張一方

(陜西西咸新區(qū) 發(fā)展集團有限公司 陜西 西安 710003)

【法律與社會】

基于VFM的PPP項目評價體系研究

張一方

(陜西西咸新區(qū) 發(fā)展集團有限公司 陜西 西安 710003)

目前，財政投融資機制改革越來越成為發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用及推進國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要一環(huán)，而推廣PPP模式成為本次體制機制變革的一次重大嘗試。但是，由于開展的時間尚短，我國的PPP項目評價體系尚不健全，無法保證PPP項目的順利實施。針對此問題，本文認為加強PPP項目的物有所值評價，真正發(fā)揮PPP模式優(yōu)勢，是推進PPP模式發(fā)展的當務之急。

PPP模式;評價原理;管理體系;發(fā)展前景

一、研究背景及意義

隨著中國城鎮(zhèn)化進程的不斷深化，公眾對社會公用事業(yè)和基礎設施等公共產品的需求不斷增大。已有研究表明，公共項目的數量與質量成為了制約我國社會不斷發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設推進的重要因素。自改革開放以來，我國政府圍繞建設大規(guī)模、高品質的公共項目開展了大量工作，然而建設過程卻是“捉襟見肘”、“步履維艱”。首先，與私營部門相比，公共部門效率低下導致項目建設運營成本居高不下，供給能力逼近瓶頸。其次，黨中央要求融資平臺逐漸從政府剝離，公共部門的融資能力受到了很大沖擊。最后，近年來房地產行業(yè)下行趨勢明顯，對于地方政府而言，“土地財政收入”的大幅下降使得財政資金不足的問題日益凸顯。正是因為如此，引入推廣新的建設模實施公共項目，具有重要的學術意義和工程應用價值。

PPP模式是英文Public-Private Partnership的縮寫，有公私合營模式、公私伙伴關系、公私合作模式等多種譯法，我國政府將其譯為政府與社會資本合作模式。PPP模式在西方發(fā)達國家已經有了相對成熟和廣泛的使用歷史，其中心思想是通過引入私營部門資本，緩解公共部門財政資金壓力，盤活市場，提高市場效率。鑒于此，十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文中提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的方針政策。隨后，國務院、財政部等相關部門出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知 》等一系列文件。在這些政策的扶持與推動下，PPP模式開始在全國范圍內被廣泛使用。

在公共部門主導，健全的市場機制和法律保障體系下，應用于適當領域的PPP模式有緩解財政壓力，分散相關風險；促進公共部門職能轉換，提升公共服務水平；減少費用超支，降低項目成本等諸多優(yōu)勢。

雖有諸多優(yōu)點，但PPP模式也并非適用于所有項目，而是需要對具體的擬議項目進行評價判斷，確保在此模式下實施的確具有效率和成本優(yōu)勢，避免社會資源和資金的浪費[1]。

傳統(tǒng)上，項目評價工作一般在可行性研究階段采用財務評價和國民經濟評價體系進行，但由于PPP項目涉及公共部門和私營機構兩方，財務評價和國民經濟評價體系視角局域性較大，而PPP項目交易結構復雜，在該體系下，包括風險在內的許多因素無法被考慮計算在內，因而不能較為全面、準確的分析項目在經濟上的可行性。同時，該體系也無法直觀的對比和區(qū)分PPP模式下與傳統(tǒng)建設模式下項目成本、收益上的差異，從而衡量出PPP模式能否帶來效率的提升，因此不完全適用于PPP項目評價，只能作為項目評價輔助手段，提供一定的參考價值。

在長期的應用實踐中，國外引入物有所值(Value for Money ,VFM)的評價思想，形成了一套較為完善的項目評價體系，為公共部門科學、規(guī)范地進行項目前期決策，選擇合理的項目投資、建設和運營模式，以較低成本最大程度地提供完善的公共服務與產品提供了重要支持。但是，這種評價體系并不完全適用于當前國情下的中國市場。我國在PPP模式的推廣應用方面還處于摸索階段，相關行業(yè)機制、法律體系和政府監(jiān)管機制尚不健全。雖然頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南》、《PPP物有所值評價指引(試行)》等國家指導性文件和行業(yè)規(guī)范，但其中表述模糊，缺乏具體的操作流程和操作方法。使用PPP模式的歷史較短，缺乏PPP項目評價在實踐中的應用經驗，加之在項目前期決策論證中本就存在的科學性不足的問題，導致我國在許多PPP模式經營項目在建造和運營期中出現(xiàn)成本較高，收益無法保障等負面情形。因此，我國亟需一套完善的項目評價體系。

二、VFM評價法原理

VFM評價，是指為了評估PPP等模式應用于公共服務項目的適用性而采用的方法，包括定性評價和定量評價兩部分。其中，定性評價就是通過對一些能夠實現(xiàn)或者推動項目實現(xiàn)“物有所值”的定性因素進行分析，進而對項目的可行性、合理性、可實現(xiàn)性和發(fā)展?jié)摿ψ鞒鲈u估，為項目決策提供依據，一般通過問卷調查或專家打分的方式進行。而定量評價階段則通過對比公共部門對擬議項目采用傳統(tǒng)采購模式產生的建設、運營、維護等全部成本現(xiàn)值(即公共部門比較值，PSC值)與采用PPP模式下擬議項目的全生命周期成本現(xiàn)值(LCC值)，來進一步對擬議項目采用PPP模式是否能夠降低成本、實現(xiàn)“物有所值”做出定量判斷。

理論上，當LCC值低于PSC值時，也就是說擬議項目在PPP模式下的成本優(yōu)于傳統(tǒng)采購模式下時，擬議項目采用PPP模式是可行、合理的；反之，當LCC值大于PSC值時，說明擬議項目采用PPP模式在成本上不具有優(yōu)越性，因此不建議在PPP模式下實施。當LCC值與PSC值相當時，說明擬議項目采用兩種模式在成本上差別不大，應該結合定性評價的結果和其他影響因素進行決策。

1、公共部門比較值(PSC值)的概念及組成

公共部門比較值是指假定在相同的產出標準和績效要求下，公共部門(政府)采用傳統(tǒng)采購模式提供一項公共產品或服務所產生的全部成本的現(xiàn)值[1]，主要包括基礎PSC值(Raw PSC)、調整成本和風險成本三部分。

基礎PSC值是指參照項目的建設、運營和維護凈成本，一般來說可以分為直接成本、間接成本、資本性收益和第三方收益三部分。

調整成本又稱競爭中立調整，是對由公共部門來提供公共產品或服務所產生的采購優(yōu)、劣勢的調整值，其目的是為了保證PSC值與LCC值比較基準的一致性。因為公共部門在運作公共服務項目時，通常會通過其公共管理職能等到一些便利(如：土地費用、行政審批費用和相關稅費的減免等)，這樣以來，相比PPP模式，就會產生所謂的競爭優(yōu)勢。如果不對這些競爭優(yōu)勢做相應的調整，可能無法反映傳統(tǒng)采購模式下的真實成本，也就無法和PPP模式下的LCC值進行公平的對比，從而影響評價準確性。

風險成本是指項目實施過程中公共部門為了防范風險或由于風險事件的發(fā)生所必須承擔的費用和減少的預期經濟利益，包含轉移風險成本和自留風險成本兩部分內容。

2、PPP項目全生命周期成本(LCC值)的概念

全生命周期成本是指從項目策劃到結束期間發(fā)生的與項目有關的所有成本(在以公共部門視角進行的VFM評價中，可以引申為PPP項目全生命周期內公共部門的全部凈支出責任)，通常包括基礎成本、風險成本和其他成本三部分。

基礎成本包括建設成本、運營管理成本、維護成本等，由于項目內容、產出標準和績效要求相同的假設，這部分成本與PSC值中的基礎PSC值是近似的，只是由于公私雙方在項目管理和資金使用效率上存在差異，導致在實踐中有所區(qū)別。

風險成本包括由私營部門承擔的風險成本和公共部門的自留風險成本兩部分。其中，由于私營部門在處置風險時的效率優(yōu)勢，由私營部門承擔的風險成本一般會低于傳統(tǒng)采購模式下公共部門處置風險所產生的成本費用。而公共部門的自留風險成本與PSC值中的自留風險成本相同。

由于PPP模式是公私雙方甚至多方的交易結構，實踐中會產生部分傳統(tǒng)采購模式中沒有的成本，這部分成本可以被統(tǒng)一歸結為其他成本，通常包括資金成本(融資成本)、風險轉移成本、交易成本、運營補貼費用等。

三、評價介入時點分析

在對PPP項目采用VFM評價體系的國家、地區(qū)和組織中，其應用VFM評價的介入時點各不相同，比如：英國分別在項目的在投資識別階段、項目識別階段和項目采購階段不同程度的應用了物有所值評價；而德國和中國香港地區(qū)則在項目識別、項目準備和項目采購三個階段開展定性和定量的VFM評價，并在項目的執(zhí)行階段進行連續(xù)的VFM評估[2]。

本文認為，我國目前的PPP項目實施環(huán)境還無法達到發(fā)達國家或對PPP模式的應用具有豐富、成熟經驗的國家、地區(qū)或組織的程度，包括行業(yè)基礎數據收集、分析在內的許多工作仍處于起步階段，因此暫時無法實施多階段或全生命周期的VFM評價。而我國財政部公布的VFM評價以定性評價為主且只在項目識別或準備階段開展的模式對擬議項目的評價不夠全面，評價結論無法滿足科學決策的需求，不利于PPP模式的長期、健全發(fā)展。

基于以上診斷結果，針對本項目應分別在其項目識別(論證)階段和項目采購階段實施不同目的、不同程度以及不同評價重點的兩階段VFM評價，具體如下：

1、第一階段的VFM評價主要在項目識別(論證)階段實施，以定性評價為主，以初步定量評價為輔。

這一階段評價的主要目的，是為了甄別擬議項目是否適宜采用PPP模式，并初步計算擬議項目在采用PPP模式后是否能夠實現(xiàn)“物有所值”。此階段定量評價中的LCC值，采用項目全生命周期內公共部門的全部支出責任現(xiàn)值作為評價指標，由項目實施機構負責編制，評價過程通過PSC值與LCC值的對比來進行，評價結論作為判斷擬議項目是否能夠進入下一階段工作的依據。

2、第二階段的VFM評價在項目采購階段進行，實施中以定量評價為主，輔以定性評價。

在這一階段再次進行物有所值評價的原因主要有以下三點：一是通過潛在合作伙伴的加入，吸收私營部門意見，對擬議項目方案進行完善，同時再次論證擬議項目采用PPP模式的可行性、合理性和可實現(xiàn)性。二是從私營部門的角度獲得較為準確的項目全生命周期成本，從而確定在引入競爭后可以在多大程度上實現(xiàn)物有所值。三是通過對比，選擇出最佳的實施方案和合作伙伴。這一階段的評價的重點是對私營部門潛在合作伙伴的方案進行評估，定量評價中的LCC值可以等同于私營部門額潛在合作伙伴的投標報價與公共部門自留風險成本之和，評價結論可以作為潛在合作伙伴及實施方案的選定依據。如未能通過本階段的物有所值評價，則可以選擇在對項目方案進行修改完善后重新進行項目采購和第二階段的VFM評價，也可以選擇采用傳統(tǒng)采購模式實施擬議項目或放棄項目。

圖1 VFM評價介入時點示意圖

通過以上兩階段物有所值評價，可以對擬議項目在可實施性及實現(xiàn)“物有所值”能力方面形成相對全面、完善的評估，從而為項目決策提供依據。

四、局限性分析及改進建議

理論上，VFM評價是一個科學的分析工具，并且在經歷了多個國家、地區(qū)和組織的長期應用和改良后，可以較為客觀的反映出項目在采用PPP模式上的可行性、合理性和可實施性，但任何的工具在使用中總有一些局限性，VFM也不例外。

1、定性評價主觀性

在VFM評價中，定性評價采用專家打分的形式進行。這樣的方法在操作層面較易于開展，也符合我國工程建設領域的一般慣例。但是，由于每個專家的知識水平、經歷和經驗都存在差異，他們對同一件事物的認知、理解也會不同，因此評價結果往往會不可避免的帶有很強的主觀色彩。同時，一般來說某一個專家只會專精一兩個特定的領域，對其他的領域也許不會太過熟悉，采用平均值制得出的結果實際混入了不少“外行”的結論。

這個問題，在我國的工程建設招投標過程當中同樣存在。要改善它，筆者認為應該由國家相關部門牽頭，建立PPP項目數據庫，收集、歸納、總結大量項目數據，在各個產業(yè)領域編制評分標準文件，細化主要評價指標的評分體系和評分衡量標準，并且公布一些樣本項目的具體數據供實施機構參考。同時，要嚴格控制專家的選定標準和選定程序，在允許的范圍內盡可能的增加評判專家數量，并加快培育市場，培養(yǎng)專業(yè)化的實施機構和人才隊伍。

2、風險量化的不確定性

對風險成本的計算實際上是對未來可能會發(fā)生的風險事件進行預測和評估的過程。既然是預測與評估，就一定會存在不確定性，只能通過大量的項目經驗和數據累積去推算。這樣的推算，或許從某個項目的角度來看是極為不準確的，但從幾千幾萬個項目的總體層面上看，它確實是有數據支持的，這也是所有風險管理工作的核心理念。

盡管風險量化的結果一定會存在不確定性，但從制度設計的角度看，還是有必要盡可能的完善體系，減少誤差，使評價結果更加精確。因此，建議國家相關部門建立專項的建設項目風險事件收集體系，擴大PPP項目的收集范圍，增加樣本數量，提高評估精度。同時，各實施機構也應該收集、匯總在各自區(qū)域不同領域內通常發(fā)生的風險事件及其影響結果，為評價工作提供針對性的數據支持。

3、無法財務量化外部性因素

適用于PPP模式的項目大多為社會公益項目，其目的是提供公共產品和服務，具有較強的外部性(社會效益)。對于這種類型的項目，是否開展嚴格的物有所值評價在實踐中存在一個矛盾的問題：如果某項目無法通過VFM評價(項目在PPP模式下成本大于傳統(tǒng)采購模式下)，就意味著項目難以通過項目審批而順利實施。可當這個項目是社會民眾急需的且政府財政無力承擔時，那么盡管從純粹的經濟角度考慮或許是不劃算的，但其帶來的社會效益可能遠遠大于PPP模式下多花費的成本，這類項目又如何處理呢？

這個問題的根源其實是VFM評價本身無法將項目的外部性進行財務量化，因此無法衡量社會效益對項目本身成本產生的影響。但不論使用任何一種定量的項目評價方法，外部性都是難以量化的因素，這也是定性評價存在的意義所在。實踐中，公共部門可以利用政策較為靈活的處理這類型的項目。

4、實施機構的客觀、公正程度

目前，我國政府正在大力推廣PPP模式，為此也推出了許多優(yōu)惠政策及獎勵措施。在強烈的政策引導和寬松的政策環(huán)境支持下，已經出現(xiàn)了一些地方政府打著PPP的幌子進行尋租的現(xiàn)象。與此同時，一些私營機構也看到了在我國尚未發(fā)展成熟的PPP模式這片“政策洼地”中蘊含的大量財富，于是也積極的對接當地政府策劃、實施一些所謂的PPP項目。兩股勢力的合力導致了許多“偽PPP項目”或是不應采用PPP模式的項目被特意包裝成PPP形式的情況出現(xiàn)，此類項目，一般是無法通過客觀、公正且按標準流程實施的VFM評價的，但利益相關方卻往往可以通過行政、利益等手段使VFM評價變成“走過場”，或是編造數據來通過評價。因此，實施機構的客觀、公正程度和相關部門的監(jiān)管力度就顯得十分重要。

五、發(fā)展前景

PPP模式的正確推行可以解決當下我國公共產品和服務提供領域的許多問題，但與眾多新生事物的成長與發(fā)展規(guī)律一樣，PPP模式在我國的發(fā)展也需要有一個逐步完善和不斷積累經驗的過程，既不可操之過急，也不能知難而退。希望我國相關部門能盡快完成PPP法律體系的建立、完善監(jiān)管體系、積累相關基礎數據并推出操作性更強的指導文件，為更多PPP項目提供良好的實施環(huán)境。

[1] 陳輝.PPP模式手冊——政府與社會資本合作理論方法與實踐操作[M].北京:知識產權出版社.2015:81.

[2] 陳輝.PPP模式手冊——政府與社會資本合作理論方法與實踐操作[M].北京:知識產權出版社.2015:91.

ResearchonPPPAppraisalSystemBasedonVFM

ZHANGYi-fang

(New Zone of Xixian,710003,Xi’an,Shaanxi,China)

Currently, the reform of financial investment mechanism’s reform has increasingly become the decisive role and paramount key in setting the market’s position in resource establishment and promoting national governance and administrative system’s modernization,while popularizing PPP mode has become a critical attempt for mechanism and system reform.Yet,as the short period it develops,the PPP item’s appraisal system proves insane so could not guarantee the smooth performance of PPP items.In accordance with the issue,the essay held that it is urgent for us to enhance the valued appraisal on the PPP item and literally utilizing the superiority of PPP and promote its exploitation.

PPP Mode;Principles of Appraisal;Managing System;Developmental Prospect

2017-6-10

張一方(1989-)男，甘肅涇川人，陜西西咸新區(qū)發(fā)展集團有限公司中級經濟師，主要從事項目管理研究和項目投資及管理工作。

D922.28

A

1674-2885(2017)03-83-04