孫翊鋒

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

部門(mén)利益理論視角下出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)研究
——以長(zhǎng)沙為例

孫翊鋒

(中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410006)

回應(yīng)出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制中各種理論和實(shí)踐問(wèn)題，關(guān)鍵在于厘清出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果。為了促進(jìn)組織學(xué)習(xí)、學(xué)術(shù)研究和規(guī)制改革，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)必須是理論驅(qū)動(dòng)的。部門(mén)利益理論基本闡明了出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制的預(yù)期目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的主要手段等問(wèn)題，在該理論框架下評(píng)價(jià)出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果是切實(shí)可行的。因此，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)就是要檢驗(yàn)政府規(guī)制是否有利于增加出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者的利益。對(duì)長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果實(shí)證檢驗(yàn)表明，政府規(guī)制有利于增加出租車(chē)企業(yè)的利潤(rùn)，但卻并未有助于增加出租車(chē)司機(jī)的收入。為了維護(hù)公共利益和增進(jìn)社會(huì)福利，政府應(yīng)該逐步放松對(duì)出租車(chē)行業(yè)的數(shù)量限制和價(jià)格控制，走市場(chǎng)化發(fā)展之路。

出租車(chē)行業(yè)；政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)；理論驅(qū)動(dòng)評(píng)價(jià)；部門(mén)利益理論

一、引言

出租車(chē)行業(yè)本應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)中的一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的典范。在這個(gè)市場(chǎng)上，有大量買(mǎi)者和賣(mài)者，且進(jìn)入成本和沉沒(méi)成本幾乎為零。然而，事實(shí)并非如此。一直以來(lái)，世界各國(guó)或地區(qū)政府都或多或少地對(duì)出租車(chē)行業(yè)實(shí)施了規(guī)制。長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制始于20世紀(jì)90年代中期，并經(jīng)歷了一個(gè)由有限到全面、由混亂到規(guī)范、由寬松到嚴(yán)格的演進(jìn)歷程?，F(xiàn)階段，長(zhǎng)沙市已組建了城市公共客運(yùn)管理局(這是一個(gè)隸屬于交通局的獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，其前身是城市公用事業(yè)管理局)來(lái)專門(mén)負(fù)責(zé)出租車(chē)行業(yè)的規(guī)制事務(wù)，頒布了《城市公共客運(yùn)管理?xiàng)l例》等規(guī)制法規(guī)，從法律上明確確立了市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制和服務(wù)質(zhì)量規(guī)制三大規(guī)制政策。概言之，當(dāng)前長(zhǎng)沙市基本建立了比較健全的出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制體制。

政府對(duì)出租車(chē)行業(yè)的規(guī)制旨在矯正市場(chǎng)失靈，維護(hù)公共利益和增進(jìn)社會(huì)福利。但不幸的是，作為市場(chǎng)失靈的補(bǔ)救機(jī)制，政府并非是完美無(wú)缺的。由于“政府的有限信息、政府對(duì)私人市場(chǎng)反應(yīng)的有限控制、政府對(duì)官僚的有限控制以及政治過(guò)程帶來(lái)的局限性，”[1]政府會(huì)出現(xiàn)系統(tǒng)性失靈。在許多情況下，“政府不僅沒(méi)有解決問(wèn)題，反而成了問(wèn)題本身。”[2]長(zhǎng)期以來(lái)，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制不僅未能有效解決信息不完全、負(fù)外部性等市場(chǎng)失靈問(wèn)題，反而使得出租車(chē)行業(yè)中各種問(wèn)題與矛盾層出不窮(如司機(jī)罷運(yùn)事件頻發(fā)、乘客打車(chē)?yán)щy、服務(wù)質(zhì)量惡化、各種黑車(chē)泛濫、出租車(chē)企業(yè)暴利等)，以至于現(xiàn)行政府規(guī)制政策被認(rèn)為是引發(fā)這些問(wèn)題和矛盾的罪魁禍?zhǔn)?。解除或放松政府?guī)制的呼聲此伏彼起。那么，政府是否有必要對(duì)出租車(chē)行業(yè)進(jìn)行規(guī)制？政府規(guī)制到底產(chǎn)生了哪些影響？更進(jìn)一步說(shuō)“出租車(chē)行業(yè)現(xiàn)有規(guī)制政策的種種弊端，以及由此帶來(lái)的出租車(chē)行業(yè)尖銳的矛盾，使出租車(chē)行業(yè)管理體制改革成為政府不得不面對(duì)的當(dāng)務(wù)之急。但改革的方向是什么？怎么改？”[3]回答這些問(wèn)題，關(guān)鍵在于厘清出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果。

二、理論分析

傳統(tǒng)項(xiàng)目或政策評(píng)價(jià)本質(zhì)上是一種方法導(dǎo)向型評(píng)價(jià)(Method-Oriented Evaluations)，其主要特征是項(xiàng)目或政策評(píng)價(jià)以研究方法為主導(dǎo)，評(píng)價(jià)實(shí)踐活動(dòng)圍繞特定研究方法展開(kāi)。方法導(dǎo)向型評(píng)價(jià)由于忽視了評(píng)價(jià)過(guò)程中的理論因素，只關(guān)注項(xiàng)目或政策的投入-產(chǎn)出方面，而對(duì)項(xiàng)目或政策過(guò)程因素、環(huán)境因素等漠不關(guān)心，不僅使得項(xiàng)目或政策評(píng)價(jià)的信度與效度大打折扣，而且無(wú)法為決策者和其他利益相關(guān)者提供可以用于改善項(xiàng)目或政策的有效信息。20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著項(xiàng)目或政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域理論與實(shí)踐的不斷發(fā)展，方法導(dǎo)向型評(píng)價(jià)由于其本身的內(nèi)在缺陷越來(lái)越難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，于是一種新的評(píng)價(jià)策略或途徑--理論驅(qū)動(dòng)型評(píng)價(jià)(Theory-Driven Evaluation)應(yīng)用而生，并呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)。

理論驅(qū)動(dòng)型評(píng)價(jià)又被稱為理論導(dǎo)向型評(píng)價(jià)(Theory- Oriented Evaluation)、基于理論的評(píng)價(jià)(Theory-Based Evaluation)、項(xiàng)目理論評(píng)價(jià)(Program Theory Evaluation)、與理論相關(guān)的評(píng)價(jià)研究(Theoretically Relevant Evaluation Research)、理論指導(dǎo)評(píng)價(jià)(Theory-guided Evaluation)等，是一種以理論為核心的評(píng)價(jià)途徑或策略。詳言之，所謂理論驅(qū)動(dòng)型評(píng)價(jià)一種系統(tǒng)運(yùn)用與項(xiàng)目或政策密切相關(guān)的社會(huì)科學(xué)理論、利益相關(guān)者理論①這里利益相關(guān)者理論主要指利益相關(guān)者的主張、看法、觀點(diǎn)等，不同于我們平時(shí)所使用的利益相關(guān)者理論，因而沒(méi)把它概括在社會(huì)科學(xué)理論之中，除非特別注明，本文中所使用的利益相關(guān)者理論都表達(dá)這個(gè)意思。、社會(huì)科學(xué)理論與利益相關(guān)者理論之間的組合或混合理論以及其他一些理論來(lái)指導(dǎo)項(xiàng)目或政策評(píng)價(jià)實(shí)踐的一種評(píng)價(jià)途徑或策略。[4]理論驅(qū)動(dòng)型評(píng)價(jià)包括兩個(gè)層面：一是理論層面，即綜合運(yùn)用社會(huì)科學(xué)理論、利益相關(guān)者理論等建構(gòu)一個(gè)項(xiàng)目或政策理論詳細(xì)闡明項(xiàng)目或政策預(yù)期目標(biāo)或結(jié)果、項(xiàng)目或政策實(shí)際行動(dòng)與預(yù)期目標(biāo)或結(jié)果之間的因果機(jī)制或干預(yù)機(jī)制等；二是實(shí)證層面，即運(yùn)用所建構(gòu)的項(xiàng)目或政策理論指導(dǎo)項(xiàng)目或政策評(píng)價(jià)構(gòu)思、設(shè)計(jì)、計(jì)劃、執(zhí)行等實(shí)踐活動(dòng)。[5]

現(xiàn)有關(guān)于出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)的研究主要側(cè)重于從實(shí)踐或者經(jīng)驗(yàn)層面去檢驗(yàn)政府規(guī)制政策效果，即主要回答政府規(guī)制是否產(chǎn)生了預(yù)期的積極影響或者消極影響、政府規(guī)制所標(biāo)榜的官方目標(biāo)是否如實(shí)達(dá)成、政府規(guī)制所帶來(lái)的收益是否大于其所耗費(fèi)的成本等問(wèn)題。這些問(wèn)題對(duì)于出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)是至關(guān)重要的，通過(guò)回答這些問(wèn)題，或許可以大致了解政府規(guī)制的某些影響。但由于這種評(píng)價(jià)方式忽視評(píng)價(jià)活動(dòng)中的理論因素，無(wú)法找出政府規(guī)制政策背后的因果關(guān)系，因而不能了解政府規(guī)制低效率或無(wú)效率的原因，進(jìn)而不能為改進(jìn)政府規(guī)制政策提供科學(xué)合理的依據(jù)。同時(shí)，這種評(píng)價(jià)方式也常常忽視政治和組織環(huán)境，不利于評(píng)價(jià)結(jié)果的推廣與學(xué)習(xí)以及研究者的學(xué)術(shù)研究。為了滿足決策者、研究者以及其他利益相關(guān)者的信息需求，促進(jìn)出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制改革、規(guī)制效果評(píng)價(jià)結(jié)果的學(xué)習(xí)與推廣以及研究者的學(xué)術(shù)研究，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)應(yīng)該要以理論為導(dǎo)向，即出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)必須建立在政府規(guī)制及其影響的假設(shè)和爭(zhēng)論的基礎(chǔ)上。換言之，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)不僅依賴科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)價(jià)方法，而且需要扎實(shí)的理論基礎(chǔ)，遵循理論指導(dǎo)。

理論驅(qū)動(dòng)型評(píng)價(jià)的核心思想是建構(gòu)或?qū)で笠粋€(gè)或多個(gè)適當(dāng)?shù)睦碚搧?lái)指導(dǎo)評(píng)價(jià)研究設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)實(shí)踐工作，該理論必須詳細(xì)闡述這樣一系列重要問(wèn)題：項(xiàng)目或政策的預(yù)期目標(biāo)應(yīng)該是什么？為實(shí)現(xiàn)這些預(yù)期目標(biāo)必須做什么？預(yù)期目標(biāo)與項(xiàng)目或政策行動(dòng)之間有何種因果關(guān)系？等等。部門(mén)利益理論建立了一個(gè)分析規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制過(guò)程以及規(guī)制結(jié)果的復(fù)雜的、深入的實(shí)證理論框架，重點(diǎn)探討了引發(fā)政府規(guī)制產(chǎn)生及影響規(guī)制者行為、規(guī)制過(guò)程與結(jié)果的各種經(jīng)濟(jì)、政治、法律以及行政力量。在該理論框架中，價(jià)格和進(jìn)入規(guī)制的引入、結(jié)構(gòu)以及不同時(shí)期的運(yùn)行與效果集中反映了因不同規(guī)制而受益或受損的各利益集團(tuán)之間復(fù)雜的相互作用，而不是使社會(huì)福利函數(shù)最優(yōu)或接近于最優(yōu)(即生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余之和最大化)的努力。[6]基于這一分析邏輯，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制之所以產(chǎn)生，是出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者集團(tuán)①出租車(chē)行業(yè)主要存在兩種經(jīng)營(yíng)模式：公司化經(jīng)營(yíng)模式和個(gè)體化經(jīng)營(yíng)模式。在公司化經(jīng)營(yíng)模式中，出租車(chē)公司擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)，但不直接經(jīng)營(yíng)出租車(chē)業(yè)務(wù)，出租車(chē)司機(jī)從公司租賃經(jīng)營(yíng)權(quán)或受公司雇傭從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，是真正經(jīng)營(yíng)者。在個(gè)體化經(jīng)營(yíng)模式中，出租車(chē)司機(jī)同時(shí)擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)和車(chē)輛產(chǎn)權(quán)，既是產(chǎn)權(quán)所有者，也是經(jīng)營(yíng)者。本文把出租車(chē)企業(yè)和出租車(chē)司機(jī)統(tǒng)稱為出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者。為實(shí)現(xiàn)利益最大化而向規(guī)制者尋求規(guī)制保護(hù)或者規(guī)制者為增加自身效用(主要通過(guò)提供規(guī)制進(jìn)行創(chuàng)租或抽租)而主動(dòng)采取規(guī)制策略的結(jié)果，這些規(guī)制政策或手段主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制等。由此可見(jiàn)，部門(mén)利益理論基本闡明了“出租車(chē)行業(yè)規(guī)制的預(yù)期目標(biāo)是什么”以及“實(shí)現(xiàn)這些預(yù)期目標(biāo)的主要政策工具或手段”等重要問(wèn)題，對(duì)理論驅(qū)動(dòng)型評(píng)價(jià)所要求闡述的一系列問(wèn)題做了較為明確而翔實(shí)的回應(yīng)，因而基于該理論來(lái)評(píng)價(jià)出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果是切實(shí)可行的。需要進(jìn)一步指出的是，理論驅(qū)動(dòng)型評(píng)價(jià)方式中所使用的理論并不是一種描述有關(guān)項(xiàng)目或政策與其結(jié)果之間聯(lián)系的“普遍性”理論，而是一種在密切關(guān)注組織和環(huán)境背景下闡述項(xiàng)目與其結(jié)果之間關(guān)系的“偶然性”理論。[7]部門(mén)利益理論強(qiáng)調(diào)規(guī)制環(huán)境變化(需求和成本條件等)對(duì)規(guī)制的影響，當(dāng)規(guī)制環(huán)境發(fā)生變化時(shí)，規(guī)制活動(dòng)也會(huì)發(fā)生改變，如當(dāng)受益于規(guī)制的利益集團(tuán)的相對(duì)影響力下降時(shí)，規(guī)制就會(huì)被解除。同時(shí)，部門(mén)利益理論也主張?jiān)诓煌念I(lǐng)域會(huì)采取不同的規(guī)制策略，如在相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域和相對(duì)壟斷的領(lǐng)域中，其規(guī)制策略是不一樣的。因此，盡管部門(mén)利益理論具有某些普遍性成分，但本文更傾向于從偶然性的角度去理解該理論。

部門(mén)利益理論為政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。然而，運(yùn)用該理論來(lái)指導(dǎo)規(guī)制效果評(píng)價(jià)無(wú)疑是一把雙刃劍，一方面有利于更好地了解政府規(guī)制所帶來(lái)的各方面的影響，另一方面也極大地加大了檢驗(yàn)政府規(guī)制效果的難度和復(fù)雜性。幸運(yùn)的是，部門(mén)利益理論的核心觀點(diǎn)是規(guī)制是產(chǎn)業(yè)集團(tuán)尋求的，且是服務(wù)于產(chǎn)業(yè)集團(tuán)利益的，或者規(guī)制者通過(guò)抽租和創(chuàng)租而主動(dòng)提供規(guī)制，正是在這二者的交互作用下，政府規(guī)制才得以產(chǎn)生與變革。因此，為了使規(guī)制效果檢測(cè)切實(shí)可行且更具可操作性，對(duì)規(guī)制效果的考察可以立足于這一核心觀點(diǎn)的基礎(chǔ)之上，即通過(guò)考量政府規(guī)制對(duì)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、規(guī)制者本身等主要利益集團(tuán)的效用影響來(lái)權(quán)衡政府規(guī)制效果。根據(jù)部門(mén)利益理論，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制的預(yù)期目標(biāo)并不是維護(hù)公共利益和增進(jìn)社會(huì)福利，而是保護(hù)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者的利益或維護(hù)規(guī)制本身的利益?；诖耍u(píng)價(jià)出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果的核心問(wèn)題就是要檢驗(yàn)政府規(guī)制對(duì)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者的福利或利潤(rùn)水平的影響和對(duì)規(guī)制者本身福利水平的影響以及這些影響有多大。

三、實(shí)證檢驗(yàn)

(一)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)

政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)的關(guān)鍵是考量政府規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，這就要求對(duì)政府規(guī)制目標(biāo)作一個(gè)準(zhǔn)確全面的概括。一般來(lái)講，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制目標(biāo)具有多重性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，基于不同的視角和立場(chǎng)，所闡述的出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制目標(biāo)也是不一樣的。部門(mén)利益理論認(rèn)為，政府規(guī)制是出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者集團(tuán)尋求的，并且主要服務(wù)于出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者集團(tuán)(包括出租車(chē)公司和司機(jī))的利益。換言之，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制的主要目標(biāo)不再是增進(jìn)社會(huì)福利和維護(hù)公共利益，而是增進(jìn)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者的私人效用水平。因此，在部門(mén)利益理論框架下，出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果可以從利潤(rùn)標(biāo)準(zhǔn)去進(jìn)行考量。本文并不從行業(yè)層面來(lái)檢驗(yàn)出租車(chē)行業(yè)的利潤(rùn)水平，而是分別從出租車(chē)公司和出租車(chē)司機(jī)兩個(gè)層面來(lái)考量政府規(guī)制政策對(duì)它們各自效用水平的影響。出租車(chē)公司并不直接參與經(jīng)營(yíng)出租車(chē)營(yíng)運(yùn)業(yè)務(wù)，而是履行管理和服務(wù)出租車(chē)司機(jī)的職責(zé)，其利潤(rùn)主要來(lái)源于出租車(chē)司機(jī)上繳的管理費(fèi)用(俗稱份子錢(qián))，因此，本文運(yùn)用每輛車(chē)年管理費(fèi)用作為衡量出租車(chē)公司利潤(rùn)水平的指標(biāo)。出租車(chē)司機(jī)是出租車(chē)服務(wù)的實(shí)際供給者，通過(guò)向乘客提供出租車(chē)服務(wù)獲取收入，因而可以采用出租車(chē)司機(jī)年收入水平作為衡量出租車(chē)司機(jī)收入狀況的指標(biāo)。

(二)規(guī)制指標(biāo)

一般來(lái)講，對(duì)政府規(guī)制指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)該包括兩個(gè)方面：一是政府規(guī)制的具體內(nèi)容，即規(guī)制什么和如何規(guī)制；二是政府規(guī)制的整體安排和性質(zhì)，即規(guī)制治理。根據(jù)利維和斯普勒(1994)、斯特恩和霍爾德(1999)、斯特恩和卡賓(2003)等學(xué)者的觀點(diǎn)，高質(zhì)量的規(guī)制應(yīng)具有以下幾個(gè)方面的特征：一是明確的法律框架；二是獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)；三是可靠的規(guī)制者；四是透明性；五是參與性；六是可預(yù)見(jiàn)性。這六個(gè)方面的特征都屬于規(guī)制治理范疇，其中前三者為規(guī)制治理的正式屬性，主要體現(xiàn)在法律法規(guī)之中，后三者屬于規(guī)制治理的非正式屬性，主要體現(xiàn)在規(guī)制機(jī)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)之中。[8]為了盡可能全面準(zhǔn)確地反映規(guī)制指標(biāo)，本文主要結(jié)合規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制治理兩個(gè)方面來(lái)設(shè)計(jì)規(guī)制指標(biāo)。在規(guī)制內(nèi)容方面，主要以規(guī)制政策的實(shí)施為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)計(jì)政府規(guī)制指標(biāo)。在規(guī)制治理方面，由于規(guī)制者指標(biāo)難以獲得以及透明性、參與性等指標(biāo)不易觀測(cè)，因而主要從法律框架、規(guī)制機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面設(shè)計(jì)政府規(guī)制指標(biāo)。

1.法律框架

法律法規(guī)是政府規(guī)制體制的重要組成部分，也是政府規(guī)制機(jī)構(gòu)建立、政府規(guī)制政策實(shí)施的重要依據(jù)。任何一項(xiàng)政府規(guī)制行為相關(guān)都是在特定法律法規(guī)框架下作出的，或者說(shuō)著政府規(guī)制實(shí)質(zhì)上就是一種法律行為。本文主要從規(guī)制法律是否存在和規(guī)制法律框架是否完善兩個(gè)方面來(lái)考察規(guī)制法律框架問(wèn)題，并分別賦予這兩個(gè)方面1/2的權(quán)重。長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制立法經(jīng)歷了一個(gè)不斷完善的過(guò)程，1998年中央層面的《城市出租汽車(chē)管理辦法》、2002年省級(jí)層面的《湖南省城市公共客運(yùn)管理辦法》分別從中央層面和省級(jí)層面對(duì)出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制相關(guān)內(nèi)容作出一些原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，為長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制體制的建立提供了一定的法律依據(jù)，但是缺乏本級(jí)政府層面的法規(guī)，對(duì)政府規(guī)制的主體、客體、方式、內(nèi)容的規(guī)定缺乏針對(duì)性、具體性，規(guī)制法律框架并未真正形成。2005年《長(zhǎng)沙市城市公共客運(yùn)條例》的頒布具有里程碑意義，該法對(duì)長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制的原則、主體、客體、內(nèi)容、規(guī)制方式等都作了具體而翔實(shí)的規(guī)定，與上述兩項(xiàng)法規(guī)一起構(gòu)成了出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制比較完整和系統(tǒng)的法律框架，標(biāo)志著政府規(guī)制步入了規(guī)范化、法治化軌道。綜上所述，基于規(guī)制法律是否存在和規(guī)制法律框架是否完善這兩個(gè)方面的情況，在法律框架這一維度上，本文將2000-2005年的政府規(guī)制指標(biāo)設(shè)為0.5，2006-2013年的政府規(guī)制指標(biāo)設(shè)為1。

2.規(guī)制機(jī)構(gòu)

本文主要基于規(guī)制機(jī)構(gòu)是否存在和規(guī)制機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性兩個(gè)方面來(lái)考量長(zhǎng)沙市規(guī)制機(jī)構(gòu)情形，并分別賦予這兩個(gè)方面1/2的權(quán)重。2004年以前，長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)主要由長(zhǎng)沙市公安局交警支隊(duì)負(fù)責(zé)管理，長(zhǎng)沙市城管局也負(fù)責(zé)部分事務(wù)。2004年，長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局正式掛牌成立，并成立了專門(mén)負(fù)責(zé)城市公共客運(yùn)政府法規(guī)制定和實(shí)施、城市公共客運(yùn)交通管理事務(wù)的城市公共客運(yùn)交通管理處。2012年，長(zhǎng)沙市公共客運(yùn)管理局成立，隸屬于長(zhǎng)沙市交通局，出租車(chē)行業(yè)的相關(guān)事務(wù)全部交由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。誠(chéng)然，對(duì)出租車(chē)行業(yè)的規(guī)制在2004以前并沒(méi)有建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，而且規(guī)制職責(zé)也是相互交叉、模糊不清的。2004年成立的長(zhǎng)沙市公用事業(yè)管理局雖隸屬于城建部門(mén)，但卻是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)，全權(quán)履行出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制職責(zé)。需要指出的是，從公用事業(yè)管理局到公共客運(yùn)管理局，其本質(zhì)屬性并未變化，而只是歸口管理有所改變，前者隸屬于城建部門(mén)，后者隸屬于交通部門(mén)。綜上所述，規(guī)制機(jī)構(gòu)是否存在和規(guī)制機(jī)構(gòu)是否具有獨(dú)立性這兩個(gè)方面，在獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)這一維度上，本文將2000-2004年的政府規(guī)制指標(biāo)設(shè)為0.5，2005-2013年的政府規(guī)制指標(biāo)設(shè)為1。

3.規(guī)制政策

本文主要從規(guī)制政策的內(nèi)容是否全面和規(guī)制政策的實(shí)施是否嚴(yán)格(體現(xiàn)在規(guī)制強(qiáng)度或力度上)兩個(gè)方面來(lái)考察規(guī)制政策問(wèn)題，并分別賦予這兩個(gè)方面1/2的權(quán)重。從1994年開(kāi)始，隨著出租車(chē)數(shù)量急劇膨脹，長(zhǎng)沙市政府就開(kāi)始對(duì)出租車(chē)總量進(jìn)行控制，隨后又對(duì)出租車(chē)價(jià)格實(shí)施規(guī)制。但是，這一時(shí)期的規(guī)制內(nèi)容是不全面的，如缺乏服務(wù)質(zhì)量規(guī)制措施等，而且由于缺乏獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)、明確的法律框架，這些規(guī)制政策的制定與實(shí)施是不太規(guī)范的，規(guī)制力度或強(qiáng)度也是不夠的，如這一階段長(zhǎng)沙市出租車(chē)數(shù)量并不是一成不變，而是在逐年的增長(zhǎng)。2005年，長(zhǎng)沙市城市人民政府出臺(tái)了《長(zhǎng)沙市城市公共客運(yùn)條例》，從法律上明確確立了以市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制以及服務(wù)質(zhì)量規(guī)制為主體的規(guī)制格局，并大大強(qiáng)化了規(guī)制強(qiáng)度或力度，如這一時(shí)期加強(qiáng)了總量控制，以至于接下來(lái)的幾年長(zhǎng)沙市出租車(chē)數(shù)量幾乎沒(méi)有任何變化。綜上所述，規(guī)制政策的內(nèi)容是否全面和規(guī)制政策的實(shí)施是否嚴(yán)格(體現(xiàn)在規(guī)制強(qiáng)度或力度上)兩個(gè)方面的情況，在規(guī)制政策(或規(guī)制內(nèi)容)這一維度上，本文將2000-2005年的政府規(guī)制指標(biāo)設(shè)為0.5，2006-2013年的政府規(guī)制指標(biāo)設(shè)為1。

(三)基本假設(shè)

在部門(mén)利益理論看來(lái)，政府規(guī)制是出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者尋求規(guī)制保護(hù)的結(jié)果，規(guī)制政策的制定和實(shí)施都會(huì)傾向于保護(hù)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者的利益，從而增進(jìn)它們的效用水平。的確，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)出租車(chē)行業(yè)實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入歧視政策、總量控制政策等規(guī)制政策，實(shí)際上形成了一種人為的進(jìn)入壁壘，導(dǎo)致了出租車(chē)行業(yè)的行政壟斷結(jié)構(gòu)。這樣，出租車(chē)公司在政府規(guī)制政策的保護(hù)下獲得了壟斷地位，憑借稀缺的出租車(chē)牌照獲得超額的牌照租金。同時(shí)，在總量控制政策、價(jià)格規(guī)制政策的保護(hù)下，出租車(chē)服務(wù)供給數(shù)量必然小于市場(chǎng)均衡時(shí)的數(shù)量，或者出租車(chē)服務(wù)價(jià)格高于市場(chǎng)均衡時(shí)的價(jià)格水平，因而增加了出租車(chē)司機(jī)的收入。基于此，本文提出了這樣一個(gè)假設(shè)：

假設(shè)1(H1)：政府規(guī)制有利于提高出租車(chē)企業(yè)的利潤(rùn)水平出租車(chē)司機(jī)的收入水平。

(四)檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?/h3>

本文主要采用時(shí)間序列分析方法來(lái)構(gòu)建長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果檢驗(yàn)的計(jì)量模型，其簡(jiǎn)化的計(jì)量模型如下，其中非指數(shù)形式的指標(biāo)采用其自然對(duì)數(shù)形式：

其中Yt為t時(shí)期出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制的效果指標(biāo)；Xt為t時(shí)期政府規(guī)制以外的控制變量，表示隨時(shí)間變化可觀測(cè)到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的變化；Rt為t時(shí)期的政府規(guī)制變量，主要包括規(guī)制政策、規(guī)制法規(guī)以及規(guī)制機(jī)構(gòu)三個(gè)維度，取值為0-3之間；β1為常數(shù)項(xiàng)；μt為誤差項(xiàng)。

基于此，本文分別從出租車(chē)企業(yè)層面和出租車(chē)司機(jī)層面構(gòu)建了政府規(guī)制效果檢驗(yàn)的時(shí)間序列計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，其具體檢驗(yàn)?zāi)Ｐ腿缦拢?/p>

出租車(chē)公司的利潤(rùn)檢驗(yàn)?zāi)Ｐ蜑椋?/p>

其中，NTPZZJt表示各個(gè)時(shí)期長(zhǎng)沙市出租車(chē)企業(yè)旗下每輛出租車(chē)每年的牌照租金(元)，這是出租車(chē)企業(yè)收入的主要來(lái)源，因而可以近似地表示出租車(chē)企業(yè)所擁有的每輛出租車(chē)能獲取的毛利潤(rùn)；ZFGZt為各個(gè)時(shí)期的政府規(guī)制變量，反映規(guī)制強(qiáng)度的變化；CSJMRJKZPSRt為各個(gè)時(shí)期長(zhǎng)沙市城市居民人均可支配收入(元)，是影響出租車(chē)服務(wù)需求的重要因素，城市居民人均可支配收入越高，人們對(duì)出租車(chē)服務(wù)的需求就會(huì)越高，這樣會(huì)給出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者帶了有利可圖的結(jié)果，從而增加了對(duì)出租車(chē)牌照的需求，最終導(dǎo)致了出租車(chē)牌照租金越高；BUSt為各個(gè)時(shí)期長(zhǎng)沙市公共汽車(chē)營(yíng)運(yùn)數(shù)量，反映公共交通系統(tǒng)狀況，公共汽車(chē)數(shù)量越多，人們乘坐出租車(chē)的可能性越小，從而減少了對(duì)出租車(chē)牌照的需求，最終降低了出租車(chē)牌照的租金。

出租車(chē)司機(jī)的收入檢驗(yàn)?zāi)Ｐ蜑椋?/p>

其中，SJNSRt為各個(gè)時(shí)期長(zhǎng)沙市每個(gè)出租車(chē)司機(jī)的平均年收入水平(元)；ZFGZt為各個(gè)時(shí)期的政府規(guī)制變量，反映規(guī)制強(qiáng)度的變化；PRICEt為各個(gè)時(shí)期長(zhǎng)沙市出租車(chē)服務(wù)價(jià)格(元)，預(yù)期與出租車(chē)收入成正相關(guān)；RJGDPt各個(gè)時(shí)期長(zhǎng)沙市人均地區(qū)生產(chǎn)總值(元)，反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市居民收入狀況，人均GDP越高，人們對(duì)出租車(chē)服務(wù)的需求可能越高，從而有利于提升出租車(chē)司機(jī)的收入水平。

(五)數(shù)據(jù)說(shuō)明

本文對(duì)長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果計(jì)量檢驗(yàn)的時(shí)間跨度為2000-2013年。對(duì)出租車(chē)企業(yè)的利潤(rùn)檢驗(yàn)采用年出租車(chē)牌照租金、政府規(guī)制、城市公共汽車(chē)數(shù)量、城市居民人均可支配收入等變量，其中出租車(chē)年牌照租金數(shù)據(jù)由長(zhǎng)沙市公共客運(yùn)管理局出租車(chē)管理科提供，城市公共汽車(chē)數(shù)量和城市居民人均可支配收入數(shù)據(jù)來(lái)自《長(zhǎng)沙市統(tǒng)計(jì)年鑒》。對(duì)出租車(chē)司機(jī)收入水平的檢驗(yàn)采用出租車(chē)司機(jī)年收入、出租車(chē)服務(wù)價(jià)格、政府規(guī)制、人均GDP等變量，其中出租車(chē)司機(jī)年收入和出租車(chē)服務(wù)價(jià)格數(shù)據(jù)由長(zhǎng)沙市城市公共客運(yùn)管理局出租車(chē)管理科提供，人均GDP數(shù)據(jù)來(lái)自《長(zhǎng)沙市統(tǒng)計(jì)年鑒》。綜上所述，長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果計(jì)量檢驗(yàn)使用的所有指標(biāo)的數(shù)據(jù)描述如表1所示。

表1 長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果計(jì)量檢驗(yàn)指標(biāo)的數(shù)據(jù)描述

(六)檢驗(yàn)結(jié)果

企業(yè)利潤(rùn)水平檢驗(yàn)的回歸結(jié)果如表2所示，檢驗(yàn)結(jié)果表明：(1)政府規(guī)制、城市居民人均可支配收入、公共汽車(chē)年客運(yùn)總量三大變量聯(lián)合起來(lái)基本解釋了出租車(chē)企業(yè)的利潤(rùn)狀況，模型的擬合優(yōu)度為0.85，且F統(tǒng)計(jì)量相當(dāng)顯著。(2)政府規(guī)制變量的符號(hào)為正，與預(yù)期一致，且在10％水平下顯著，這表明政府規(guī)制有利于提高出租車(chē)企業(yè)的利潤(rùn)水平。(3)城市居民人均可支配收入變量的符號(hào)為正，與預(yù)期一致，且在10％水平下顯著，這表明城市居民人均可支配收入越高，人們對(duì)出租車(chē)服務(wù)需求和消費(fèi)能力會(huì)越高，從而會(huì)增加對(duì)出租車(chē)牌照的需求，最終導(dǎo)致出租車(chē)牌照租金增加。(4)城市公共汽車(chē)數(shù)量的符號(hào)雖然與預(yù)期一致，但其t統(tǒng)計(jì)量并不顯著，說(shuō)明該變量對(duì)出租車(chē)牌照租金的影響是不顯著的。

司機(jī)收入水平檢驗(yàn)的回歸結(jié)果如表2所示，檢驗(yàn)結(jié)果表明：(1)政府規(guī)制、出租車(chē)服務(wù)價(jià)格、人均GDP三大因素聯(lián)合起來(lái)有力地解釋了出租車(chē)司機(jī)的收入狀況，模型的擬合優(yōu)度接近1，且F統(tǒng)計(jì)量十分顯著。(2)政府規(guī)制變量的符號(hào)為負(fù)，與預(yù)期相反，且在10％水平下顯著，這表明政府規(guī)制并未有利于提升出租車(chē)司機(jī)的收入水平，這可能是由于在現(xiàn)行準(zhǔn)入歧視政策下，政府強(qiáng)制推行公司化經(jīng)營(yíng)模式，導(dǎo)致出租車(chē)司機(jī)所承擔(dān)的管理費(fèi)用(俗稱“份子錢(qián)”)負(fù)擔(dān)太重。(3)出租車(chē)服務(wù)價(jià)格是影響司機(jī)收入的重要因素，該變量的符號(hào)為正，與預(yù)期一致，且在5％水平下顯著，這表明出租車(chē)服務(wù)價(jià)格越高，出租車(chē)司機(jī)的收入水平越高。(4)人均GDP反映城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民收入狀況，該變量的符號(hào)為正，且在任何水平下顯著，這表明人均GDP越高，人們?cè)接锌赡芟硎艹鲎廛?chē)服務(wù)，從而導(dǎo)致出租車(chē)的實(shí)載率不斷提高，最終提高了出租車(chē)司機(jī)的收入水平。

表2 長(zhǎng)沙市出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果的計(jì)量檢驗(yàn)結(jié)果

四、研究結(jié)論與政策建議

本文從從部門(mén)利益理論視角對(duì)出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果進(jìn)行了理論探討和實(shí)證檢驗(yàn)，研究表明，現(xiàn)行政府規(guī)制政策有利于增加出租車(chē)企業(yè)的利潤(rùn)，但卻并未有助于增加出租車(chē)司機(jī)的收入。這可能是出租車(chē)企業(yè)、出租車(chē)司機(jī)、乘客、規(guī)制者等利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果。由于搭便車(chē)行為、組織成本、信息偏在等因素的影響，作為小集團(tuán)的出租車(chē)企業(yè)在與作為大集團(tuán)的出租車(chē)司機(jī)和乘客之間的博弈中總是會(huì)勝出，因而政府規(guī)制會(huì)傾向于保護(hù)出租車(chē)企業(yè)的利益。顯然，基于維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化目標(biāo)，政府應(yīng)該逐步放松對(duì)出租車(chē)行業(yè)的規(guī)制，走市場(chǎng)化發(fā)展之路。具體來(lái)講，第一，適度地放松數(shù)量限制，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的總量控制政策；第二，適當(dāng)?shù)胤潘蓛r(jià)格控制，建立以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)的價(jià)格機(jī)制。第三，不斷強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量規(guī)制，使得規(guī)制重心由市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制方面向服務(wù)質(zhì)量規(guī)制方面轉(zhuǎn)移；第四，深化出租車(chē)經(jīng)營(yíng)權(quán)管理和承包費(fèi)用制度改革，維護(hù)出租車(chē)經(jīng)營(yíng)者特別是出租車(chē)司機(jī)的合法權(quán)益。

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1009-3605(2017)06-0010-07

2017-09-10

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“出租車(chē)行業(yè)政府規(guī)制效果評(píng)價(jià)及規(guī)制改革研究”(項(xiàng)目編號(hào)：16CZZ030)；國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“欠發(fā)達(dá)地區(qū)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型中的激勵(lì)性規(guī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15BGL195)。

孫翊鋒，男，湖南邵陽(yáng)人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院公共管理教研部講師、管理學(xué)博士，主要研究方向：政府規(guī)制與政策。

肖 琴