勢的進(jìn)一步擴(kuò)大，公共組織會習(xí)慣性沿用權(quán)力至上的思維，認(rèn)為社會公眾力量弱小，從而采取不作為或者通過暴力執(zhí)法的手段對民眾進(jìn)行打壓，這種不妥的行為會進(jìn)一步激化民眾心中的不滿情緒，并最終導(dǎo)致群體性事件無法控制。另外，制度控制松懈和法律控制缺位也是社會控制能力弱的主要表現(xiàn)，制度控制松懈的典型表現(xiàn)就是基層政府部門對社會輿情和社會矛盾普遍表現(xiàn)出的體制性遲鈍[5]。法律控制缺位的典型表現(xiàn)是民眾利益的制度性保障不健全以及政府應(yīng)對突發(fā)群體性事件沒有完善的應(yīng)急策略。

三、鄰避型群體事件的規(guī)避對策

鄰避型群體事件的規(guī)避和處置要依據(jù)各階段的特點和治理障礙因素，采取有針對性和區(qū)別性的措施，以防止演化成危及社會秩序的重大事件。

前期蓄勢階段隸屬于鄰避型群體事件的前端(源頭)治理過程，旨在從源頭處消減該類事件產(chǎn)生的可能性，力求通過正確引導(dǎo)民眾對鄰避設(shè)施的認(rèn)識，保障民眾對鄰避設(shè)施修建的知情權(quán)和建議權(quán)，并暢通民眾的利益訴求表達(dá)渠道，增強政府的公信力，最終達(dá)到風(fēng)險消減的戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)全過程、動態(tài)性、主動性的群體性事件治理機(jī)制。在該階段，政府可以從以下三個方面著手：第一，政府部門優(yōu)化利益調(diào)處機(jī)制。政府部門在進(jìn)行關(guān)乎民眾利益的決策時要充分與民眾溝通，保證民眾的知情權(quán)，同時讓民眾參與到政策的制定過程中來，這樣在保障民眾利益的同時還可以增加民眾對政策的認(rèn)同感，便于提升政策執(zhí)行過程中民眾的接受度。鄰避設(shè)施的建設(shè)本來就與設(shè)施周圍民眾的生活息息相關(guān)，采取隱瞞的方式只會將政府與民眾之間的矛盾進(jìn)一步激化。第二，暢通民眾的利益表達(dá)訴求渠道。如果沒有這種利益訴求渠道，利益受損的民眾可能會不得已選擇集體行動這種極端的方式來吸引社會的關(guān)注，加劇社會矛盾。第三，完善信息透明和共享機(jī)制?！靶畔⒐_是實現(xiàn)政策制定過程中的參與擴(kuò)大的前提條件，是實現(xiàn)多元主體溝通協(xié)商的重要前提”[6]，首先政府部門應(yīng)當(dāng)積極公開鄰避設(shè)施建設(shè)的各項文件，方便利益相關(guān)群眾進(jìn)行查閱，這樣可以保障民眾的知情權(quán)，并且通過官方文件引導(dǎo)民眾對鄰避設(shè)施的正確認(rèn)識；同時官方信息的公開也可以防止民眾通過各種非正規(guī)渠道得到謠言，煽動群體性事件的發(fā)生。

中期造勢階段和緊急處理階段是規(guī)避鄰避型群體事件的最有效階段，在這兩個階段政府部門扮演著重要的角色，同時此階段的政府行為也是群體事件發(fā)生的最后一道防線，政府部門的恰當(dāng)行為會使群體性事件就此終止，行為不當(dāng)將直接導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，影響社會秩序，造成損失。政府要想在該階段采取有效的措施加以控制，需要從以下三個方面來做工作：第一，完善利益補償機(jī)制。利益補償機(jī)制是將外部矛盾內(nèi)部化的有效機(jī)制，是通過給予受影響民眾一定的金錢補償或非金錢補償來緩解民眾對鄰避設(shè)施的不滿，達(dá)到心理上的平衡。金錢補償是指通過科學(xué)的利益受損核算程序，給予相應(yīng)的金錢，而非金錢補償是指給予相應(yīng)的諸如公共設(shè)施的提供、醫(yī)療保健服務(wù)、房地產(chǎn)價格的保證、就業(yè)的提供、小區(qū)環(huán)境改善等服務(wù)。第二，建立健全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制。群體性事件的形成是有一個過程的，如果政府能在這個過程中做好危機(jī)預(yù)警和危機(jī)緊急應(yīng)對，那么群體性事件的發(fā)生概率也會大大減少。預(yù)警機(jī)制的作用提前了應(yīng)急管理關(guān)口，包括鄰避設(shè)施政策制定前的社會調(diào)研、群體性事件發(fā)展中的風(fēng)險管理、制定應(yīng)急管理措施、建立應(yīng)急物資儲備制度、強化應(yīng)急知識的普及、培訓(xùn)和演練等；應(yīng)急機(jī)制主要包括群體事件萌芽期政府的積極引導(dǎo)、擴(kuò)大期政府的靈活協(xié)調(diào)以及發(fā)生期政府的妥善處理等。第三，規(guī)范政府部門的行政行為。群體性事件的發(fā)生是民眾利益訴求無法得到滿足的無奈之舉，如果政府在此種狀態(tài)下仍然采取暴力執(zhí)法的方式，必然會進(jìn)一步激化政府與民眾之間的矛盾，無法以平和溝通的方式解決問題，所以，政府在面對民眾的過激行為時，應(yīng)該冷靜地向民眾解釋政策制定的目的、過程等，取得民眾的信任，消除誤解，力圖通過協(xié)商的方式解決群體性事件。

四、結(jié)論與討論

群體性事件是公共管理、社會學(xué)、政治學(xué)乃至整個社會科學(xué)界關(guān)注的重要議題，而鄰避型群體性事件近年來也呈現(xiàn)出多發(fā)的趨勢。顯而易見，鄰避型群體性事件的發(fā)生對社會造成了嚴(yán)重的危害，降低政府公信、影響社會穩(wěn)定甚至威脅公眾的生命財產(chǎn)安全。當(dāng)下，如何規(guī)避鄰避型群體性事件是我們不得不面對的一項議題。

要想從根本上避免鄰避型群體性事件的發(fā)生，必須理解事件發(fā)生的邏輯。結(jié)構(gòu)功能學(xué)派的斯梅爾塞提出的“價值累加理論”為我們理解群體性事件發(fā)生的邏輯提供了較好的分析框架，這一分析框架對于鄰避型群體性事件具有較強的解釋意義。研究發(fā)現(xiàn)，鄰避型群體性事件的發(fā)生存在較為明顯的階段性傾向，可據(jù)此劃分為三大階段六大過程，即前期蓄勢階段的結(jié)構(gòu)性誘因、結(jié)構(gòu)性緊張和一般性信念，中期造勢階段的集體行動的觸發(fā)因素和參加者的行動動員，緊急處理階段的社會控制。這三大階段的六大因素有著較強的關(guān)聯(lián)性，前者通常是后者的基礎(chǔ)，前者與后者產(chǎn)生的價值相累加，造成了鄰避型群體性事件的最終發(fā)生。從此理論框架出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在各個階段都面臨著一定的治理障礙，前期蓄勢階段的治理障礙主要包括民眾的自立性、政府決策的隨意性以及民眾利益表達(dá)機(jī)制的不暢通，中期造勢階段的治理障礙包括民眾的非理性以及政府行為失當(dāng)，緊急處理階段的治理障礙包括風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)不完善和公共組織控制能力較弱。針對這些治理障礙，本文從政府行為的角度出發(fā)提出了相應(yīng)的規(guī)避對策，在前期蓄勢階段需要進(jìn)一步優(yōu)化利益調(diào)處機(jī)制、暢通民眾的利益表達(dá)訴求渠道、完善信息公開制度，在中期造勢階段和緊急處理階段需要著重完善利益補償機(jī)制、建立健全預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制以及規(guī)范政府部門的行政行為。

圖 鄰避型群體事件的形成機(jī)理、治理障礙及規(guī)避對策

通過上述分析，我們可以清晰地看到鄰避型群體性事件的生成邏輯，并對其規(guī)避提供了理論指導(dǎo)。但是，本篇論文并沒有過多地關(guān)注到規(guī)避鄰避型群體性事件的公眾參與的具體機(jī)制，而在此過程中公眾對于政府的理解是至關(guān)重要的，所以，這也將是下一步縱深研究的主要方面。

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1009-3605(2017)06-0021-04

2017-09-20

皇甫鑫，男，河南焦作人，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生，主要研究方向：地方政府創(chuàng)新。

譚桔華